§ 3. Государственный строй

Изменения в государственном механизме, происшедшие в эпоху реформ, явились шагом по пути превращения феодальной монар­хии в буржуазную. Это отразилось, хотя и в разной степени, на различных системах государственных органов и органов самоуп­равления.

Органы властн и управления. Развитие Российского государ­ства во второй половине XIX в. проходит как бы в два основ­ных этапа. Вначале проводятся буржуазные реформы в 60-70-е гг. B 80-е гг, устанавливается жестокий полицейский режим, пред­принимаются попытки отказаться от основных положений буржу­азных реформ.

B 60-70-е гг. революционное и демократическое движение за­ставило царизм несколько изменить внутреннюю политику по сравнению с той, какая была при Николае I. B кругах, близких к Александру II, стали вынашиваться идеи ограничения власти мо­нарха, т.е. идеи перехода России к конституционной монархии. Конечно, предложения были весьма умеренными. Прямо о кон­ституции в них не говорилось, речь шла лишь о включении в Го­сударственный совет выборных лиц от земств и городов, HO эти попытки бьши отброшены после убийства Александра II.

Новый царь, Александр III, некоторые время выжидал, опаса­ясь активности народников. Однако 29 апреля 1881 г. он подписал Манифест о незыблемости самодержавия. Абсолютный монарх со­хранял все свои прежние неограниченные права в области зако­нодательства, исполнительной и судебной деятельности.

B 1861 r. был создан новый высший орган — C о в e т м и н и - стро в, председателем которого считался император. Комитет ми­нистров сохранялся, но он рассматривал главным образом теку­щие дела. Совету министров поручалось рассмотрение наиболее важных государственных вопросов. B его состав входили мини­стры, начальники главных.управлений, председатель Комитета ми­нистров, председатель Государственного совета, другие высшие чиновники. Несмотря на свое название, Совет министров не яв­лялся правительством.

Ослабевает значение Государственного совета, члены которо­го назначались пожизненно и вели себя иногда относительно не­зависимо, что не нравилось Александру III. При решении боль­шинства государственных вопросов он опирался на Комитет ми­нистров, который и становится в это время основным совещатель­ным органом.

Высшим судебным органом страны продолжал оставаться Сенат. Он постепенно превращался в своеобразную богадельню. B него назначались потерявшие способность к работе в других сферах государственного управления высшие и средние чиновни­ки. B Сенате они, получая солидные денежные вознаграждения, практически ничего не делали.

После Крестьянской реформы 1861 г. усилилась роль Минис­терства финансов. Ha него возлагалось проведение выкупных опе­раций по всей стране. B связи с этим в составе Министерства фи­нансов создается специальное Г л а в н о e в ы к у п н о e у ч p e ж - д e н и e, которое и наблюдало за тем, чтобы крестьяне своевре­менно выплачивали долги за полученные ими земельные наделы.

Поскольку Россия вступила на путь капиталистического раз­вития, то требовалось усиление деятельности правительственных органов по руководству промышленностью и торговлей. Возникла необходимость поощрять развитие частного капитала. Эта дея­тельность называлась попечительством. B аппарате Министерства финансов образовался департамент торговли и мануфактур. Он руководил казенной промышленностью, т.е. предприятиями, ко­торые принадлежали государству и лично царю. Кроме того, этот департамент оказывал финансовую помощь частной промышлен­ности.

Закономерности экономического развития заставляли само­державие принимать меры, направленные на строительство в стра­не железных дорог. B 50-60-х гг. царизм испытывал серьезные за­труднения в финансовых средствах для проведения этой работы. Ему приходилось опираться на частный капитал, поощряя дея­тельность буржуазии по участию в железнодорожном.строителъ- стве.

B начале данного периода продолжало функционировать III отделение Собственной канцелярии царя. B качестве вспомо­гательного для него органа в 1862 г. образовалась Следственная комиссия по делам о распространении революционных воззваний. Материалы этой комиссии послужили основой для организации ряда политических судебных процессов (нечаевцев и др.).

B 70-х гг. главная задача III отделения состояла в ведении до­знаний по делам народников. Необходимо было усилить органы политического сыска, поскольку народники упорно продолжали преследовать царя, готовя его убийство.

Обстановка требовала усиления охраны самодержавного строя. III отделение явно не справлялось со своей основной зада­чей. B связи с этим возникла необходимость перебтройки всей сис­темы организации полицейских органов.

B феврале 1880 г. создается Верховная распоряди­тельная комиссия по охране государственного порядка и общественного спокойствия во главе с генералом Лорис-Мелико- вым. Он был за твердую диктатуру в борьбе с революционным

движением, но считал, что чересчур крутые меры могут повредить царизму. Верховной комиссии временно подчинялись III отделе­ние и корпус жандармов. Комиссия вела расследование по делам о политических преступлениях в Петербурге и окрестностях. Кроме того, она осуществляла надзор за такими делами в целом по стране. Ee главная задача состояла в объединении всех кара­тельных органов для борьбы с революционным движением.

B июле 1880 г. последовало упразднение ПІ отделения, а функ­ции политического сыска перешли в Министерство внутренних дел.

B системе МВД создается Главное управление по делам печати, первые шаги которого выразились в запреще­нии печатных органов революционных демократов,

В 1879 г.вМВДобразуетсяГлавное тюремное управ­ление.

6августа 1880г.приМВДсоздается Департамент поли- ц и и — важнейшая часть министерства. Руководство им возлага­лось на товарища (заместителя) министра. B контакте с ним дей­ствовал Отдельный корпус жандармов, который вошел в МВД. Шефом жандармов стал министр внутренних дел.

B составе департамента полиции было семь далопроизводств. Главную роль среди них играло третье делопроизводство, ведав­шее политическим сыском и охраной царя. B 1889 r. вместо этого делопроизводства образовался особый отдел Департамента по­лиции.

B 80-е гг., особенно после убийства Александра II, усилилась роль губернаторов, которые получили право запрещать собрания, закрывать печатные органы. Особые права они имели в местнос­тях, объявленных на положении усиленной охраны. Губернаторы могли арестовывать и высылать из таких мест в административном порядке неблагонадежных лиц.

В 1862 г.былапроведена полицейская реформа.кото- рая внесла некоторые изменения в организацию местной полиции. B связи с тем что после освобождения крестьян произошло уп-

разднение вотчинной полиции, потребовалось укрепить уездные полицейские органы. Вместо городских и земских исправников со­здавались уездные полицейские управления во главе с исправни­ками. Одновременно усиливалась полиция и в более мелких тер­риториальных единицах — станах, B помощь становому приставу вводилась должность полицейского урядника.

B городах полицейские органы возглавляли градоначальники (более крупные города) и полицмейстеры. Они имели специаль­ные канцелярии, которые и ведали полицейскими вопросами.

Жандармские округа бьши упразднены, но в каждой губернии появилось жандармское губернское управление.

Если во всех этих изменениях влияние буржуазии почти не заметно, то реформы 60-70-х гг. в области самоуправления дают буржуазии реальную власть на местах при всех ограничениях и преградах, которые ставило законодательство. Главная идея изме­нений в местном управлении состояла во введении или расшире­нии принципа самоуправления.

Зсмская реформа. Она была проведена на основе Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. По закону роль распорядительных органов выполняли губернские и уездные земские собрания, члены которых избирались по трем избиратель­ным группам, называемым куриями. Прежде всего избирались уездные з e м с к и e с о б p а н и я.

K первой избирательной курии относились уездные помещики, владевшие землей определенных размеров, которые устанавлива­лись в зависимости от местности. Нормы колебались от 200 до 800 десятин. B первую курию входили не только помещики, HO и круп­ные торговцы и промышленники, имевшие в уезде предприятия стоимостью не менее 15 тыс. руб. либо с оборотом не менее 6 тыс. руб. в год. Тем самым буржуазия получала доступ в первую курию.

Второй была городская курия. B ней получали избирательное право городские жители, имевшие купеческие свидетельства, вла­дельцы торгово-промышленных предприятий в черте города C оборотом не менее 6 гыс. руб., а также владельцы недвижимого имущества стоимостью от 500 до 3 тыс. руб. в зависимости от ве­личины города.

Избирательные права по первым двум куриям имело, таким образом, лишь незначительное меньшинство населения.

B крестьянской курии (третьей) избирательным правом поль­зовались все крестъяне-домохозяева, но не непосредственно. Вна­чале на волостных сходах избирались выборщики данного уезда, которые затем выбирали гласных уездного земского собрания.

Избйрателъный механизм работал в соответствии с интересами помещиков, которые, получив преимущество в земствах, имели возможность проводить там соответствующую политику. B испол­нительных органах земских учреждений — губернских и уездных з e м с к и X у п p а в а x — тоже преобладали помещики.

Компетенция земских учреждений ограничивалась местными хозяйственными и некоторыми культурными вопросами. Они за­ботились о состоянии путей сообщения (ремонт дорог и мостов местного значения), занимались организацией медицинского об­служивания населения, строительством и материальным обеспече­нием школ*

Земства действовали под строгим контролем правительствен­ных органов в лице губернатора и местной полиции* Губернатор мог приостановить любое постановление земства по мотивам на­рушения законов либо ло соображениям противоречия государ­ственным интересам, что могло истолковываться как угодно* Се­нат принял специальные постановления, запрещавшие сношения земств друг с другом* Царизм боялся объединенных, согласован­ных действий земств, они были возможны только через государ­ственные органьь

Земствам запрещалось публиковать свои постановления и от­четы без разрешения губернатора. Правительство опасалось земств, так как, несмотря на все ухищрения в избирательной сис­теме, в них концентрировались оппозиционные царизму либераль­ные слои общества. Именно через них буржуазия наиболее эф­фективно вела борьбу за свои интересы* B высшие звенья госу­дарственного аппарата буржуазия пока не получила доступа* Борьба земств за расширение своих прав, а царских властей против этого закончилась победой последних* B 1890 г. бьша про­ведена контрреформа, изменившая порядок выборов в земства. Сохранились три курии, но в первой курии вводился сословный принцип: могли избирать и быть избранными только помещики- дворяне (потомственные и личные). Тем самым уменьшилось пред­ставительство буржуазии в земствах. Существенные изменения произошли в крестьянской курии. Отныне крестьяне выбирали только кандидатов в уездные земские собрания. Далее все зависело от губернатора. Из числа избранных кандидатов он назначал глас­ных. Усилился надзор за составом и деятельностью земств со сто­роны администрации, Bce же контрреформа 1890 г. не превратила земства в дворянские учреждения. Следует также отметить, что в земствах большую роль играли обуржуазившиеся дворяне.

Городская реформа. Развитие капиталистических отношений после отмены крепостного права обусловило проведение и город­ской реформы. Буржуазия вела борьбу за создание бессословных органов городского самоуправления исходя из того, что она полу­чит там достаточно прочные позиции. Царь 16 июня 1870 г. ут­вердил Городовое положение, согласно которому создавались ор­ганы городского самоуправления, избиравшиеся населением (не­зависимо от сословной принадлежности) сроком на четыре года. Хотя избирательное право и не основывалось на сословности, но имущественный ценз имел для выборов в городские органы само­управления решающее значение. Богатых буржуа такое правило вполне устраивало.

Распорядительным органом городского самоуправления явля­лась Г о p о д с к а я д у м а, исполнительным ~ Г о p о д с к а я у п - рава, которую возглавлял городской голова, он же бьш председателем Городской думы. Гласных в Городскую думу могли избирать только плательщики городских налогов (владельцы тор­гово-промышленных предприятий, домовладельцы и пр.). Bce из­биратели делились на три курии в зависимости от имущественного положения. Каждая из куриЙ имела равное число гласных. B пер­вую курию входили наиболее крупные налогоплательщики, во вто­рую— средние, в третью — более мелкие собственники. Первые две курии имели 2/3 гласных, но они составляли лишь 13% общего числа избирателей. B думах и управах обеспечивалось явное пре­обладание представителей наиболее богатых слоев города. Неиму­щие практически лишались избирательных прав.

Городское самоуправление находилось в еще большей зави­симости от администрации, чем земства. Городской голова уезд­ного города утверждался губернатором, губернского — министром внутренних дел* Однако и такое самоуправление являлось значи- тельным достижением в условиях самодержавия.

Дворяне были недовольны значительной ролью буржуазии в городских думах и управах. Министерство внутренних дел на ос­новании докладов губернаторов пригшіо к выводу> что представи­тели крупной и средней буржуазии> используя подкупы к угрозы, заставляли зависимых от них мелких собственников отдавать им свои голоса на выборах. Реакционное дворянство требовало уп­разднения органов городского самоуправления*

B 1892 г. встулило в силу новое Положение об органах город­ского самоуправления* Приказчиков и мелких торговцев лиши­ли права избирать в городские думы* Число жителей> имевших из­бирательные права, значительно уменьшилось по сравнению с 1870 г. Господствующее положение в органах городского самоуп­равления заняли владельцы городской недвижимой собственнос­ти. B результате увеличилась роль дворянства и несколько слабее стали позиции буржуазии* Однако самодержавие не могло пре­одолеть оппозиционности городских дум* C увеличением B них роли дворянства там возрастала численность образованной дво­рянской интеллигенции> которая поддерживала буржуазию*

Судебная реформа. По мнению исследователей, реформой, в которой наиболее полно отразились буржуазные принципы, яви­лась судебная* Если в XVIII в. делались лишь попытки отделить суд от администрации, то теперь эта идея была осуществлена до­статочно полно*

Реформа была проведена изданием четырех важнейших зако­нов: Учреждения судебных установлений, Уставов гражданского и уголовного судопроизводства и Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. По этим законам судьи объявлялись несменя­емыми, частично вводилась выборность.

Судебная система по реформе включала м e с т н ы e с уд ы и о б щие с уд e б н ы e уста н о в д e н и я. Местные суды состояли из мировых и волостных судов. Судебный округ делился на не­сколько участков* Каждый участок имел мирового судью и почет­ного мирового судью (работал на общественных началах, без ка­зенного жалованья)* Мировые судьи рассматривали дела едино­лично и избирались сроком на три года из лиц, которые удовле­творяли определенным условиям (возраст, образование, наличие имущества, как правило^едвижимого)* Порядок выборов был до­статочно сложным. Земские уездные управы составляли список кандидатов в мировые судьи (в том числе и почетные), который утверждал губернатор. После этого список представлялся на го­лосование уездному земскому собранию. Избранные судьи ут­верждались Сенатом. Несмотря на все препятствия, в составе ми­ровых судов оказалось все же значительное число либерально-де­мократических деятелей. K ведению мировых судей относилась ос­новная масса дел: мелкие уголовные (до полутора лег лишения свободы) и гражданские дела (с ценой иска до 500 руб.). Волост­ные суды были созданы не судебной, а еще крестьянской рефор­мой. Это были сословные суды по чисто крестьянским делам.

K общим судебным органам реформа относила окружные суды и судебные палаты.

Окружной суд функционировал в составе коронного суда либо коронного суда вместе с присяжными заседателями.

Члены коронного суда назначались из числа дворян царем по представлению министра юстиции. B силу принципа несменяемос­ти считалось, что они могут быть судьями до тех пор, пока сами не подадут в отставку.

Списки присяжных составлялись земскими и городскими уп­равами, согласовывались с губернатором или градоначальником. Окружной суд рассматривал уголовные дела в составе коронного суда (из трех членов) и 12 присяжных. Гражданские дела рассмат­ривались без присяжных. Введение в России суда присяжньгх яв­лялось большим достижением демократической общественности, которая вела борьбу за создание объективного и справедливого суда. При рассмотрении уголовных дел присяжные решали в принципе вопрос о виновности или невиновности подсудимого, после чего коронный суд определял конкретную меру наказания для виновного.

Судебная палата рассматривала апелляции на решения окруж­ных судов. Приговоры по уголовным делам, рассмотренные ок­ружными судами с участием присяжных, не подлежали апелляции, а вступали в законную силу немедленно. Их мог рассматривать только Сенат в кассационном порядке.

Судебная палата в качестве суда первой инстанции рассмат­ривала дела о государственных и некоторых должностных пре­ступлениях. Эти дела она рассматривала с участием сословных представителей. K последним относились, как правило, губерн­ский и уездный предводители дворянства (от дворян), городской голова (от горожан), волостной старшина (от крестьян).

Были реформированы и прокурорские органы, ,Bo главе прокуратуры стоял министр юстиции, получивший звание

генерал-прокурора. B каждом департаменте Сената был обер-про­курор* Прокуроры имелись при судебных палатах и окружных судах. B их задачу входило поддержание обринения в суде и при­несение протестов на приговоры и решения судов.

Изменилась организация и предварительного следствия. Была учреждена должность судебного следователя, назначаемого министром юстиции. Ha следователей распространялся принцип несменяемости, хотя его пытались обходить.

Новшеством являлось введение относительна независимой адвокатуры* Особенно велика была роль адвокатов в уголов­ном процессе. Многие иэ них смело и результативно выступали на политических судебных процессах.

Важнее значение имело введение нотариата, в задачу ко­торого входило удостоверение различных деловых бумаг.

Судебная реформа не упразднила полностью сословные суды. Кроме волостных крестьянских судов, продолжали функциониро- ватьособые церковные суды.Появилиськоммерческие суды для рассмотрения споров по торговым и промышленным делам,

B некоторых районах России судебная реформа вообще не проводилась (отдельные губернии Сибири)> в иекоторых проводи­лась в урезанном виде (без мировых судов и без окружных судов с присяжными). J

Демократические принципы организации и деятельности суда очень скоро пришли в противоречие с царским режимом. Даже судебные палаты с сословными представителями иногда оправды­вали подсудимых по политическим делам, как это бьтло, например, в известном деле нечаевцев, где из 78 привлеченных к суду было оправдано 42. He случайно поэтому в царских кругах все больше развивалось стремление к проведению реакционных контрреформ в сторону отмены независимости суда, несменяемости судей, глас­ности процесса. Выдвигались требования об упразднении суда присяжных.

Процесс нечаевцев как раз и послужил толчком к началу контрреформ, Подрыв основных положений судебных уставов на­шел отражение в законе от 19 мая 1871 г,? который предоставил чинам корпуса жандармов большие права на ведение дознания по делам о политических преступлениях. Судебные следователи фак­тически потеряли право вести следствие по государственным пре­ступлениям, Расследование полностью оказалось в руках жандар­мерии.

B 1872 г.'вступил в действие Закон об изменении подсудности no государственным преступлениям. Рассмотрение дел о них до­верялось только Особому присутствию Правительствующего сена­та. Оно рассматривало дела в составе первоприсутствующего (председатель) и пяти сенаторов с участием четырех сословных представителей. Члены суда и сословные представители ежегодно назначались указами царя.

Рассмотрение уголовных дел Особым присутствием Прави­тельствующего сената осуществлялось, как правило, со значитель­ными ограничениями гласности.

B мае 1878 г. последовало расширение подсудности судеб­ных палат, которым предоставлялось вновь право рассматривать дела о государственных преступлениях:— средние и мелкие. Для этого бьши созданы: 1) судебные палаты в обычном составе без участия сословных представителей; 2) судебные палаты в усилен­ном составе (пять членов суда и три сословных представителя). Наиболее крупные дела оставались за Особым присутствием Пра­вительствующего сената, некоторые особо важные дела поруча­лись в особом порядке Верховному уголовному суду, который со­здавался каждый раз по конкретному делу специальным указом царя.

Реакционные помещики добивались упразднения мировых судов, стремясь вернуть, хотя бы частично, свою власть над крес­тьянами. Они требовали установления надзора за крестьянским самоуправлением и деятельностью волостных судов. B 1889 г. вступил в силу Закон о земских начальниках, по которому миро­вые суды упразднялись (за исключением Петербурга, Москвы, Одессы).

Военные реформы. Новые веяния обусловили необходимость реорганизации и вооруженньк сил. Эти реформы в большой мере связаны с именем Д.А. Милютина, ставшего военным министром в 1861 г.

Прежде всего Милютин ввел систему военных округов. B 1864 г. бьшо создано 15 округов, охвативших всю территорию страны, что позволило улучшить призыв и обучение военнослу­жащих. Bo главе округа стоял главный начальник округа, он же командующий войсками. Ему подчинялись все воЙска и военные учреждения на территории округа. B военном округе имелись ок­ружной штаб, интендантское, артиллерийское, инженерное, воен- но-медицинское управления, инспектор военных госпиталей. При командующем бьш Военный совет.

B 1867 г* была проведена в о e н н о - с уд e б н а я p e ф о p м а, в которой нашли отражение некоторые положения судебных ус­тавов 1864 г. Сложилась трехзвенная система военных судов: пол­ковые, военно-окружные, главный военный суд* Полковые суды имели подсудность примерно такую же, как мировой суд* Наибо­лее крупные и средней сложности дела рассматривались военно­окружными судами* Высшей апелляционной и надзорной инстан­цией бьш главный военный суд*

B 60-х гг* обнаружилась нецелесообразность подготовки офи­церских кадров через кадетские корпуса, которые обходились го­сударству дорого, поскольку дети в них обучались в течение семи лет* Учащиеся туда зачислялись по сословному признаку из дво­рянских семей* Кадетские корпуса были упразднены, а подготовку офицерских кадров стали обеспечивать военные училища* B них по-прежнему обучались дворяне, хотя формально отпали сослов­ные ограничения* Там могли учиться только лица, имевшие, как правило, среднее образование*

Военные училища не могли обеспечить армию достаточным числом офицеров* B связи с этим создаются юнкерские училища, в которые имелся широкий доступ всем слоям населения, так как туда могли поступать со значительно меньшей общеобразователь­ной подготовкой.

При обучении в военных и юнкерских училищах главное вни­мание обращалось на дисциплину, муштру, плац-парадные тради­ций. Необходимой общеобразовательной и специальной военной подготовки там не получали,

Ho главная реформа этого времени — переход от рекрутчины ко всеобщей воинской обязанности.Рекрутскаясисте- ма заставляла держать под ружьем громадную массу людей даже в мирное время. Вместе с тем военную подготовку проходило не все мужское население страны, что лишало армию резерва в слу­чае воЙны*

По военной реформе 1874 г. предусматривалась отмена рекрут­ских наборов, устанавливалась обязательная военная служба для всех лиц мужского пола независимо от сословия, достигших 20 лет, в сухопутных войсках— 6 лет, на флоте — 7 лет* От действитель­ной службы освобождались многие нерусские народы, особенно восточные* Устанавливались сокращенные сроки службы для лиц, имевших образование (высшее — шесть месяцев, среднее — пол­тора года, начальное — четыре года). Льготными сроками службы пользовались главным образом представители имущих классов*

Изменения в управлении национальными окраинами. Bo вто­рой половине XIX в. несколько изменилась организация управле­ния национальными окраинами. B Польше и на Кавказе оно было приближено к общероссийским порядкам. Бьши упразднены на­местничества, но сохранены генерал-губернаторства.

Присоединение Средней Азии к России повлекло за собой со­здание Туркестанского края во главе с генерал-губернатором, на­деленным широчайшими полномочиями. B областях края хозяе­вами были военные губернаторы, которые имели почти неограни­ченные полномочия на применение принудительных мер в отно­шении коренного населения. K управлению областью военный гу­бернатор привлекал местную туземную администрацию, назначав­шуюся из числа старейшин (аксакалов), которые, опираясь на местные обычаи, помогали русской администрации управлять ко­ренным населением.

Царизм сохранил в качестве самостоятельных государств Бу­харский эмират и Хивинское ханство. Однако они бьши поставле­ны в зависимость от России. Эта зависимость сочетала в себе эле­менты вассалитета и протектората, т.е. совмещала феодальные и буржуазные институты.