2.2. Институциональные аспекты в механизме частно-государственного партнерства

Базовая модель институциональных изменений, сформулированная Д.Нортом, предлагает следующую логику институциональных изменений:

изменение в уровне знаний ведет к появлению новых технологий;

новые технологии меняют относительные уровни цен на ресурсы;

новые уровни цен создают стимулы у владельцев потенциально возрастающих в стоимости ресурсов к трансформации прав собственности на них;

новые уровни цен ведут также к появлению правил, позволяющих максимизировать ценность использования таких прав;

вместе с тем не нулевые трансакционные издержки на политическом рынке препятствуют тому, чтобы реализовались все полезные для создания стоимости потенциально возможные институциональные изменения [54].

С учетом дополнений и уточнений схема институциональных изменений Д. Норта позволяет связать их не только с внешними шоками, но и с внутренними стимулами к изменению правил, которые возникают у тех заинтересованных групп, которые являются основными получателями выгод от возможного изменения правила.

При проведении институциональных преобразований необходимо учитывать так называемую «зависимость от траектории предшествующего развития», которая впервые была введена в статьях П. Дэвида и Б.Артура [76, 74] для характеристики особенностей изменений в

производственных технологиях. Оно означало ситуации, в которых продолжение применения не самых эффективных технологий обусловливалось влиянием случайного выбора на начальном этапе их использования и закреплялось вследствие эффекта возрастающей отдачи, что в целом порождало феномен блокировки альтернативных путей технологического развития.

Практика последующего использования данного понятия показала, что с его помощью начали анализировать различные феномены не только технологической, но и институциональной природы, исходя при этом из различных теоретических позиций.

При формировании институциональной среды частно- государственного партнерства необходимо учитывать зависимость от траектории предшествующего развития.

Тип экономики самым непосредственным образом зависит от типа общества, и в этом смысле трансформация экономики тесно связана с трансформацией общества и государства.

Функционирование частно-государственного

партнерства исходит из предпосылки существования предпринимательской инициативы и развитого гражданского общества. Экономика западноевропейских стран - социально-ориентированна, существует высокий

уровень доверия к институтам власти, высока гражданская активность населения. Широкое распространение частно- государственного партнерства в США обусловлено историческими традициями, государство никогда не играло главенствующую роль в распределении капитала, товаров, высокую общественную значимость имеют различные местные инициативы, гражданские движения, спонсорство и т.п. Этот приоритет ценностей индивидуализма и частной инициативы известей под названием «приватизм». Приватизм - важнейшая культурная традиция США и преобладающая общественная форма деятельности экономических субъектов рынка.

В России, с ее высоким уровнем огосударствления экономики, в условиях острой нехватки инвестиционных ресурсов, в том числе находящихся в распоряжении государства, применение частно-государственного партнерства могло бы обеспечить приток долгосрочных инвестиций в национальную экономику. Для этого необходимо подготовить и провести различные институциональные мероприятия.

Но процессы институциональной адаптации частно- государственного партнерства к реальной экономике очень сложны.

Великобритания, страна с многовековыми традициями рыночной экономики, начав в 1993 г. реформирование государственного сектора, разработала и приняла государственную доктрину - «Инициатива частного финансирования» (Private Finance Initiative - PFI) создала государственную компанию для изучения всего комплекса

вопросов связанных с частно-государственным партнерством: «Public Private Partnerships at Partnerships UK».

В Германии программа реструктуризации системы управления железными дорогами растянута до 2030 года. За 30 лет предполагается постепенно вводить определенные либеральные элементы управления отдельными сегментами железных дорог с тем, чтобы повысить их общеэкономическую эффективность.

В 1990-е годы в период либерализации во всех странах мира частному сектору стали передаваться объекты и функции, которые в течение всего исторического периода существования отраслей находились в государственной собственности. Но есть сегменты экономики, которые являются стратегическими, социально-значимыми, и, следовательно, государство не может их полностью передать частному сектору без существенных негативных последствий для безопасности и социально-политической стабильности. Поэтому государство стратегические вопросы ценообразования, тарифной политики, качества обслуживания пользователей, безопасности оставляет за собой, а бизнесу передает конкретные текущие хозяйственные проблемы: управление объектом, инвестирование. Для этого государство должно создать определенную институциональную среду, в рамках которой

будет функционировать частный сектор, систему законодательных отношений государства и частных компаний, механизм регулирования их деятельности.

В новой институциональной экономической теории сформировано представление о частичных и фундаментальных экономических реформах,

соответствующих подходам А. Пигу и Р. Коуза. Пигувианский тип реформ предполагает разработку таких правил - элементов институциональной среды и институциональных соглашений, которые будут вынуждать экономических агентов принимать решении, повышающие по мнению субъекта реформы, эффективность использования ресурсов; такие частичные вмешательства призваны компенсировать провалы (или несовершенства) рынка.

спецификации прав собственности;

снижении трансакционных издержек;

развитии конкуренции, полагая, что на базе их решения частная активность хозяйствующих субъектов приведет без дополнительных усилий к желаемому росту производства стоимости.

На начальном этапе экономических преобразований в России осуществлялись преимущественно частичные реформы, а с конца прошлого века наблюдается постепенное движение к фундаментальным реформам, и введение частно-государственного партнерства относится к таким фундаментальным реформам.

Таким образом, исходя из предпосылок институциональной теории, можно выделить следующие теоретические источники экономического потенциала успешной реализации частно-государственного

партнерства, (рис.2.2.1.)

Рис.2.2.1. Теоретические предпосылки реализации частно-государственного партнерства

При рассмотрении частно-государственного партнерства с институциональных позиций необходимо отметить теорию трансакционных издержек, теорию прав собственности и теорию фирмы.

Трансакционные издержки интерпретируются как издержки по координации деятельности экономических агентов и снятию распределительного конфликта между ними. Так как координация деятельности частного партнера и государственного учреждения это ключевой элемент при создании партнерства, то учет трансакционных издержек

является необходимым условием обоснования экономической целесообразности создания ЧГП.

Рыночной системе необходимо нести существенные затраты для того, чтобы бесперебойно работал аллокационный механизм, таким образом государственное учреждение и фирма должны понести некоторые затраты для заключения контракта.

Теорема Р. Коуза гласит, что при нулевых трансакционных издержках и эффекте дохода первоначальное распределение прав собственности не влияет на эффективность их окончательного размещения. Сформулированная теорема имеет значение в том плане, что косвенным образом показывает: положительные трансакционные издержки имеют значение при различных вариантах первоначального распределения прав собственности с точки зрения эффективности конечного размещения ресурсов.

С помощью этого понятия можно определить условия возникновения частно-государственного партнерства как институционального соглашения.

Во-первых, можно объяснить существование различных режимов прав собственности с функциональной точки зрения;

Во-вторых, учет трансакционных издержек позволяет объяснить сравнительную эффективность различных способов интернализации внешних эффектов как способа полного учета в процессе принятия решений издержек и выгод, возникающих в результате их (решений) выполнения;

В-третьих, появляется возможность объяснить возникновение и пределы распространения различных форм институциональных соглашений;

В-четвертых, анализ трансакционных издержек имеет значение и в интерпретации институциональной трансформации, выражающейся, в частности, в реструктуризации режимов прав собственности.

При организации частно-государственного партнерства возникает проблема спецификации прав собственности, а также разграничения прав. В частности определение сферы компетенции в рамках фирмы, государственного учреждения сопряжены с определением субъекта-носителя права, объекта, набора действий, которые могут быть осуществлены в отношении данного объекта, а также условий делегирования данного права.

При реализации частно-государственного партнерства реализуются следующие права собственности:

права, которые касаются вида использования имущества;

права присвоения прибылей и учета убытков, которые возникают при использовании имущества;

права для формального и материального изменения имущества;

• права для отчуждения имущества третьей стороне.

Частные предприятия доступны со стороны капитала формулируемым стимулам эффективности, в то время как чисто общественные (государственные) должны обходиться без этого стимула.

стимулирования для оптимизации общественных решений.

При частно-государственном партнерстве инвестору предоставляется право не только на использование объектов государственной собственности, но и на строительство и/или эксплуатацию новых объектов, которые впоследствии передаются в собственность государства. Порядок такой передачи может варьироваться у разных категорий объектов по схемам: строительство - управление (т.е. эксплуатация инвестором построенного им объекта) - передача; строительство - передача - управление; строительство - передача. Подобные схемы с возмещением затрат инвесторов на компенсационной основе (в том числе и с разделом продукции между государством и инвестором) достаточно широко практикуются в международных экономических отношениях.

Роль государства ограничивается задачей учреждения определенного политико-правового порядка. Путем установления имущественных прав и наделения ими рыночных субъектов государство задает лишь исходные позиции участников партнерства, а также определяет правила их поведения на рынке.

Партнером государства является некий частный экономический агент - фирма. Для неоклассической микроэкономической теории преобладающим был взгляд на взаимодействие фирмы с ее внешним окружением лишь посредством рынка. Ограниченность традиционных подходов к анализу экономики фирмы и мотивация принятия ею управленческих решений преодолевались шаг за шагом, и потребовала многих десятилетий. Критические оценки и поиск новых подходов еще более интенсифицировались при обращении к проблеме принятия фирмой долгосрочных решений, в частности при оценке инвестиционных проектов. В основе таких решений лежит не максимизация прибыли, а чистая приведенная ценность, т.е. дисконтированный денежный поток чистых прибылей за весь период реализации проекта.

Среди современных подходов к экономике фирмы первоочередной интерес представляют развиваемые в рамках неоинституциональной экономики

менеджериальная (управленческая) теория фирмы, принципал-агентская, а также теория стейк-холдеров.

В контексте нашего анализа поведения фирмы по принятию решения об участии в партнерстве с государством для реализации некоторого инвестиционного проекта рассмотрим подробнее теорию стейк-холдеров.

Проблема учета роли и значения стейк-холдеров для управления бизнесом была сформулирована Р. Фриманом в середине 80-х г.г. XX столетия [77]. Центральным для данного подхода является само понятие стейк-холдеров (применяется также термин «заинтересованные лица»),

которое с течением времени претерпевало известные изменения и уточнения.

Под стейк-холдерами понимаются лица (физические и юридические), обладающие правовой, экономической, моральной (а также самостоятельно осознаваемой) возможностью заявлять фирме о своих правах (в том числе праве собственности) или интересах в отношении ее прошлой, настоящей или будущей деятельности.

Другими словами, стейк-холдеры - это лица (их группы), которые, с одной стороны, обладают возможностями в процессе реализации своих целей оказывать на фирму воздействие, а с другой - сами испытывают на себе воздействие принимаемых фирмой решений. Принципиальным для данного менеджериального подхода является представление фирмы с позиции сети ее внутренних и внешних взаимоотношений с отдельными индивидами или их группами, при акценте на задачу согласования и направления множественными и часто конфликтующими интересами этих индивидов (или их групп) [79].

Развивая дифференциацию стейк-холдеров, предложенную немецким ученым X. Дюкхоффом нами предложена классификация стейк-холдеров с учетом различий в потенциале влияния и их готовности к созданию партнерства.(табл.2.2.1.)

Таблица 2.2.1.

Классификация стейк-холдеров Потенциал влияния незначительный значительный Готовность к созданию партнерства высокая Персонал

фирмы

профсоюзы Акционеры,

инвесторы,

банки,

страховщики невысокая Конкуренты, местное население, научная

общественность СМИ,

неформальные объединения Важным пунктом теоретического рассмотрения воздействия стейк-холдеров на принятие бизнесом решения в пользу частно-государственного партнерства является то, что разные представители заинтересованных групп могут иметь разные мнения по данному вопросу. Одни люди воспринимают это как шанс по освоению новых рынков, решение большой социально-экономической задачи, другие - как риск устоявшимся производственным структурам и продуктам предприятия.

В настоящее время отношение к экономическим проблемам все существеннее зависит от растущей интенсивности коммуникации в обществе. Это значит, что уровень восприятия новых подходов во все большей мере формируется посредством достаточно субъективного

обмена информацией, а не вследствие объективного опыта отдельных людей.

Институционализм поддерживает роль государства в рыночной экономике, главным образом в связи с его функциями обеспечения бесконфликтного

«сосуществования» разнородных элементов (институтов) реально функционирующих сегодня экономических систем. Государство должно оказывать постоянное активное воздействие на нормы и правила поведения субъектов экономической деятельности.

В современных российских условиях существует проблема недоверия бизнеса государству и государства бизнесу, но для успешного продвижения частно- государственного партнерства требуется гарантированная государством уверенность собственника в

неприкосновенности свого имущества. В этом вопросе особо важное значение имеет обеспечение государством «правил игры» между субъектами рыночных отношений. Важность данной функции определяется, прежде всего, тем, что в хозяйственной деятельности принимает участие большое число субъектов, имеющих различные экономические интересы. Нерешенность проблем гарантий прав собственности, мощная государственная бюрократия, высокий уровень коррупции являются препятствием для применения нового варианта взаимоотношений государства и частного сектора.

Мировой опыт показывает, что частно- государственное партнерство позволяет увеличивать эффективность управления собственностью, рационально

распределять риски между государством и частным сектором, решать ряд стратегических социальных и экономических задач, когда для этого существуют экономические, политические и социальные предпосылки: политическая воля, законодательство, общественное мнение и неэффективность существующей экономической среды.

При осуществлении проектов ЧГП инвесторы придают большое значение тому, чтобы процедуры оформления партнерства были прозрачными и при их проведении полностью соблюдались нормы законодательства.

Залогом успешной реализации проектов является понимание собственниками инфраструктуры своих прав и обязанностей при привлечении частных партнеров. В связи с этим важно проходить все необходимые законодательные процедуры при формировании проектов, проведении конкурсов и составлении долгосрочных договоров.

Первым шагом для реализации программ частно- государственного партнерства является анализ существующего законодательства на предмет наличия юридических препятствий для реализации программ ЧГП и в случае их наличия законодательные инициативы для их устранения.

Правовая основа для заключения договоров ЧГП в России заложена в Гражданском Кодексе РФ, согласно которому Российская Федерация, ее субъекты, а также муниципальные образования «выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством на равных

началах с иными участниками этих отношений гражданами и юридическими лицами» (ст. 124 ГК РФ).

Тем не менее, гражданская правосубъектность государства и других публично-правовых образований не реализуема посредством только существующих гражданско-правовых договоров, поэтому и существует необходимость введения новых договорных форм, предусматривающих действия сторон, неоднозначных с позиций гражданско-договорного права или вообще не свойственных ему.

Поэтому нормы Гражданского Кодекса РФ применимы в отношении тех объектов договорных отношений, которые универсально оборотоспособны, или тех видов предпринимательской деятельности, которые не находятся в исключительном ведении государства или других публично-правовых образований.

К ним можно отнести:

контрактную систему;

концессионные схемы

акционирование, создание совместных частно-государственных предприятий.

дашвсротиж

Бюджетный

ДфЩЕО1

Сх^ЖЗЬЫЬ L

CX4.6I3

N

J

Уросень юафшши н ащнкн лробоЕШ

Рынок

Государственное рыуПНрОЕ8НН?

4

Рноэс - шансы

Закомодатепьстто Эвшшнеская еыгод!

СаЩЙЛЫйЯ ЕЫГ0Д4

HjoibJS рынки

Какурекшые гфашгЩестЕ i ?бщй СГЕеННВ 6 ПрНЛИИИе

s н

В о

8 &

3 & ft s

м к 37>

Рис. 2.2.2.Взаимосвязь между осознанием необходимости ЧГП, разработкой институциональной среды и результатами

Контрактная система в России - государственный контракт: закупка товаров и услуг, проведение НИОКР и

т.д. Для функционирования этой системы создана соответствующая институциональная среда: разработано законодательство, существуют нормативные акты, министерства и ведомства производят закупки по заданным схемам. Функционирует и система акционирования государственных предприятий с участием в капитале государства.

Необходима законодательная разработка

концессионной схемы партнерства, т.к. именно концессионная модель позволяет государству получить оптимальное соотношение стратегического контроля за бизнесом на гражданско-правовой основе, и максимально возможную хозяйственную свободу на объекте государственной собственности. Необходима также разработка других схем частно-государственного партнерства.

Все виды партнерства государства и частного экономического субъекта друг с другом формально закрепляются письменными соглашениями, в которых оговариваются обязанности и ответственности участников, правила кооперации, выделение и использование ресурсов, а также условия роспуска партнерства. Также определяются способы контактов участников партнерства и обсуждения текущих вопросов его деятельности.

Одним из центральных аспектов, связанных с внедрением нового подхода к сотрудничеству государства и частного сектора, является использование системы оценки рисков.

Основная задача государства в рамах регулирования любой деятельности хозяйствующих субъектов это установить режим наибольшего благоприятствования в целях обеспечения экономического развития и защиты прав потребителя. Следует отметить, что система оценки рисков является одной из базовых основ системы государственного регулирования экономической деятельности.

Система оценки взаимных рисков должна строиться на показателях критического уровня рисков той или иной сферы, где создается партнерство. Экономическим аспектом необходимо считать экономическую выгоду государства и частного партнера от принятия того или иного решения в рамках регулирования риска

Для исследования экономического аспекта необходимо выяснить следующие величины: точку интереса субъекта хозяйственной деятельности, точку интереса пользователя продукции или услуги и точку интереса государства. Точка интереса субъекта хозяйственной деятельности - это показатель, характеризующий финансовую выгоду, побуждающую фирму к заключению партнерских соглашений. Для определения данного показателя необходимо рассчитать среднестатистическую доходность по данному виду деятельности. Расчет среднестатистической доходности позволит выяснить критическую отметку, по достижении которой интерес хозяйствующего субъекта к ведению именно этого вида предпринимательской деятельности равен нулю. Точка интереса пользователя продукции или услуги - это показатель, характеризующий выбор

потребителем именно этой продукции или услуги. Данный показатель рассчитывается исходя из статистических данных, указывающих на интерес потребителя именно к данной продукции или услуге, учитывая причинную связь (т.е. характеристики данного вида продукции или услуги, которые привлекают потребителя и являются главными причинами покупки именно данного вида продукции или услуги). Расчет данного показателя позволит определить критический предел интереса потребителя к данному виду продукции или услуги.

Точка интереса государства - это показатель, указывающий на экономическую выгоду государства от баланса между интересами предпринимателя и потребителя. Важным условием при достижении такого баланса является обеспечение максимальной безопасности продукции и самого вида деятельности. Для частно-государственного партнерства существенно, что доходность проекта должна превышать период соглашения (контракта, концессии).

Частно-государственное партнерство основано на учете перемещения риска от государства к частному сектору, там, где предпринимательская структура может более успешно управлять этим риском. Государство стимулирует прибыльность деятельности частного партнера и осуществляет мероприятия по гарантии возврата инвестиций.

При оценке проекта, реализуемого в рамках частно- государственного партнерства, необходимо учитывать следующие положения:

• соответствие проекта критериям ЧГП;

общественную значимость проекта;

проработанность и реалистичность выполнения проекта;

прозрачность процедуры выбора партнера (частной компании);

пропорциональность разделения рисков и выгод частного и общественного сектора (соотношение субсидий и инвестиций);

долгосрочность проекта, его воспроизводимость (возможность возобновления или продолжения) в будущем.

Для успешной реализации проектов в рамках частно- государственного партнерства особые требования предъявляются к сотрудникам государственных учреждений, вовлеченных в их создание и осуществление контроля их деятельности, новых знаний, умений и навыков, которые приобретаются в процессе учебы и участия в реализации конкретных проектов. При этом органы государственной власти и местного самоуправления должны предлагать жизнеспособные проекты и иметь необходимые права.

Частный сектор должен также проявлять инициативу и обладать соответствующим потенциалом. Необходимо наличие профессионально подготовленных, сильных в финансовом отношении, кредитоспособных партнеров.

Что касается общей среды, то важным фактором для успешной реализации ЧГП является наличие предсказуемой и устойчивой конъюнктуры рынка. Это необходимо для того, чтобы риск, принимаемый партнером

81

из частного сектора, был для него приемлемым (например, эффективность правовой защиты частной собственности, надежность финансовых рынков, устойчивое финансовое положение подрядчика, прозрачность закупок). Помимо этого, важно обеспечить представление о партнерстве как о справедливом, открытом предприятии, создающемся в интересах общества.

Таким образом, необходима разработка нового законодательства, охватывающего частно-государственное партнерство, распределение новых прав и полномочий различным административным уровням, позволяющим им развивать новые формы партнерства с частным сектором, идущие вне традиционного рабочего контрактинга. Оно должно давать ясную юридическую позицию относительно собственности, структуры налогообложения и регулирования потенциальных конфликтов интересов. Оно должно также установить приемлемую структуру для принятия государственным сектором обязанностей, связанных с риском.

Существование четкой институциональной среды - важная предпосылка для мотивации частного сектора на вступление в частно-государственное партнерство.