2.1. Общая характеристика частно-государственного партнерства

Во-первых, эффективность существующей системы поддержки науки и внедрения научно-технических инноваций в целом весьма низка;

Во-вторых, за последние несколько лет появились ключевые программные документы, декларирующие не только новые ориентиры социально-экономической политики государства, но и предъявляющие принципиально иные требования к науке, ее вкладу в реализацию целей развития страны. Решение этих задач требует корректировки действующих механизмов государственной, научной и научно-инновационной политики, смещения ее акцентов и расширения арсенала используемых методов;

В-третьих, как уже указывалось выше, в отличие от западных стран, где научно-техническая политика

оперирует, прежде всего, методами косвенного регулирования, в России сохраняется приоритет прямой государственной поддержки (бюджетное финансирование).

На начальном этапе экономических преобразований в России осуществлялись преимущественно частичные реформы, а с конца прошлого века наблюдается постепенное движение к фундаментальным реформам. В условиях политической стабилизации появилось понимание, что приватизация - это далеко не единственный, а лишь один из экономических механизмов, созданных и санкционированных государством. И в настоящее время для решения комплекса проблем российской экономики возможно применение таких вариантов взаимоотношения государства и частного сектора экономики как частно-государственное партнерство.

Взаимодействие государства и частного сектора для решения конкретной задачи имеет давнюю историю. В статье Р.Коуза «Маяк в экономической теории» показано, что сфера, которую многие экономисты считали бесспорным примером сферы, где может действовать только государство - строительство и финансирование маяков, на самом деле была сферой действий частной инициативы, сотрудничающей с государством, то есть сферой частно-государственного партнерства.

обеспечиваться частными предпринимателями. В те дни купцы и судовладельцы могли просить у Короны для отдельного человека разрешение на строительство маяка и взимание (обусловленной) пошлины с судов, которые получат выгоду от его существования. Частные владельцы строили, управляли, поддерживали и владели маяками, они могли их продавать или завещать по наследству. Роль правительства была ограничена созданием прав собственности на маяки и поддержанием этих прав. Пошлины собирали в портах агенты владельцев маяков. Проблема принуждения к уплате пошлин стояла для них точно так же, как и для любого поставщика товаров и услуг судовладельцу. Права собственности были необычны только тем, что в них в качестве условия оговаривалась цена - величина пошлины. Позднее забота о маяках в Англии и Уэльсе была доверена «Тринити Хаус», частной организации, которая взяла на себя общественные функции, но финансирование по-прежнему осуществлялось за счет пошлин, налагаемых на суда» [39].

Осмысление подобных отношений государственного и частного секторов привело к возникновению уже в относительно недавнее время (вторая половина XX века) концепта частно-государственного партнерства (4111).

Вопросы с использованием в России частно- государственного партнерства начинаются уже с перевода соответствующего английского термина: Public-Private Partnership (РРР). В классической политэкономии «public» противопоставляется «private» и объединяет все «не частное», то есть государственную власть, муниципальную

или местную власть, а также и общественные организации - то есть силы, представляющие общество. Буквальный перевод «public» как «публичный» или «общественный» создает у русскоязычного читателя совсем другие ассоциации. Меньше проблем возникает с пониманием термина «частный», которым обозначается партнер, предоставляющий свои финансовые и иные ресурсы, а также услуги или товары с целью получения прибыли.

В отечественной литературе или переводах можно встретить следующие варианты, использующиеся как синонимы: частно-государственное партнерство, государственно-частное партнерство, муниципально- частное партнерство, частно-общественное партнерство, частно-государственная кооперация, публично-частное партнерство, общественно-частное партнерство.

В качестве базового варианта перевода нами используется термин «частно-государственное

партнерство» - при этом понимается, что наряду с государственными органами власти партнером могут выступать и органы местного самоуправления.

Частно-государственное партнерство позволяет избежать, с одной стороны, недостатков прямого регулирования государства, а с другой - «провалов рынка». Основной аргумент в поддержку частно-государственного партнерства состоит в том, что и общественный (государственный), и частный секторы обладают своими

собственными уникальными характеристиками и преимуществами, при объединении которых создается возможность более эффективно действовать и достигать лучших результатов именно в тех сферах, где особенно заметны «провалы рынка» или неэффективность государственного управления - как правило, это социальная сфера, проблемы экологии, создание инфраструктуры.

В связи с новизной частно-государственного партнерства не сложилась система различных определений этого понятия. На наш взгляд, частно-государственное партнерство - это организация, созданная государственной и частной (или группой частных) структурами в целях предоставления обществу важнейших услуг или продукции. Целью договоренности между ними является предоставление конечному потребителю услуг или продукции наиболее эффективным образом и по более низкой стоимости, нежели каждая из данных структур сможет предоставить самостоятельно.

На основе данного определения частно- государственное партнерство можно рассматривать как экономическую категорию. С данной позиции ЧГП - это:

неотъемлемая часть единой экономической системы и представляет совокупность экономических отношений, ресурсов, результатов, эффективности и других;

субъект хозяйственной деятельности, осуществляющий производственно-экономические, ресурсные, финансово-кредитные и социальные связи;

• социально-экономическая система, регулируемая институциональной средой и направленная на производство необходимой обществу услуги или продукции.

В связи с ростом, хотя и медленным, уровня развития права и институтов гражданского общества частно- государственное партнерство становится полноправным субъектом экономических отношений в стране.

Причины создания ЧГП во всех странах одинаковы: это необходимость в модернизации инфраструктуры и соответствующих капиталовложениях, неэффективность управления, ограниченность бюджетных средств, недостаточные инвестиции частных структур, связанные с высокими рисками формирующегося рынка.

Понятие и механизмы ЧГП укоренились и используются в мировой практике привлечения частных компаний для долговременного финансирования и управления общественной инфраструктурой, включая широкий круг объектов - транспорт, жилищно- коммунальное хозяйство, благоустройство и т.п.

Актуальность применения в России частно- государственного партнерства объясняется многими причинами. Переход к инновационной экономике и

ликвидация зависимости экономики от сырьевых отраслей задерживается из-за отсутствия качественных механизмов привлечения инвестиций в реальный сектор, промышленность и ее инфраструктуру. Так как в настоящее время потенциальные инвесторы не имею реальных гарантий извлечения оттуда прибыли или даже возврата капиталовложений, они вынуждены, не всегда оправданно, инвестировать средства только в собственное развитие. В настоящее время в стране появились условия для внутреннего инвестирования и необходимо запустить механизм, позволяющий это сделать.

В рамках этой системы государство сможет наделить инвестора правом участия в осуществлении некоторых своих функций в хозяйственной сфере, а также правом управления государственной или муниципальной собственностью или монопольными видами деятельности.

Таким образом, частно-государственное партнерство это определенная альтернатива приватизации в тех областях, где государство в силу различных обстоятельств не может или не должно передавать свой актив в частную собственность. Но цели частно-государственного партнерства и процесса приватизации совершенно различны. В ходе приватизации происходит поиск эффективного собственника и государственные активы передаются ему. В этом случае государство не несет ответственность за свою бывшую собственность и строит отношения с ее новым владельцем как налогосборщик с налогоплательщиком.

Цель частно-государственного партнерства другая - найти эффективного управляющего собственностью, которую государство оставляет за собой.

проект не может быть реализован только за счет финансирования и профессиональной компетенции государственно структуры;

с участием частного партнера качество продукции или уровень услуг будут выше, чем, если бы государственная структура предоставляла их самостоятельно;

участие частного партнера позволит сократить сроки реализации проекта или услуги;

пользователи продукции или услуг являются сторонниками привлечения частного партнера;

существует возможность конкуренции между возможными частными партнерами;

нет нормативных или законодательных запретов на привлечение частного партнера для обеспечения услуг или осуществление проекта в данной сфере;

результаты деятельности легко измерить и оценить;

затраты на реализацию проекта или работ могут быть покрыты через установление оплаты потребителем;

проект или осуществление работы позволяют активизировать инновационный процесс;

имеется положительный опыт партнерств между органами власти и частным сектором.

порядок проведения работ при создании и реализации проекта частно-государственного партнерства можно рассмотреть на рис.2.1.1.

Наличие

Передача

активов

государству

ЩИ®,

щшЛ

Наличие

проекта

ОШЩЬ базы

тендера

ШШ Ш

fvS/iu'vv ^i.ac.T^-;. Ги'.уд.

&част. &част

Рис.2.1.1. Фазы проекта частно-государственного партнерства

В России есть примеры проектов, уже реализованных по схеме частно-государственного партнерства. Как правило, они точечно локализованы, обеспечены собственной инициативой местных властей и небольшие по масштабам.

I I

Сравнительно недавно (2004 г.) исследование этой темы проводил Международный центр социально- экономических исследований «Леонтьевский центр». В результате опроса 35 муниципалитетов выяснилось, что наиболее популярными сферами реализации частно- государственного партнерства в стране стали:

ЖКХ - передача муниципального жилищного фонда на обслуживание коммерческой фирме, создание управляющих компаний в сфере управления и обслуживания жилищного фонда; обеспечение жилого сектора теплом и горячей водой;

социальная сфера - создание социально- реабилитационного центра для несовершеннолетних;

сотрудничество в области образования;

транспорт - строительство автодороги; организация пассажирских перевозок;

недвижимость - строительство гостиницы; программа «Жилье - молодым»;

экология и благоустройство - реконструкция территории городского сада; сооружение набережной; реконструкция площади;

и по одному проекту - в промышленности, туристско-рекреационной сфере, развитии инновационной инфраструктуры, информационных технологиях, организационно- финансовой сфере.

Задачами организации частно-государственного партнерства являются справедливое распределение рисков предприятия между частной и государственной

структурами, опираясь на способность каждой из них управлять рисками; а также обеспечение для каждой стороны вознаграждения с учетом принятого риска.

Можно выделить следующие характерные черты ЧГП:

ЧГП удовлетворяет потребности общественного сектора, используя или заимствуя ресурсы частного сектора.

ЧГП поддерживает государственные полномочия и функции, при этом предоставляя услуги совместно с частным сектором.

ЧГП состоит из двух или более сторон, работающих ради достижения совместных целей. Участниками ЧГП могут быть: местные и государственные органы власти, коммерческие предприятия и некоммерческие организации (например, местные сообщества, клубы услуг, организации социального обслуживания или объединения по интересам).

Участники ЧГП разделяют полномочия и ответственность.

Участники ЧГП функционируют на равных.

Участники 4111 совместно затрачивают время и ресурсы.

Участники 4111 разделяют инвестиции, риски и выгоды.

Участники ЧГП поддерживают отношения в течение определенного срока, а не для осуществления одной транзакции.

Участники ЧГП имеют четкое соглашение, контракт или иной правоустанавливающий документ.

Формы, в которых реализуется ЧГП, отличаются степенью ответственности, которую государство или частный сектор берут на себя за эксплуатацию и техническое обслуживание, капитальные вложения и текущее финансирование, коммерческий риск, а также тем, кому принадлежат активы и длительностью сотрудничества.

Применительно к крупным инфраструктурным проектам наибольшее применение находит такая форма как концессия.

В истории России уже был очень успешный опыт функционирования концессий как юридической формы применения механизма частно-государственного партнерства. В Советской России в период НЭПа они широко использовались во многих отраслях экономики: в обрабатывающей и добывающей промышленности, сельском хозяйстве, железнодорожном строительстве и т.п. По количеству концессий и по вложенному капиталу первое место занимала обрабатывающая промышленность (24 концессии, 29 млн. руб.), добывающая (14 концессий и 28 млн. руб.), сельское хозяйство (7 концессий и 2 млн. руб.), торговля (7 концессий и 1,5 млн. руб.). Эффективность концессионной политики была столь велика, что был разработан специальный план, с целью добиться с ее помощью сбалансированного развития

различных секторов экономики на основе передовых технологий. По политическим причинам этот план тогда так и не был реализован.

Несмотря на прошлый успешный опыт, институты государства, бизнеса и общества слабо подготовлены к реализации концессионной системы в современных условиях. Подготовка концессионного договора это очень ответственная работа, так как любая ошибка или неточность через какое-то время может очень дорого обойтись как той, так и другой стороне, учитывая, что концессионный период 10, 20, 30, 50 лет. В среднем в мире до истечения срока действия прекращаются по различным причинам и с различными последствиями 10-15% концессий. С другой стороны, очень многое определяется готовностью сторон идти на компромиссы в связи с изменяющимися обстоятельствами. Все это должно быть оговорено в концессионном договоре, особенно это актуально для государства, та как бизнес в настоящем обладает высококвалифицированными специалистами (юристами, экономистами), а уровень подготовки государственных чиновников недостаточно высок.

21 июля 2005 года был принят федеральный закон №115-ФЗ «О концессионных соглашениях». Таким образом, появилась теоретическая возможность применить в России одну из наиболее популярных в Европе форм частного- государственного партнерства - концессию.

Можно отметить, что принятый закон во многом не реализует тех ожиданий, которые на него возлагались. Закон достаточно хорошо защищает интересы государства,

но фактически игнорирует экономические интересы частного инвестора.

С экономической точки зрения договор концессии представляет собой видоизмененный и узконаправленный вариант договора аренды с чрезмерным императивным уклоном в защиту государственных интересов, жестко фиксирующий все риски на стороне Концессионера.

Договор концессии не предоставляет потенциальным инвесторам каких-либо дополнительных коммерческих или юридических прав или какой-либо дополнительной защиты своих интересов по сравнению с действующим законодательством, за исключением своего удобства в виде комплексности и возможности обоснования срока действия договора, накладывая то же время ряд существенных обязательств и ограничений.

По некоторым вопросам интересы инвестора могут быть защищены договором аренды значительно лучше, чем договором концессии. Поэтому, весьма вероятно, что закон в его нынешнем виде будет неинтересен частным инвесторам.

На наш взгляд, помимо закона «О концессионных соглашениях» следует принять более общий закон «О частно-государственном партнерстве», в котором будут прописаны права и обязанности каждой стороны. Принятие такого документа позволит достичь более весомых результатов, в частности, при реализации национальных проектов в области доступного жилья, здравоохранения, образования, сельского хозяйства. Государство выделяет на эти цели значительные средства, которые, тем не менее,

недостаточны для существенного прорыва. Привлечение для реализации этих проектов частного бизнеса через ЧГП в состоянии, по меньшей мере, удвоить эти средства.

Кроме концессии при организации частно- государственного партнерства используются другие организационные формы.

BOO (Build, own, operate - строить, иметь, управлять). Частный партнер ответственен за проектирование, финансирование, строительство сооружения, управление и обслуживание объекта в течение периода концессии, без условия передачи собственности правительству. В конце периода концессии, первоначальное соглашение может быть пересмотрено, о новом соглашении заключается договор, или объект может быть приобретен правительством.

BOOT (Build, own, operate, transfer - строить, иметь, управлять, передавать). Договоренность, в соответствии с чем объект проектируется, финансируется, управляется и поддерживается концессионной компанией. Собственность принадлежит концессионеру до конца периода концессии, после чего собственность и права управления передаются правительству (обычно без нагрузки).

ВОТ (Build, operate, transfer - строить, управлять, передавать). Соглашение, когда объект проектируется, финансируется, управляется и поддерживается в течение всего периода концессии. Юридически объект может быть собственностью концессии, а может и не быть.

DBF (Design, build, finance - проектировать, строить, финансировать). Форма частно-государственного

партнерства, которая вовлекает приобретение актива, используя частные финансы, без управления частным сектором и условий связанных услуг.

DBFO (Design, build, finance and operate - проектировать, строить, финансировать и управлять). Главная форма контракта в британской системе частно- государственного партнерства, в соответствии с которой поставщик услуги ответственен за проект, строительство, финансирование и управление активами. Действия относятся к условию предоставления некоторых или всех услуг, связанных с использованием актива.

DBO (Design, build, operate - проектировать, строить, управлять). Форма частно-государственного партнерства, в котором общественный сектор обеспечивает финансы для капиталовложений проекта, но поставщиков проектов, сохраняет проект и строительство, и поставляет некоторых или все эксплуатационные элементы.

Следует отметить, что даже в тех случаях, когда частный сектор принимает на себя все обязанности по эксплуатации и финансированию, как это происходит в случаях с концессией и продажей активов, выполняет он эти обязанности в рамках правовой структуры, созданной государством. Целью участия государства в создании такой правовой структуры является защита потребителей от монопольного ценообразования, обеспечение следования санитарным и экологическим нормам и применение механизмов субсидирования, которые гарантировали бы доступ к услугам наиболее неимущей части населения.

Иногда создается впечатление, что при вступлении в частно-государственное партнерство органы власти теряют контроль над обеспечением населения услугами или соответствующей продукцией. В действительности это не так, органы власти утверждают основополагающие правила и имеют возможность моделировать партнерство таким образом, чтобы оно отражало их цели, политику и нормативные требования. В действительности они получают даже больший контроль, так как ЧГП сопровождается тщательно составленным договором, что не всегда происходит при использовании собственного менеджмента и персонала.

Для того, чтобы партнерство успешно работало, необходимо сочетание многих факторов, имеющих отношение, как к представителям обеих сторон партнерства, так и к среде, в которой они взаимодействуют в процессе реализации проекта.

Что касается партнера со стороны государства, то международный и российский опыт свидетельствуют о том, что органы государственной и местной власти должны проявить политическую волю и взять на себя инициативу по привлечению бизнеса к совместной реализации проектов по оказанию услуг населению, если это является экономически оправданным.

Опыт реализации проектов в западных странах говорит о том, что партнерство государства и частного сектора не всегда бывает успешным. Существуют разные причины этого явления: различия в интересах, различия в

корпоративной культуре государственного учреждения и частной фирмы.

Государство имеет собственные цели и политические обязанности, поэтому оно старается всегда найти сбалансированный компромисс между всеми заинтересованными сторонами для достижения поставленной цели. Часто цели, которые ставятся правительством являются трудно измеримыми в стоимостном исчислении, но имеют социальный, культурны, воспитательный эффект. Общественный сектор не однороден, иногда местные власти могут иметь собственный набор правил и инструкций, которые могут быть в конфликте с общегосударственным интересом.

Таким образом, интересы государства сосредоточены

на:

законодательстве, инструкциях, правилах;

политическом мнении и политическом влиянии;

демократических процессах принятия решения;

минимизации рисков;

реализации социальной цели.

Интересы частного сектора, с другой стороны, нацелены на:

достижение возврата инвестиций;

снижение деловых рисков;

необходимость изучения рынка и конкурентное развитие;

понимание корпоративной цели.

Говоря о различиях в корпоративной культуре, выделяются различия относительно рабочих методов в

подходах к управлению, процессах принятия решения, восприятии рисков и их последствий.

Анализ большого количества проектов показывает, что при реализации проекта частно-государственного партнерства возникают трудности. Они могут быть разделены на пять категорий: назначение и цели, планирование, организация и координация, контроль, управление.

Назначение и цели:

проблемы с финансовой структурой и формированием консорциума в случае крупномасштабного проекта;

недостаток доверия друг к другу;

недостаток опыта работы с ЧГП;

неуверенность в будущих результатах.

Планирование:

недостаточно высокий уровень планирования;

чересчур оптимистичная оценка времени и стоимости;

неадекватное распределение обязанностей и власти.

Организация и координация:

неэффективная организация проекта, бюрократичная;

неясны принципы сотрудничества;

низкая активность и заинтересованность менеджмента.

Контроль:

нет оценки промежуточных этапов;

нет контроля за изменениями в плане или спецификации;

недостаточная система контроля выполнения заданных плановых показателей.

Управление:

руководитель проекта - технократ, а не менеджер;

не отработаны формальные полномочия руководителя проекта.

Вышеперечисленные трудности, возникающие в процессе инвестирования по схемам частно- государственного партнерства, достаточно легко преодолимы. Свидетельством этому обширный зарубежный и развивающийся отечественный успешный опыт.

Таким образом, широкое применение механизма инвестиционного партнерства государства и бизнеса позволит значительно ослабить финансовое бремя федерального и регионального бюджетов и послужит новым источником экономического роста.