§ 6. Становление и перспективы развития законодательства об охране культурного наследия
Как система правовых норм подотрасль законодательства об охране историко-культурного наследия начала формироваться в первой четверти XX столетия. В период советской государственности охрана памятников регулировалась российским (1918 - 1922 гг.), союзным (1922 - 1991 гг.) и республиканским законодательством о культуре.
Формировалась данная сфера права (и в этом ее особенность) во многом благодаря развитию учреждений и организаций, призванных изучать культуру и историю своего края. Первые шаги по исследованию древнебелорусской культуры были сделаны еще в дореволюционный период. Передовые круги общественности в начале ХХ в. образовали в ряде губерний общества защиты и сохранения памятников искусства и старины. В послеоктябрьское время исследование памятников культуры осуществлялось, в основном, в рамках краеведческих кружков и общественных организаций. Основная задача, которая ставилась перед исследователями, - выявление и учет монументальных памятников, предметов старины и искусства. Именно на этом этапе были заложены основы государственного учета объектов исторического наследия Беларуси.
После революции, в 1921 г., в результате деятельности музейной комиссии Наркомпросвещения стало возможным открытие Белорусского государственного музея и его отделений в Гомеле, Могилеве и Витебске, в фонд которого были представлены собранные экспонаты. В 1923 г. Совнарком Беларуси утвердил состав научно-экспертной ко - миссии при Наркомате просвещения, которая должна была выявлять на территории республики памятники древности и искусства, ставить их на учет, создать систему охраны.
Более целенаправленное изучение культурного наследия Беларуси начало проводиться после 1922 г., когда был образован Институт белорусской культуры, специальная комиссия которого возглавила краеведческое движение в нашей стране. Задачами деятельности этнографической комиссии Института стали выявление и сбережение нематериальной (духовной) культуры, предметов народного творчества[93].
В 1925 г. был образован отдел древнебелорусского искусства, который обеспечивал выполнение правительственного декрета об охране памятников. Важнейшим моментом в развитии послереволюционной археологии стало учреждение при этом Институте историкоархеологической секции[94].Конституционное закрепление вопросы охраны и использования памятников истории и культуры впервые получили в ст. 68 Конституции СССР 1977 г., которая провозгласила обязанность граждан заботиться о сохранении исторических памятников и других культурных ценностей. В предыдущих советских Конституциях аналогичная норма отсутствовала[95].
Данная правовая норма была развита в Законе СССР «Об охране и использовании памятников истории и культуры»[96], абсолютное большинство положений которого нашли свое отражение в белорусском законодательстве. Закон разграничил компетенцию союзных, республиканских, местных органов в данной сфере. Он установил классификацию памятников истории и культуры по видам: памятники истории, памятники археологии, памятники архитектуры и градостроительства, памятники искусства, документальные памятники.
Конституция Республики Беларусь закрепляет право граждан на участие в культурной жизни (ст. 51), которое обеспечивается общедоступностью ценностей отечественной и мировой культуры, находящихся в государственных и общественных фондах, развитием сети культурнопросветительных учреждений.
В соответствии со ст. 54 Конституции Республики Беларусь каждый гражданин обязан беречь историко-культурное наследие и другие национальные ценности. В Основном законе Беларуси определены конституционные основы деятельности органов государства в области культурного строительства, охраны и использования культурных ценностей, а также закреплены нормы, имеющие общее значение для регулирования всех общественных отношений. Нормы Конституции обладают высшей юридической силой, выражая в концентрированном виде задачи и цели правового регулирования в данной области, и служат базой для развития всей системы законодательства об охране и использовании историко-культурных ценностей[97].
Первым белорусским законом по вопросам охраны культурных ценностей, охраны и использования историко-культурного наследия был Закон БССР «Об охране памятников культуры» от 26 декабря 1969 г.[98]
Этот нормативный акт установил ряд императивов, перенесенных в последующие законодательные акты, а именно: учет и охрана государством всех находящихся на территории Белоруссии памятников; ведение Государственных списков памятников; сосредоточение вопросов управления и контроля историко-культурным наследием (учет, охрана, реставрация, использование и пропаганда) в органах Министерства культуры республики; установление зон охраны недвижимых памятников и др. Интересно, что в Законе содержались нормы, предусматривающие административную ответственность за уничтожение, разрушение или порчу памятников истории и культуры (ст. 24 Закона).
В значительной степени воспроизведены основные положения указанного выше нормативного акта (и это по правилам союзного нормотворчества) в Законе БССР «Об охране и использовании памятников истории и культуры»[99], с введением которого утратил силу названный выше Закон. Данный Закон действовал в Беларуси с 1978 по ноябрь 1992 г., а некоторые его положения сохраняли юридическую силу и в 1993 г.
Принципиальная разница между двумя вышеназванными белорусскими Законами состояла в классификации памятников по видам:
- Закон 1969 г. называл все объекты наследия Беларуси, имеющие историческую, научную или художественную ценность, памятниками культуры, подразделяя на 4 вида: памятники истории, памятники архитектуры; памятники искусства; памятники археологии;
- Закон 1978 г., сохраняя преемственность основных норм, объявляет находящиеся под охраной государства культурные ценности памятниками истории и культуры. Классифицированы они были уже по 5 видам: памятники истории; памятники градостроительства и архитектуры; памятники искусства; памятники археологии, документальные памятники.
Дальнейшая детализация положений указанного выше Закона была осуществлена в специально принятом постановлении Совета Министров СССР № 865 от 16 сентября 1982 г., которым было утверждено Положение об охране и использовании памятников истории и культуры101.
В 80-е годы XX столетия нормативные акты по данным вопросам принимались прежде всего на общесоюзном уровне. Некоторые из них, восполняя пробелы белорусского законодательства, до сих пор применяются в практической деятельности архитекторов, реставраторов и археологов.
К числу последних относятся, например, Инструкция по организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры СССР, утвержденная приказом министра культуры СССР от 24 января 1986 г. № 33,[100] а также Инструкция Министерства культуры СССР «О порядке учета, обеспечения сохранности, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры», утвержденная приказом № 203 от 13 мая 1986 г.[101] Данными нормативными актами не только регламентировался порядок проведения ремонтно-реставрационных работ, но и были утверждены образцы документов (охранно-арендный договор на пользование недвижимым памятником истории и культуры; учетная карточка памятника; паспорт памятника), применяемые на практике и сегодня.
Вопросам охраны историко-культурного наследия посвящено постановление Совета Министров БССР № 255 от 10 июля 1980 г. «О мерах по улучшению охраны, реставрации и использования памятников истории и культуры в Белорусской ССР»[102], в котором отмечены как достижения, так и недостатки в данной сфере. В частности, говорится о том, что органы местного самоуправления нередко не реагируют должным образом на факты безответственного отношения к использованию и содержанию памятников, не проявляют должной заботы об их своевременном ремонте и благоустройстве прилегающей к ним территории; для некоторых памятников архитектуры и археологии не утверждены охранные зоны; в проектах генеральных планов городов и населенных пунктов не всегда учитывается градостроительная роль памятников, предлагается снос зданий, представляющих историческую и культурную ценность, недооценивается сложившаяся природно-ландшафтная среда, окружающая памятники; специальные научно-реставрационные производственные мастерские имеют слабую материально-техническую и проектную базу.
Все эти выводы актуальны и сейчас.Конкретные правоприменительные вопросы нашли свое отражение в постановлении Совета Министров БССР № 350 от 1 октября 1984 г. «О фактах грубых нарушений законодательства об охране памятников истории и культуры»[103]. В частности, Белорусскому добровольному обществу охраны памятников истории и культуры рекомендовалось обеспечить исполкомы местных Советов депутатов Сводом памятников истории и культуры. Выход этого справочно-энциклопедического издания оказал большое влияние на научную и практическую памятникоохранную деятельность. В настоящее время данное постановление утратило силу, оно отменено в 2001 г. Что касается Свода памятников, то он до сих пор применяется в практической деятельности.
В таблице 7 отражены действовавшие в Беларуси специальные законы, регулировавшие охрану, учет и использование объектов историко-культурного наследия.
Таблица 7
| Название закона | Введен в действие | Утратил силу |
| Закон БССР «Об охране памятников культуры» | 26 декабря 1969 г. | 1978 г. |
| Закон БССР «Об охране и использовании памятников истории и культуры» | 1978 г. | 13 ноября 1992 г. |
| Закон Республики Беларусь «Об охране историкокультурного наследия» | Поэтапно - с 13 ноября 1992 г.; 1 января 1993 г.; 1 мая 1993 г. |
Кроме того, начиная с 1922 г. и вплоть до конца 1991 г. в нашей стране применялось законодательство бывшего СССР. Период его действия отражен в таблице 8.
Таблица 8
| Название закона | Принят | Введен в действие |
| Закон СССР «Об охране и использовании памятников истории и культуры» | 29 октября 1976 г. | 1 марта 1977 г. |
| Закон СССР «Об уголовной и административной ответственности за нарушения законодательства об охране и использовании памятников истории и культуры» | 2 июля 1991 г. | 15 июля 1991 г. |
1991-2001 годы. Началом данного периода можно считать принятие постановления Президиума Верховного Совета БССР № !99-ХП от 16 мая 1991 г. «О реорганизации дела охраны историкокультурного наследия в Белорусской ССР»[104]. В преамбуле этого документа содержится следующая оценка состояния памятникоохранного дела: «.. .органы исполнительной власти всех уровней объективно не заинтересованы в сохранении историко-культурного наследия, что по статистике является причиной преимущественного большинства нарушений Закона Белорусской ССР об охране и использовании памятников истории и культуры».
Продекларированная и проведенная реорганизация, заключавшаяся в принятии нового закона, привела к смешению правовых понятий. Нормативные акты, принятые после провозглашения независимости Беларуси, а также издаваемые в их развитие подзаконные правовые документы вплоть до 2001 г. отличаются внутренней противоречивостью и в значительной степени не обеспечивают надлежащей правовой охраны историко-культурного наследия. На практике это привело к низкой эффективности правоприменительной деятельности.
Именно с этого времени (т. е. после провозглашения независимости Беларуси) начался новый период в сфере охраны культурного наследия страны. Связан он с принятием Закона «Об охране историко-культурного наследия»[105], положившего начало концептуально иному подходу к охранной деятельности государства в данной области.
Законом упразднено разделение памятников по видам. Все объекты объединены общим родовым понятием «историко-культурная ценность», минимизированы формы общественного контроля за охраной и использованием историко-культурного наследия. К числу немногих достоинств анализируемого Закона можно отнести предложенную градацию объектов по категориям ценности, чего не было в общесоюзном законе.
2001-2005 годы. Это наиболее продуктивный с точки зрения принятия новых правовых актов период.
В это время трижды происходит реформирование специализированного органа по охране историко-культурного наследия, принимаются важные нормативно-правовые акты.
В частности, большое значение для сохранения исторического наследия имеет постановление Совета Министров Республики Беларусь № 1085 от 23 июля 2001 г. «О первоочередных мерах по сохранению и возрождению исторических центров городов Бела-
руси»[106].
Во исполнение данного правительственного постановления уполномоченными государственными органами разрабатывается долгосрочная программа реализации проектов регенерации городской застройки, имеющая важное историко-культурное значение.
Весьма эффективным средством для привлечения дополнительных средств на реконструкцию исторической застройки городов Беларуси может стать рекомендация органам местного самоуправления освободить собственников историко-культурных ценностей, расположенных на территории исторических городов, от долевого участия в развитии инженерно-транспортной и социальной инфраструктур. Субъекты хозяйствования - собственники историко-культурных ценностей при осуществлении работ по реконструкции исторической застройки будут освобождаться от обязательных для всех юридических лиц платежей, которые предназначаются для развития инженерно-транспортной (тепловые сети, водопровод, коммуникации, дороги) и социальной инфраструктур. Тем самым высвобожденные ресурсы могут быть направлены на возрождение конкретных исторических городов Беларуси.
Утвержденная данным постановлением Программа первоочередных мер по сохранению и возрождению исторической застройки городов Беларуси предусматривает выполнение таких важнейших практических мероприятий, как: паспортизация историко-культурных ценностей; разработка историко-архитектурных и инженерных обоснований регенерации городов Гомеля, Не- свижа, Браслава, Поставы, Турова; регенерация исторического квартала «Верхний город» в г. Минске; разработка проекта возрождения исторического центра г. Гродно и представление его в Секретариат Совета Европы для возможной совместной реализации; разработка плана мероприятий по регенерации исторической застройки г.п. Мир и проекта создания центра подготовки специалистов в области культурного туризма на базе Мирского замка.
С целью обеспечения государственной поддержки деятельности по учету, охране, сохранению, восстановлению и содержанию объектов историко-культурного наследия Правительством Беларуси 6 мая 2002 г. принято постановление № 579 «О вопросах сохранения историко-культурного наследия»[107], которым утверждено Положение о порядке определения очередности в финансировании работ по сохранению и восстановлению материальных историкокультурных ценностей и участии в нем государства. В Положении предписано закончить формирование Государственного списка историко-культурных ценностей, реформировать (совершенствовать) систему органов охраны памятников, определить порядок государственного регулирования деятельности по возвращению историкокультурных ценностей Республики Беларусь и их реституции в случае незаконного присвоения. Предусмотрены ассигнования на финансирование Банка сведений об историко-культурном наследии Республики Беларусь.
Впервые на республиканском уровне отчасти урегулированы вопросы охраны археологических объектов: постановлением Совета Министров Республики Беларусь № 651 от 22 мая 2002 г. утверждено Положение об охране археологических объектов при проведении земляных и строительных работ. Документом определен состав и порядок осуществления государственными органами, юридическими и физическими лицами обязательных мер по охране археологических объектов при проведении земляных и строительных работ с целью использования археологических объектов в интересах гуманитарного образования, науки и культуры, а также развития человеческой личности.
В контексте государственных мер по восстановлению исторического наследия находится Программа мероприятий по реставрации дворцово-паркового ансамбля в г. Несвиже и замкового комплекса в г.п. Мир, утвержденная постановлением Совета Министров Республики Беларусь № 1370 от 2 октября 2002 г.[108] Данный нормативно-правовой акт предусматривает конкретные объемы финансирования ремонтно-реставрационных работ на указанных выше объектах и проведение корректировки Национальной программы развития туризма с тем, чтобы обеспечить первоочередное включение в туристические маршруты наиболее значимых историко-культурных ценностей.
В целях государственной поддержки деятельности по учету, охране, сохранению и восстановлению приоритетных объектов историко-культурного наследия Совет Министров Республики Беларусь 8 октября 2002 г. принял постановление № 1395 «О системе мер, обеспечивающих проведение реставрационно-восстановительных работ на наиболее важных объектах историко-культурного наследия»111.
В рамках государственных мер по упорядочению оборота оружия Указом Президента Республики Беларусь № 134 от 4 апреля 2003 г. утвержден Порядок оборота на территории Республики Беларусь оружия и боеприпасов, имеющих культурную ценность. Этим нормативным актом урегулированы вопросы купли-продажи, приобретения, хранения, коллекционирования, экспонирования, ввоза и вывоза оружия, представляющего культурную ценность.
Большое значение для охраны культурного наследия Беларуси имеет тот факт, что в 2004 г. вступили в действие новые редакции Законов «О культуре в Республике Беларусь», «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности», регламентирующие вопросы градостроительной охраны памятников культуры.
В 2004 г. приняты важные нормативные акты, направленные на восстановление и обеспечение рационального использования объектов недвижимого имущества и территории исторического центра г. Минска[109]: Указом Президента Республики Беларусь № 330 от 14 июля 2004 г.[110] и принятым в его развитие постановлением Совета Министров Республики Беларусь № 1271 от 12 октября 2004 г.[111] утверждены Концепция реконструкции, развития и функционального использования объектов исторического центра г. Минска и Комплексная программа реконструкции, реставрации, восстановления и благоустройства исторического центра г. Минска на 2004-2010 годы.
Как видим, данный этап отличается активной законодательной деятельностью. Причем совершенно не обоснованны утверждения, что Совет Министров в течение 20 лет не рассматривал вопросы охраны наследия. Это не так. Другое дело, что Парламент, действительно, уже много лет не касался данной проблемы.
Именно поэтому, как представляется, необходимо провести парламентское слушание «О состоянии, мерах охраны и восстановления историко-культурного наследия Беларуси», сам факт которого окажет большое стимулирующее воздействие.
Итак, в настоящее время законодательство об охране историко-культурного наследия находится в стадии активного развития.
Однако сегодня рано говорить о его реформировании, т. к. законодательные изменения 2000-2005 годов находятся в русле концепции закона, принятого более десяти лет назад.
Еще планом подготовки законопроектов на 2003 г., утвержденным Указом Президента Республики Беларусь № 8 от 8 января 2003 г., было предусмотрено принятие новой редакции Закона «Об охране историко-культурного наследия». Причем законопроект должен был быть подготовлен лишь через шесть месяцев после принятия Закона «О внесении изменений в Закон «О культуре в Республике Беларусь».
К установленному Главой государства сроку данные законопроекты подготовлены по неизвестной причине не были. Поэтому Указом Президента Республики Беларусь № 57 от 9 февраля 2004 г. «Об утверждении плана подготовки законопроектов на 2004 г.»[112] определен новый порядок представления и принятия указанных выше законопроектов (п. 33). Таким образом, вся процедура, как представляется, совершенно безосновательно перенесена ровно на год.
О несогласованности законопроектной деятельности свидетельствует таблица 9, в которой отражены ключевые положения первых, разработанных в 2003-2004 годах, проектов взаимосвязанных Законов «О культуре в Республике Беларусь» и «Об охране историко-культурного наследия».
Таблица 9
| Проект Закона «О культуре в Республике Беларусь» | Проект Закона «Об охране историкокультурного наследия» |
| Историко-культурное наследие - это совокупность отличительных итогов и свидетельств исторического и духовного развития народа Беларуси, воплощенных в историкокультурных ценностях. | Историко-культурное наследие - это совокупность отличительных итогов и свидетельств исторического и духовного развития народа Беларуси, воплощенных в памятниках истории и ^льтуры. |
Очевидно, что организация законопроектной деятельности нуждается в совершенствовании.
18 мая 2004 г. принята новая редакция Закона «О культуре в Республике Беларусь», и подготовка новой редакции Закона «Об охране историко-культурного наследия» вступила в решающую стадию.
С учетом принципиальных недостатков ныне действующего закона необходимо все-таки говорить не о новой редакции, а о концептуально новом законе.
Как представляется, в основу законопроекта может быть положен Модельный закон СНГ и другие международно-правовые акты, т. к. модельное законодательство является инструментом унификации законов стран Содружества Независимых Государств.
Модельно-правовые акты СНГ представляют собой типовые образцы юридических решений, использование которых способствует улучшению нормативно-правового регулирования отношений в различных сферах государственной и общественной жизни стран Содружества Независимых Государств. При их разработке учитываются опыт, традиции и особенности законодательного процесса в каждом из вступивших в этот Союз стран, а также их реальные потребности в реформировании и гармонизации национального законодательства.
Конечно же, модельно-правовые акты Межпарламентской Ассамблеи СНГ не имеют прямого действия, однако их использование парламентами в своей законотворческой деятельности позволит не только существенно сэкономить материальные ресурсы, но и применить современную методологию в процессе правотворчества, что приведет к повышению эффективности реформирования национального законодательства.
Итак, Модельный закон «Об объектах культурного наследия», принятый на 1 5 пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ (постановление № 15-12 от 13 июня 2000 г.)[113], предусматривает подразделение объектов культурного наследия на три вида:
1 ) памятники:
- отдельные постройки, здания и сооружения со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства и с исторически сложившимися территориями указанных построек, зданий, сооружений;
- мемориальные квартиры;
- некрополи, мавзолеи и отдельные захоронения, произведения монументального искусства;
- объекты науки и техники (включая военные), которые имеют ценность с точки зрения истории науки или искусства;
- объекты археологического наследия, содержащие следы существования человека, частично или полностью скрытые в земле или под водой, являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, основным или одним из основных источников информации о которых являются раскопки или находки;
- ансамбли:
- четко локализуемые на исторически сложившейся территории группы изолированных или объединенных памятников, строений, сооружений фортификационного, религиозного, дворцового, жилого, общественного, административного, торгового, учебного назначения, со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, архитектуры, единство или связь с пейзажем которых представляет ценность с археологической, архитектурной, исторической, эстетической или социально-культурной точки зрения;
- исторические центры, поселения и фрагменты исторических планировок и застроек поселений, которые могут быть отнесены к градостроительным ансамблям;
- произведения ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства (сады, парки, скверы, бульвары), некрополи;
- достопримечательности, представляющие совместное творение человека и природы, а также территории, имеющие ценность с точки зрения археологии, истории, градостроительства, эстетики, этнологии или антропологии, в том числе места бытования народных художественных промыслов, центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки, памятные места, ландшафты, связанные с историческими (в том числе военными) событиями, и природные ландшафты, связанные с памятниками, жизнью выдающихся исторических личностей, культурные слои, остатки построек древних городов, городищ, селищ, стоянок, места совершения обрядов.
В этом определении объектов культурного наследия просматривается трансформация понятия «памятник» в понятие «объекты культурного наследия», которое включает в себя памятники, ансамбли и достопримечательные места. Памятник увязывается с окружающей его обстановкой (исторической, культурной, природной), рассматривается в контексте историко-культурной среды.
Такой взгляд является весьма перспективным и соответствует, в основном, международно-правовым стандартам, предъявляемым к понятию «памятник».
Белорусскому законодателю необходимо учесть эти нормы международного правового акта при принятии нового национального закона.