Финансовое обеспечение земских программ в 1907-1914 годах ФОРМИРОВАНИЕ БЮДЖЕТОВ
В эпоху столыпинских преобразований земская деятельность по форме развивалась в традиционном направлении. Но содержание ее существенно изменилось. Мотивация перемен крылась в уроках революции 1905-1907 гг., в обновлении под ее воздействием политического курса власти.
Понимая, что судьба реформ будет определяться тем, насколько они будут способствовать успешному социально-экономическому развитию провинции, правительство объективно было заинтересовано в придании большей эффективности земской работе. Учитывая негативный опыт прошлого, П.А. Столыпин несколько снизил бюрократический пресс над земствами.
Неутверждение смет, состава управ, прямое вмешательство в ход собраний, запрещение сношений между ними - весь набор административного давления был ослаблен. Практически не действовал закон о предельности земских соборов и увеличились финансовые вливания казны в социально-хозяйственные мероприятия самоуправления. Профессиональные съезды, совещания, включая областные, обрели права и стали неотъемлемой частью местной жизни. Совет по делам местного хозяйства осуществлял непосредственную связь между центральными ведомствами и земством, представители которого участвовали в его работе.
Земства, со своей стороны, прекратили гонение “третьего элемента”. Служащие участвовали в собраниях. Усложнение задач местной жизни вызвало рост и усиление значения специалистов во всех структурах самоуправления. Только агрономических совещаний в 1907-1910 гг. собиралось в 2-3 раза больше, чем в предшествовавшие годы. Восстановилась деятельность ликвидированных правыми управами экономических советов и комиссий.
Таблица 1
Сборы по основным источникам земского дохода (по 34 губерниям), в млн руб.*
Год | С земель и лесов | С фабрично- заводских и торговых заведений | С городского недвижимого имущества |
1906 | 65 | 15 | 8 |
1910 | 87 | 20 | 12 |
1912 | 101 | 24 | 15 |
Прирост 8,5% | Прирост 10% | Прирост 10% |
Шитарев А.И.
Вопрос об улучшении земских финансов: Юбилейный земский сборник. СПб., 1914. С. 128.Плодотворность работы зависела прежде всего от финансового состояния земств. После 1906 г. оно улучшилось. С 1903 по 1913 г. доходная часть бюджетов по 34 губерниям поднялась с 99 до 253 млн руб., т.е. более чем в 2,5 раза. Последний предвоенный год дал наибольший годовой прирост - 15%.
Основной доходной статьей земских смет оставались сборы с недвижимых имуществ. При этом налог с земель и лесов играл как и раньше главную роль. Фабрично-заводские, торгово-промышленные предприятия и городские недвижимые имущества приносили земским кассам, особенно в индустриально развитых губерниях, значительные средства.
Практически не изменилась доходность с промысловых документов, гильдейских свидетельств и небольших земских имуществ. Значительно увеличились земские сборы с городских имуществ (см. табл. 1). За десятилетие с начала XX в. (1903-1912) налог с недвижимости увеличился на 59 млн руб.1, при этом прирост сбора с объектов промышленного и городского сектора несколько опережал отчисления с земель и лесов.
Земства Центрального района существенно пополнили свои финансовые ресурсы за счет промышленности, хотя и в разной степени. Так, в Московской губернии этот сектор давал 44-48% земских средств, во Владимирской - 45, в Костромской - 20, в Ярославской - 22, в Нижегородской - 14, в Рязанской - 9, в Тульской - 7,6%2.
Наибольшие доходы с городских имуществ собирались за счет крупных городов, таких, как Санкт-Петербург, Москва, Киев, Минск, Одесса, Орел - от 10 до 18%3. В Центральном и Центральночерноземном регионах, как и прежде, налог с земель и лесов приносил от 25-30% до 45-55% дохода.
В целом к 1913 г. по 40 земствам сборы распределялись следующим образом:
с казенных и удельных | 10 млн руб. | -4% | к общему бюджету, |
земель | |||
с крестьянских надель | 52 | -24% | |
ных земель | |||
с частновладельческих | 24 | -11% | |
земель и лесов | |||
с фабрично-заводских торговых предприятий | 15 ” | —6% | п |
с городской недвижи- | 2 | -1% | и |
мости и имуществ
Как видно, основной сбор с земель и лесов приходился на крестьянские надельные земли.
При средней их доходности в 5-9 руб. с десятины сборы от 50 коп. до 1 руб. 50 коп. за нее оказывались довольно высокими. Общий итог налога государственного (земельного) и земских сборов с частновладельческих земель равнялся 6-7%, а для крестьянских наделов - 13%5.После революции 1905-1907 гг. значительно выросли государственные дотации органам самоуправления. Казенные пособия и возврат земских расходов в 1906 г. достиг 20,4 млн руб., в 1910 г. - 28,1 млн руб., а в 1912 г. - 54,5 млн6. В процентном отношении поступления из казны составляли от 20 до 35% земских бюджетов. По закону 5 декабря 1912 г. земства были частично освобождены от мелких обязательных расходов административного характера, за счет чего в общеземском кармане прибавилось еще 20-30 млн руб.
Государственные средства вкладывались в программы по народному образованию. Только на введение всеобщего начального обучения уездные земства запросили у правительства по росписи 1913 г. 58 млн руб. С 1908 по 1914 г. казна на эти цели выделила более 28 млн7. Большая часть казенных дотаций на образование, медицину, ветеринарию передавалась уездным земствам. 2-2,5 млн руб. ежегодно ассигновывалось на противохолерные и противочумные мероприятия. Субсидии поступали на содержание психиатрических больниц, выдавались безвозвратные ссуды в размере 30-50% на строительство и оборудование медицинских учреждений.
Центр выделял средства на агрономическую помощь населению, устройство опытных полей, племенных рассадников, которые составляли от 25 до 75% от общих затрат земств на эти цели. Вливания казны во многих из них превышали доход от промышленных предприятий. Существенные суммы по данной статье фиксировались во Владимирской, Московской, Харьковской, Ярославской, Екатеринославской, Уфимской и других губерниях - от 20 до 40%.
Даже имевший достаточно значительные поступления Московский уезд (1 десятина земли обкладывалась налогом в 1 руб. 70 коп.)
ходатайствовал в 1911 г.
о предоставлении субсидий в 1 млн руб. на потребности народного образования, медицину, социальную помощь населению, дорожное дело.В росписи 1913 г. сумма ассигнований на всеобщее начальное образование превысила 56 млн руб. 11,5 млн руб., не считая ссуд, выделялось из государственных средств на школьное строительство8. Поддержка казны помогла земствам преодолеть хронический недуг - безденежье.
В 1913 г. земские доходы по 34 губерниям составили 253,7 млн руб., а по 40 губерниям 375 млн9 (см. Приложение 1, с. 132-133). Наиболее состоятельную кассу имели Вятское, Екатеринославское, Московское, Пермское, Полтавское, Харьковское, Херсонское, Киевское, Волынское, Подольское земства. Три последних относились к числу новых земств, учрежденных в 1911-1912 гг. Земства западных губерний (Витебское, Волынское, Киевское, Минское, Могилевское, Подольское) пользовались государственными субсидиями и кредитами чаще староземских.
Повышение доходности земских бюджетов благоприятно отразилось на внутренней инвестиционной возможности земств. Расходные сметы староземских губерний возросли с 8% в 1906 г. до 15-16% в 1913 г. Как и прежде, наибольшие средства вкладывались в народное образование - до 25-30% от общего бюджета (в абсолютных цифрах 90 млн руб.). Ежегодные затраты по уездам колебались: 12 уездов ассигновывали на нужды просвещения от 400 до 500 тыс. руб., 28 - от 200-300 тыс. руб., 31 - всего лишь 25-50 тыс. руб., 94 уезда - 50-100 тыс. руб. Наибольшее внимание школьному делу уделялось в Московском, Полтавском, Уфимском, Бердянском, Новокузнецком, Елисаветградском уездных земствах10.
Второй “расходной” статьей традиционно была медицина. На ее долю приходилась четверть сметных ассигнований (60-70 млн руб. в 1912-1913 гг.)11. Большинство уездных земств тратили на народное здравие от 50 до 200 тыс. руб. (Наиболее полно структура расходных смет представлена в Приложении 2. См. с. 134-137).
Сложнее обстояло дело с ассигнованиями на экономические мероприятия.
Расходы по данной статье бюджета (с 1903 г. - 3,5 млн руб., или 3,6%) по 34 губерниям выросли до 9,7 млн (5,1%) в 1911 г. и до 13,9 млн (6,3%) в 1912 г.12, т.е. за 10 лет земские инвестиции в экономические программы увеличились в 4 раза, что явилось следствием повышенного интереса земств в это время к проблеме подъема культуры земледелия. Однако доля затрат на содействие экономическому благосостоянию в структуре расходной части земских смет оставалась незначительной (см. табл. 2). Несмотря на впечатляющие цифры, траты на экономические проекты возрастали непропорционально отчуждаемым с населения средствам и истинным потребностям народа.
Таблица 2
Динамика расходной части земских смет (по 34 губерниям), в млн руб.*
Статьи расходов | 1910 г. | %к бюд- жету | 1912 г. | %к бюд- жету | 1913 г. | %к бюджету |
Участие в расходах прави- | 8,3 | 4 | 9,3 | 4 | 10,2 | 4 |
тельственных учреждений | ||||||
Содержание земских управ | 14,5 | 8 | 15,4 | 7 | 17 | 6 |
Устройство и содержание | 1 | 0,6 | 1,4 | 0,5 | 1,2 | 0,5 |
мест заключения | ||||||
Дорожня повинность | 13,7 | 8 | 15,2 | 7 | 16,3 | 6 |
Народное образование | 43 | 25 | 66,4 | 30 | 79,6 | 31 |
Медицина | 47,6 | 28 | 57,7 | 26 | 63,7 | 25 |
Содействие экономиче | 6,5 | 3 | 13,9 | 6 | 18,9 | 7 |
скому благосостоянию | ||||||
Ветеринарная часть | 4,4 | 2 | 6,2 | 2 | 7,2 | 2 |
* Караваев В.Ф. Земские сметы | и раскладки: Исторический очерк раз- | |||||
вития земских бюджетов: Юбилейный земский сборник. СПб., 1914. С. 169. |
В смету по статье “экономические мероприятия” по-прежнему входили: комплекс агрономических программ и содержание персонала, распространение сельскохозяйственных знаний, содействие сельскохозяйственной кооперации, закупка инвентаря и машин, семян, ветеринарные службы и животноводство. Эти мероприятия поглощали 2∕3средств, отпускаемых на экономические затраты - почти 8 млн руб., остальная часть расходовалась на улучшение природных условий (пески, овраги, оросительная система), на страхование, выдачу пособий, покупку племенного скота, на поддержание внутренней инфраструктуры (дороги, связь) и на кустарные промыслы (около 6 млн на все) (см. табл. 3).
Традиционно на указанные нужды наибольшее количество средств выделяли земства губерний с развитой промышленной инфраструктурой, так называемые крестьянские земства, а также часть земств Центральночерноземного района, Поволжья и Юга России (данные на 1912 год):
Полтавское земство | 1,2 млн руб. | Пермское земство | 543 тыс. руб. |
Харьковское ” | 1,1 ” | Вятское | 537 |
Екатеринославское " | 950 тыс. руб. | Курское " | 511 |
Саратовское | 790 ” | Херсонское " | 588 |
Московское ” | 717 ” | Черниговское ” | 619 |
Аутсайдерами были Новгородское, Олонецкое, Псковское, Пензенское, Рязанское, Тульское, Калужское, Смоленское земства (80-170 тыс. руб.)13.
Ассигнования на дорожную повинность до 1913 г. превосходили затраты на экономические мероприятия. С 1907 по 1912 г. они выросли с 11,5 до 19,4 млн руб. по 40 губерниям. На устройство и содержание дорог, переправ, мостов (местного значения), на технический надзор и заставные дома уходило более 11 млн руб., но этих денег на дорожное хозяйство не хватало. С 1907 по 1912 г. дорожный капитал, расходуемый по особым сметам, вырос с 5,9 до 7,6 млн руб., но в целом с 1910 г. увеличения ассигнований на улучшение дорог не отмечалось. Собрания ходатайствовали о дополнительных ссудах на дорожное строительство, поскольку в годы столыпинских реформ оно получило значение общественных работ. В основном прокладывались проселочные дороги, часть из них покрывалась галечным и каменным покрытием. В лучшем состоянии находились казенные дороги. На их ремонт и реконструкцию отпускались государственные средства и присылались специалисты. Правительство по закону 5 декабря 1912 г. взяло на себя 1∕3расходов по казенным перевозкам, несколько облегчив земствам бремя дорожной (подводной) повинности. Около 180 тыс. верст считались земскими. Дорожные службы самоуправления затрачивали много сил и средств на обустройство дорог, но сами земцы признавались, что с бездорожьем справиться не удается.
Как видно из табл. 3, значительный прирост ассигнований обозначился на содержание земской агрономии. Несколько возросли траты на улучшение естественных условий сельскохозяйственного производства, на пособия сельскохозяйственным обществам и на кустарные промыслы.
Несоответствие ассигнований потребностям в хозяйственной области приводило к постоянному ходатайству земских органов к правительству по финансовым вопросам. В конце 1910 г. казанские губернские гласные инициировали подачу Председателю Совета министров докладных записок “Об увеличении средств на расходы по земским мероприятиям”. Большинство собраний высказывались за отмену всех обязательных расходов (хотя их доля составляла всего 5% общеземского расходного бюджета), за передачу земствам полностью или частично некоторых казенных налогов, включая поземельный, за участие земств в использовании косвенных налогов, за скорейшую организацию для них долгосрочного кредита, за “прямое воспособление земским средствам из сумм государственного казначейства”14. На пересмотре устава о земских повинностях настаивали как обеспеченные в финансовом отношении, так и “бедные” уездные земства Московской, Саратовской, Черниговской, Уфимской, Костромской, Орловской, Самарской, Смоленской, Пензен-
Таблица 3
Статьи расходов земских бюджетов в 1911-1912 гг. (по 34 губерниям), в тыс. руб.*
Земские раскладки | Год | |
1911 | 1912 | |
Пожарная организация | 90,6 | 120 |
Пособия сельскохозяйственным обществам | 353 | 470 |
Меры по улучшению естественных условий | 448 | 714 |
сельскохозяйственной деятельности | ||
Меры по улучшению производства в сельском | 4,300 | 6,250 |
хозяйстве | ||
Улучшение условий сбыта сельскохозяйственной | 144 | 131 |
продукции | ||
Развитие кустарных ремесел | 1,030 | 1,198 |
Метеорологические станции | 39 | 79 |
Содержание агрономических служб | 2,580 | 3,950 |
Пособия уездным земствам | 227 | 190 |
Прочие расходы | 520 | 865 |
Итого: | 9,780 | 13,980 |
* Караваев В.Ф. Указ. соч. С. 33. |
ской, Тульской и Казанской губерний. Во многих земствах прозвучали требования об увеличении налога на производство вина, извозный промысел, на экспорт льна, на промышленные предприятия с учетом их доходности.
Особенно настойчивыми просителями казенных дотаций были уездные земства, а также Казанское, Пензенское, Орловское, Тульское, Нижегородское, Уфимское, Самарское и другие губернские земства.
Правительство по-прежнему не поддерживало идеи земцев о взимании сборов с торгово-промышленных предприятий с учетом их доходности, оставляя открытым окончательное решение этого вопроса до введения подоходного налога.
Земские собрания (Казанское, Пензенское) возбудили ходатайство “о созыве общеземского съезда для обсуждения вопроса о расширении источников земских доходов”. Форум не состоялся, но обращение к представителям органов самоуправления в Государственной думе возымело действие. В порядке думской инициативы был внесен проект “Об улучшении местных финансов”. Инициаторы проекта - фракция кадетов - настаивали на снятии с самоуправления всех обязательных расходов, на отмене предельности земских сборов, но в совокупности доход земств при осуществлении данных мер
увеличился всего на 15-18%. Главным источником пополнения местных финансов депутаты-кадеты считали казенные средства - прямые пособия на определенные потребности социально-экономического характера.
Специалисты по земским финансам подсчитали, что земствам необходимы дополнительные доходы не менее чем 400-500 млн руб. в год за счет справедливого распределения местных сборов и роста государственных субсидий. Как минимум на первых порах государство должно было увеличить дотации на 200 млн руб.
Перед войной в печати и в Думе поднимался вопрос о налоговой децентрализации. Этот шаг, тесно увязанный с преобразованиями в системе местного управления, даже теоретически считался неподготовленным.
Земские собрания более реальный способ “оживления хозяйственно-культурной жизни на местах” видели в организации широкого, долгосрочного, беспроцентного кредита для производительных и социальных целей, но решение этого вопроса затягивалось, а реформирование местных финансов так и не состоялось.
В годы столыпинских преобразований самостоятельность уездных земств усилилась в связи с развитием участковой агрономии и предпочтением правительства сотрудничать с уездниками в области народного образования. Одновременно губернские земства начали обретать элементы исполнительных органов местного управления. Они стали распорядителями земских и дотационных кредитов. Однако этот внутренний процесс шел в рамках переформированного (сословного, не имевшего мелкой единицы) земства, что явилось одной из причин обострения отношений между губернскими и уездными собраниями в 1910-1912 гг.