<<
>>

Финансовое обеспечение земских программ в 1907-1914 годах ФОРМИРОВАНИЕ БЮДЖЕТОВ

В эпоху столыпинских преобразований земская деятельность по форме развивалась в традиционном направлении. Но содержание ее существенно изменилось. Мотивация перемен крылась в уроках ре­волюции 1905-1907 гг., в обновлении под ее воздействием политиче­ского курса власти.

Понимая, что судьба реформ будет определяться тем, насколько они будут способствовать успешному социально-экономическому развитию провинции, правительство объективно было заинтересо­вано в придании большей эффективности земской работе. Учиты­вая негативный опыт прошлого, П.А. Столыпин несколько снизил бюрократический пресс над земствами.

Неутверждение смет, состава управ, прямое вмешательство в ход собраний, запрещение сношений между ними - весь набор административного давления был ослаблен. Практически не действовал закон о предельности земских соборов и увели­чились финансовые вливания казны в социально-хозяйственные мероприятия самоуправления. Профессиональные съезды, со­вещания, включая областные, обрели права и стали неотъем­лемой частью местной жизни. Совет по делам местного хозяйст­ва осуществлял непосредственную связь между центральными ве­домствами и земством, представители которого участвовали в его работе.

Земства, со своей стороны, прекратили гонение “третьего эле­мента”. Служащие участвовали в собраниях. Усложнение задач ме­стной жизни вызвало рост и усиление значения специалистов во всех структурах самоуправления. Только агрономических совещаний в 1907-1910 гг. собиралось в 2-3 раза больше, чем в предшествовав­шие годы. Восстановилась деятельность ликвидированных правыми управами экономических советов и комиссий.

Таблица 1

Сборы по основным источникам земского дохода (по 34 губерниям), в млн руб.*

Год С земель и лесов С фабрично- заводских и торговых заведений С городского недвижимого имущества
1906 65 15 8
1910 87 20 12
1912 101 24 15
Прирост 8,5% Прирост 10% Прирост 10%

Шитарев А.И.

Вопрос об улучшении земских финансов: Юбилейный земский сборник. СПб., 1914. С. 128.

Плодотворность работы зависела прежде всего от финансового состояния земств. После 1906 г. оно улучшилось. С 1903 по 1913 г. доходная часть бюджетов по 34 губерниям поднялась с 99 до 253 млн руб., т.е. более чем в 2,5 раза. Последний предвоенный год дал наибольший годовой прирост - 15%.

Основной доходной статьей земских смет оставались сборы с не­движимых имуществ. При этом налог с земель и лесов играл как и раньше главную роль. Фабрично-заводские, торгово-промышлен­ные предприятия и городские недвижимые имущества приносили земским кассам, особенно в индустриально развитых губерниях, значительные средства.

Практически не изменилась доходность с промысловых доку­ментов, гильдейских свидетельств и небольших земских имуществ. Значительно увеличились земские сборы с городских имуществ (см. табл. 1). За десятилетие с начала XX в. (1903-1912) налог с не­движимости увеличился на 59 млн руб.1, при этом прирост сбора с объектов промышленного и городского сектора несколько опере­жал отчисления с земель и лесов.

Земства Центрального района существенно пополнили свои фи­нансовые ресурсы за счет промышленности, хотя и в разной степе­ни. Так, в Московской губернии этот сектор давал 44-48% земских средств, во Владимирской - 45, в Костромской - 20, в Ярославской - 22, в Нижегородской - 14, в Рязанской - 9, в Тульской - 7,6%2.

Наибольшие доходы с городских имуществ собирались за счет крупных городов, таких, как Санкт-Петербург, Москва, Киев, Минск, Одесса, Орел - от 10 до 18%3. В Центральном и Центрально­черноземном регионах, как и прежде, налог с земель и лесов прино­сил от 25-30% до 45-55% дохода.

В целом к 1913 г. по 40 земствам сборы распределялись следую­щим образом:

с казенных и удельных 10 млн руб. -4% к общему бюджету,
земель
с крестьянских надель­ 52 -24%
ных земель
с частновладельческих 24 -11%
земель и лесов
с фабрично-заводских торговых предприятий 15 ” —6% п
с городской недвижи- 2 -1% и

мости и имуществ

Как видно, основной сбор с земель и лесов приходился на кре­стьянские надельные земли.

При средней их доходности в 5-9 руб. с десятины сборы от 50 коп. до 1 руб. 50 коп. за нее оказывались до­вольно высокими. Общий итог налога государственного (земельно­го) и земских сборов с частновладельческих земель равнялся 6-7%, а для крестьянских наделов - 13%5.

После революции 1905-1907 гг. значительно выросли государст­венные дотации органам самоуправления. Казенные пособия и воз­врат земских расходов в 1906 г. достиг 20,4 млн руб., в 1910 г. - 28,1 млн руб., а в 1912 г. - 54,5 млн6. В процентном отношении по­ступления из казны составляли от 20 до 35% земских бюджетов. По закону 5 декабря 1912 г. земства были частично освобождены от мелких обязательных расходов административного характера, за счет чего в общеземском кармане прибавилось еще 20-30 млн руб.

Государственные средства вкладывались в программы по народ­ному образованию. Только на введение всеобщего начального обуче­ния уездные земства запросили у правительства по росписи 1913 г. 58 млн руб. С 1908 по 1914 г. казна на эти цели выделила более 28 млн7. Большая часть казенных дотаций на образование, медицину, ветеринарию передавалась уездным земствам. 2-2,5 млн руб. ежегод­но ассигновывалось на противохолерные и противочумные меропри­ятия. Субсидии поступали на содержание психиатрических больниц, выдавались безвозвратные ссуды в размере 30-50% на строительство и оборудование медицинских учреждений.

Центр выделял средства на агрономическую помощь населе­нию, устройство опытных полей, племенных рассадников, которые составляли от 25 до 75% от общих затрат земств на эти цели. Влива­ния казны во многих из них превышали доход от промышленных предприятий. Существенные суммы по данной статье фиксирова­лись во Владимирской, Московской, Харьковской, Ярославской, Екатеринославской, Уфимской и других губерниях - от 20 до 40%.

Даже имевший достаточно значительные поступления Москов­ский уезд (1 десятина земли обкладывалась налогом в 1 руб. 70 коп.)

ходатайствовал в 1911 г.

о предоставлении субсидий в 1 млн руб. на потребности народного образования, медицину, социальную по­мощь населению, дорожное дело.

В росписи 1913 г. сумма ассигнований на всеобщее начальное образование превысила 56 млн руб. 11,5 млн руб., не считая ссуд, вы­делялось из государственных средств на школьное строительство8. Поддержка казны помогла земствам преодолеть хронический не­дуг - безденежье.

В 1913 г. земские доходы по 34 губерниям составили 253,7 млн руб., а по 40 губерниям 375 млн9 (см. Приложение 1, с. 132-133). На­иболее состоятельную кассу имели Вятское, Екатеринославское, Московское, Пермское, Полтавское, Харьковское, Херсонское, Ки­евское, Волынское, Подольское земства. Три последних относились к числу новых земств, учрежденных в 1911-1912 гг. Земства запад­ных губерний (Витебское, Волынское, Киевское, Минское, Моги­левское, Подольское) пользовались государственными субсидиями и кредитами чаще староземских.

Повышение доходности земских бюджетов благоприятно отра­зилось на внутренней инвестиционной возможности земств. Рас­ходные сметы староземских губерний возросли с 8% в 1906 г. до 15-16% в 1913 г. Как и прежде, наибольшие средства вкладывались в народное образование - до 25-30% от общего бюджета (в абсо­лютных цифрах 90 млн руб.). Ежегодные затраты по уездам коле­бались: 12 уездов ассигновывали на нужды просвещения от 400 до 500 тыс. руб., 28 - от 200-300 тыс. руб., 31 - всего лишь 25-50 тыс. руб., 94 уезда - 50-100 тыс. руб. Наибольшее внимание школьному делу уделялось в Московском, Полтавском, Уфимском, Бердянском, Новокузнецком, Елисаветградском уездных земствах10.

Второй “расходной” статьей традиционно была медицина. На ее долю приходилась четверть сметных ассигнований (60-70 млн руб. в 1912-1913 гг.)11. Большинство уездных земств тратили на народ­ное здравие от 50 до 200 тыс. руб. (Наиболее полно структура рас­ходных смет представлена в Приложении 2. См. с. 134-137).

Сложнее обстояло дело с ассигнованиями на экономические ме­роприятия.

Расходы по данной статье бюджета (с 1903 г. - 3,5 млн руб., или 3,6%) по 34 губерниям выросли до 9,7 млн (5,1%) в 1911 г. и до 13,9 млн (6,3%) в 1912 г.12, т.е. за 10 лет земские инвестиции в экономические программы увеличились в 4 раза, что явилось след­ствием повышенного интереса земств в это время к проблеме подъ­ема культуры земледелия. Однако доля затрат на содействие эконо­мическому благосостоянию в структуре расходной части земских смет оставалась незначительной (см. табл. 2). Несмотря на впечат­ляющие цифры, траты на экономические проекты возрастали не­пропорционально отчуждаемым с населения средствам и истинным потребностям народа.

Таблица 2

Динамика расходной части земских смет (по 34 губерниям), в млн руб.*

Статьи расходов 1910 г. %к бюд- жету 1912 г. %к бюд- жету 1913 г. %к бюд­жету
Участие в расходах прави- 8,3 4 9,3 4 10,2 4
тельственных учреждений
Содержание земских управ 14,5 8 15,4 7 17 6
Устройство и содержание 1 0,6 1,4 0,5 1,2 0,5
мест заключения
Дорожня повинность 13,7 8 15,2 7 16,3 6
Народное образование 43 25 66,4 30 79,6 31
Медицина 47,6 28 57,7 26 63,7 25
Содействие экономиче­ 6,5 3 13,9 6 18,9 7
скому благосостоянию
Ветеринарная часть 4,4 2 6,2 2 7,2 2
* Караваев В.Ф. Земские сметы и раскладки: Исторический очерк раз-
вития земских бюджетов: Юбилейный земский сборник.
СПб., 1914. С. 169.

В смету по статье “экономические мероприятия” по-прежнему входили: комплекс агрономических программ и содержание персо­нала, распространение сельскохозяйственных знаний, содействие сельскохозяйственной кооперации, закупка инвентаря и машин, се­мян, ветеринарные службы и животноводство. Эти мероприятия по­глощали 23средств, отпускаемых на экономические затраты - поч­ти 8 млн руб., остальная часть расходовалась на улучшение природ­ных условий (пески, овраги, оросительная система), на страхование, выдачу пособий, покупку племенного скота, на поддержание внут­ренней инфраструктуры (дороги, связь) и на кустарные промыслы (около 6 млн на все) (см. табл. 3).

Традиционно на указанные нужды наибольшее количество средств выделяли земства губерний с развитой промышленной инф­раструктурой, так называемые крестьянские земства, а также часть земств Центральночерноземного района, Поволжья и Юга России (данные на 1912 год):

Полтавское земство 1,2 млн руб. Пермское земство 543 тыс. руб.
Харьковское ” 1,1 ” Вятское 537
Екатеринославское " 950 тыс. руб. Курское " 511
Саратовское 790 ” Херсонское " 588
Московское ” 717 ” Черниговское ” 619

Аутсайдерами были Новгородское, Олонецкое, Псковское, Пензенское, Рязанское, Тульское, Калужское, Смоленское земства (80-170 тыс. руб.)13.

Ассигнования на дорожную повинность до 1913 г. превосходили затраты на экономические мероприятия. С 1907 по 1912 г. они вы­росли с 11,5 до 19,4 млн руб. по 40 губерниям. На устройство и содер­жание дорог, переправ, мостов (местного значения), на технический надзор и заставные дома уходило более 11 млн руб., но этих денег на дорожное хозяйство не хватало. С 1907 по 1912 г. дорожный капи­тал, расходуемый по особым сметам, вырос с 5,9 до 7,6 млн руб., но в целом с 1910 г. увеличения ассигнований на улучшение дорог не отмечалось. Собрания ходатайствовали о дополнительных ссудах на дорожное строительство, поскольку в годы столыпинских реформ оно получило значение общественных работ. В основном проклады­вались проселочные дороги, часть из них покрывалась галечным и каменным покрытием. В лучшем состоянии находились казенные дороги. На их ремонт и реконструкцию отпускались государствен­ные средства и присылались специалисты. Правительство по закону 5 декабря 1912 г. взяло на себя 13расходов по казенным перевозкам, несколько облегчив земствам бремя дорожной (подводной) повин­ности. Около 180 тыс. верст считались земскими. Дорожные служ­бы самоуправления затрачивали много сил и средств на обустройст­во дорог, но сами земцы признавались, что с бездорожьем справить­ся не удается.

Как видно из табл. 3, значительный прирост ассигнований обо­значился на содержание земской агрономии. Несколько возросли траты на улучшение естественных условий сельскохозяйственного производства, на пособия сельскохозяйственным обществам и на ку­старные промыслы.

Несоответствие ассигнований потребностям в хозяйственной области приводило к постоянному ходатайству земских органов к правительству по финансовым вопросам. В конце 1910 г. казанские губернские гласные инициировали подачу Председателю Совета министров докладных записок “Об увеличении средств на расходы по земским мероприятиям”. Большинство собраний высказывались за отмену всех обязательных расходов (хотя их доля составляла все­го 5% общеземского расходного бюджета), за передачу земствам полностью или частично некоторых казенных налогов, включая по­земельный, за участие земств в использовании косвенных налогов, за скорейшую организацию для них долгосрочного кредита, за “пря­мое воспособление земским средствам из сумм государственного казначейства”14. На пересмотре устава о земских повинностях наста­ивали как обеспеченные в финансовом отношении, так и “бедные” уездные земства Московской, Саратовской, Черниговской, Уфим­ской, Костромской, Орловской, Самарской, Смоленской, Пензен-

Таблица 3

Статьи расходов земских бюджетов в 1911-1912 гг. (по 34 губерниям), в тыс. руб.*

Земские раскладки Год
1911 1912
Пожарная организация 90,6 120
Пособия сельскохозяйственным обществам 353 470
Меры по улучшению естественных условий 448 714
сельскохозяйственной деятельности
Меры по улучшению производства в сельском 4,300 6,250
хозяйстве
Улучшение условий сбыта сельскохозяйственной 144 131
продукции
Развитие кустарных ремесел 1,030 1,198
Метеорологические станции 39 79
Содержание агрономических служб 2,580 3,950
Пособия уездным земствам 227 190
Прочие расходы 520 865
Итого: 9,780 13,980
* Караваев В.Ф. Указ. соч. С. 33.

ской, Тульской и Казанской губерний. Во многих земствах прозвуча­ли требования об увеличении налога на производство вина, извоз­ный промысел, на экспорт льна, на промышленные предприятия с учетом их доходности.

Особенно настойчивыми просителями казенных дотаций были уездные земства, а также Казанское, Пензенское, Орловское, Туль­ское, Нижегородское, Уфимское, Самарское и другие губернские земства.

Правительство по-прежнему не поддерживало идеи земцев о взимании сборов с торгово-промышленных предприятий с учетом их доходности, оставляя открытым окончательное решение этого воп­роса до введения подоходного налога.

Земские собрания (Казанское, Пензенское) возбудили ходатай­ство “о созыве общеземского съезда для обсуждения вопроса о рас­ширении источников земских доходов”. Форум не состоялся, но об­ращение к представителям органов самоуправления в Государствен­ной думе возымело действие. В порядке думской инициативы был внесен проект “Об улучшении местных финансов”. Инициаторы проекта - фракция кадетов - настаивали на снятии с самоуправления всех обязательных расходов, на отмене предельности земских сбо­ров, но в совокупности доход земств при осуществлении данных мер

увеличился всего на 15-18%. Главным источником пополнения ме­стных финансов депутаты-кадеты считали казенные средства - пря­мые пособия на определенные потребности социально-экономиче­ского характера.

Специалисты по земским финансам подсчитали, что земствам необходимы дополнительные доходы не менее чем 400-500 млн руб. в год за счет справедливого распределения местных сборов и роста государственных субсидий. Как минимум на первых порах государ­ство должно было увеличить дотации на 200 млн руб.

Перед войной в печати и в Думе поднимался вопрос о налоговой децентрализации. Этот шаг, тесно увязанный с преобразованиями в системе местного управления, даже теоретически считался непод­готовленным.

Земские собрания более реальный способ “оживления хозяйст­венно-культурной жизни на местах” видели в организации широко­го, долгосрочного, беспроцентного кредита для производительных и социальных целей, но решение этого вопроса затягивалось, а ре­формирование местных финансов так и не состоялось.

В годы столыпинских преобразований самостоятельность уезд­ных земств усилилась в связи с развитием участковой агрономии и предпочтением правительства сотрудничать с уездниками в области народного образования. Одновременно губернские земства начали обретать элементы исполнительных органов местного управления. Они стали распорядителями земских и дотационных кредитов. Однако этот внутренний процесс шел в рамках переформированно­го (сословного, не имевшего мелкой единицы) земства, что явилось одной из причин обострения отношений между губернскими и уезд­ными собраниями в 1910-1912 гг.

<< | >>
Источник: Земское самоуправление в России, 1864-1918 : в 2 кн. / [отв. ред. Н.Г. Королева] ; Ин-т рос. истории РАН. - М. : Наука, 2005. Кн. 2 : 1905-1918. -2005. - 384 с.. 2005

Еще по теме Финансовое обеспечение земских программ в 1907-1914 годах ФОРМИРОВАНИЕ БЮДЖЕТОВ:

- Авторское право России - Аграрное право России - Адвокатура - Административное право России - Административный процесс России - Арбитражный процесс России - Банковское право России - Вещное право России - Гражданский процесс России - Гражданское право России - Договорное право России - Европейское право - Жилищное право России - Земельное право России - Избирательное право России - Инвестиционное право России - Информационное право России - Исполнительное производство России - История государства и права России - Конкурсное право России - Конституционное право России - Корпоративное право России - Медицинское право России - Международное право - Муниципальное право России - Нотариат РФ - Парламентское право России - Право собственности России - Право социального обеспечения России - Правоведение, основы права - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор России - Семейное право России - Социальное право России - Страховое право России - Судебная экспертиза - Таможенное право России - Трудовое право России - Уголовно-исполнительное право России - Уголовное право России - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России - Ювенальное право России -