§ 6. Система охранного зонирования среды материальных недвижимых ценностей

В соответствии со ст. 6 Закона «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Беларусь» в населенных пунктах и на межселенных территориях, где имеются недвижимые материальные историко-культурные ценности и (или) особо охраняемые природные территории, в соответствии с градостроительными проектами устанавливаются границы зон охраны, в пределах которых запрещается или ограничивается архитектурная, градостроительная и строительная деятельность, которая может причинить вред недвижимым материальным историко-культурным ценностям, особо охраняемым природным территориям.

Градостроительное зонирование проводится для определения видов и параметров градостроительного использования и застройки территорий, установления единого порядка градостроительного освоения земельных участков, создания долгосрочной основы организации среды обитания и планирования инвестиций в строительство. В планах зонирования территорий выделяются территориальные зоны, определяемые по преимущественному признаку функционального использования территорий и находящихся на них объектов недвижимо сти.

К зонированию в широком смысле слова относится разбивка на части территорий населенных пунктов[181].

Какие конкретно зоны охраны устанавливаются вокруг недвижимых памятников, определяет Закон «Об охране историко-культурного наследия» (ст. 29). Это следующие зоны: охранная; регулируемой застройки; охраны природных окрестностей; охраны культурного слоя.

Охранная зона - территория, непосредственно окружающая памятник, предназначенная для обеспечения сохранности памятника и ближайшей к нему среды, целесообразного его использования и благоприятного зрительного восприятия.

Зона регулируемой застройки - территория, окружающая охранную зону памятника (историко-культурной ценности), необходимая для сохранения или восстановления характера исторической планировки, пространственной структуры, своеобразия архитектурного облика населённого пункта, для закрепления значения памятников в застройке или ландшафте, для обеспечения архитектурного единства новых построек с исторически сложившейся средой.

Зона охраны природных окрестностей устанавливается на территории, не вошедшей в состав охранных зон и зон регулирования застройки, для сохранения ценного ландшафта - водоёмов, рельефа, определивших местоположение господствующих в композиции зданий и сооружений, влияющих на целостность исторического облика населённого пункта или памятника, расположенного в населённом пункте или вне его, в природном окружении.

Зона охраны культурного слоя устанавливается на участке культурного слоя.

Приведенные выше формулировки позаимствованы в специальном законодательстве. Дело в том, что сегодня нет национального подзаконного акта, регулирующего вопросы установления зон охраны памятников. На практике в архитектурной, строительной и градостроительной деятельности продолжает применяться Инструкция по организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры СССР, согласованная с Госстроем СССР (письмо № ИП-б272 от 27 декабря 1985 г.) и являющаяся приложением к приказу министра культуры СССР № 39 от 24 января 1986 г.

Зоны охраны памятников - это специально выделенные территории, предназначенные для обеспечения сохранности памятников и их среды, выявления их историко-художественной ценности и целесообразного использования. Режимами содержания этих зон предусматриваются определенные ограничения или полное запрещение деятельности, которая вредит сохранению и условиям существования ценностей.

Зоны охраны устанавливаются вокруг историко-культурных ценностей, которыми могут быть: архитектурные ансамбли и градостроительные комплексы (исторические центры населенных пунктов, кварталы, площади, улицы, системы и элементы планировки, застройки), отдельно стоящие здания и сооружения, произведения садово-паркового и ландшафтного искусства, памятные места, связанные с историческими событиями, памятники археологии, произведения монументального искусства.

В пределах зон охраны историко-культурных ценностей запрещаются производство земляных, строительных и иных работ, а также хозяйственная деятельность без специального разрешения уполномоченного органа по охране историко-культурного наследия.

Утвержденные в составе проекта зон охраны режимы их содержания обязательны для исполнения всеми юридическими и физическими лицами без исключения.

Границы территории недвижимых объектов историко-культурного наследия (памятников) вступают в силу одновременно со взятием ценности под охрану государства, т. е. с момента включения памятника в Государственный список историко-культурных ценностей, и указываются в учетных документах.

Отступление от установленного режима использования территории охраны недвижимых памятников возможно только по специально выполненному проекту, согласованному с Управлением по охране историко-культурного наследия и реставрации Министерства культуры Республики Беларусь. В этом случае проект должен сопровождаться исследованиями, показывающими соотношение проектируемых зданий или сооружений с памятниками, их влияние на формирование ансамблей, на облик населённого пункта.

При рассредоточенном расположении историко-культурных ценностей, не имеющих между собой композиционных связей, границами выделяется отдельная охранная зона для каждого памятника. При близком расположении нескольких не связанных между собой памятников, как правило, устанавливается объединенная охранная зона, своими границами охватывающая всю группу памятников.

На практике границы зон охраны совмещаются с планировочными или природными рубежами: габаритами кварталов, улицами, площадями, дорогами, берегами рек, оврагами, лесными опушками и т. п., и, по возможности, их необходимо обозначать на местности охранными досками установленного образца. Границы охранных зон являются обязательным элементом красных линий и опорного плана в составе генерального плана и проекта детальной планировки.

Проекты зон охраны, включая режимы их использования, разрабатываются в индивидуальном порядке для каждой материальной недвижимой ценности и утверждаются Министерством культуры Республики Беларусь. В тех случаях, когда генеральный план или проект детальной планировки исторической части населённого пункта был разработан ранее, он подлежит корректировке в установленном порядке для приведения в соответствие с новым проектом зон охраны памятника[182].

В соответствии со ст. 30 Закона «Об охране историко-культурного наследия» запрещается разработка проектов районной планировки, развития и реконструкции городов и других населённых пунктов, карты землепользования без нанесения принятых или разработки необходимых зон охраны материальных культурных недвижимых ценностей.

Задания на составление проекта зон охраны выдают государственные органы охраны памятников. К заданию прилагаются: историческая справка по проектируемому объекту; перечень принятых под охрану государства и учтённых недвижимых памятников истории и культуры с указанием их использования; геодезические планы с обозначением существующей планировки, застройки, основных черт ландшафта.

сводный чертеж, на котором показаны планировка территории памятника и границы всех установленных зон

пояснительная записка с обозначением принятых в проекте решений, описание границ зон охраны, привязанных к планировочным или природным рубежам, изложением режима использования территории зон охраны в соответствии с конкретными условиями каждой зоны или различных ее участков

Итогом историко-архитектурных исследований является историко-архитектурный опорный план с указанием всех недвижимых памятников, зданий, сооружений и объектов, формирующих среду памятника, в том числе исторически ценных систем и элементов планировки, участков ландшафта, участков культурного слоя, визуальных связей между памятниками, имеющими градоформирующее значение, традиционных мест зрительного восприятия панорамы населенного пункта.

Режим использования охранной зоны определяется видом памятника (историко-культурной ценности) и характером его современного использования.

В охранной зоне и на территории ценности сберегается исторически ценная система планировки, резервируются возможности восстановления ранее утраченных ее элементов и параметров, сохраняются соответствующие памятнику среда и ландшафт, обеспечивается наиболее полное выявление достоинств историко-культурной ценности, благоприятные условия ее обзора.

В охранной зоне должны быть обеспечены необходимые для сохранности историко-культурной ценности гидрогеологическая обстановка, чистота воздушного бассейна и водоемов, защита от динамических воздействий и пожарная безопасность.

И только по специально согласованным проектам в охранной зоне могут выполняться:

• работы, связанные с сохранением и восстановлением планировки зданий, сооружений и благоустройством территории, формирующих историческую среду и окружение памятников;
• устройство дорог и дорожек, в отдельных случаях небольших автостоянок, наружного освещения, озеленения и благоустройства, установка стендов и витрин, относящихся к памятнику, обеспечение других форм благоустройства, вызванных требованиями современного использования, но не нарушающих исторически ценной градостроительной среды, природного ландшафта;
• замена предприятий, мастерских, складов и других сносимых построек зданиями и сооружениями или зелёными насаждениями, не мешающими восприятию и сохранению памятника.

Границы зон регулируемой застройки определяются конкретными условиями взаимовлияния памятников и новой застройки. Принятые границы должны исключать возможность искажения характера исторической планировки, неблагоприятного воздействия нового строительства на памятники, их ансамбли, панораму, силуэт, сохранять своеобразие архитектурного облика исторической части населённого пункта.

Границы зоны регулируемой застройки устанавливаются в зависимости от распространения исторической планировочной и объемно-пространственной структуры населенного пункта, расположения основных традиционных точек обозрения памятников и городских панорам, необходимости обеспечить регулирование высоты и габаритов новой застройки на всю глубину открывающегося с этих точек вида.

Границы зоны регулируемой застройки определяются путем изучения историко-архитектурных источников, анализа данных натурного обследования и фотографической фиксации, выявляющих пределы композиционного влияния исторических сооружений и ансамблей на окружающую среду, а также методом расчетов габаритов новой застройки, которая не должна нарушать историческую среду и композиционную роль памятников.

В зоне регулируемой застройки должна соблюдаться система исторической планировки, сохранившиеся ее фрагменты и ценные элементы ландшафта, закрепляется или восстанавливается градоформирующее значение памятников в архитектурно-пространственной организации населённого пункта, обеспечиваются благоприятные условия их зрительного восприятия, предусматривается устранение диссонансов, нарушающих восприятие памятников, цельность композиции охраняемых архитектурных комплексов или ландшафта.

В зависимости от исторической ценности планировки и застройки, их расположения по отношению к историко-культурным ценностям, от историко-архитектурной ценности памятников и их значения в формировании среды различаются следующие виды регулирования застройки:

1. территории, непосредственно прилегающие к охранным зонам памятников, а также к участкам с исторически ценной планировкой и застройкой, где регулирование нового строительства подчинено основным закономерностям исторической застройки данного населённого пункта, с соблюдением общего масштабного соответствия новых зданий и сооружений памятникам, а также с учетом особенностей исторически ценной среды;
2. территории, относительно удаленные от историко-культурных ценностей, с не представляющей ценности в историко-архитектурном отношении планировкой и застройкой, где регулирование определяется задачами общего композиционного единства, сохранения значения памятников в облике, панораме населённого пункта, ландшафте.

В зоне регулируемой застройки, как правило, не разрешается размещать промышленные предприятия, транспортно-складские и другие сооружения, создающие грузовые потоки, загрязняющие воздушный и водный бассейны, опасные в пожарном отношении, взрывоопасные. Не допускается строительство транспортных магистралей и развязок, эстакад, мостов и других инженерных сооружений, нарушающих исторический облик населённого пункта.

Однако данное требование не всегда соблюдается, что позволяет рассматривать подобные действия как форму нарушений законности. Контроль со стороны уполномоченных органов зачастую не осуществляется.

Границы зон охраны природных окрестностей устанавливаются в зависимости от топографических условий, природных рубежей, характера композиционной взаимосвязи охраняемых памятников с природными особенностями местоположения, а также от степени урбанизации территории, окружающей охраняемые объекты.

Зоны охраны природных окрестностей включают территории, в пределах которых должна быть сохранена или воссоздана характерная природная среда (рельеф, водные системы, леса, поля, луга и т. д.), связанная с исторической архитектурно-планировочной композицией. При установлении границ территории зоны природных окрестностей учитываются проекты и схемы районной планировки.

Мероприятия по охране природных окрестностей направлены на сохранение исторически ценного рельефа, на восстановление исторического вида ландшафта и связей с окружающей природой, устранение зданий, сооружений, насаждений, искажающих ландшафт, на сохранение и восстановление растительности, установление зон естественного восстановления леса, защиту луговых, береговых и других территорий от оползней, размыва, на укрепление склонов, оврагов, озеленение их, проведение необходимых природоохранных мероприятий и т. п.

На территории этой зоны допускается хозяйственная деятельность, если она не наносит ущерба и не искажает ландшафт, не требует возведения новых капитальных построек.

На участке зоны культурного слоя строительные и земляные работы, посадка деревьев и даже кустарника производятся с разрешения Управления по охране историко-культурного наследия и реставрации Министерства культуры и при участии археологов.

В случае необходимости до начала строительных работ на участках культурного слоя проводятся археологические исследования в соответствии с перспективным планом планировки и застройки населённого пункта, при этом учитываются сложность и продолжительность исследований, которые зависят от мощности (глубины) культурного слоя и его археологической ценности.

Ведение археологических исследований на территории памятников (историко-культурных ценностей) истории, градостроительства и архитектуры, монументального искусства или ведение таких исследований на территориях их зон охраны, включая участки культурного слоя, допускается при наличии у исследователей специального разрешения.

По завершении археологических исследований участка культурного слоя оставленные на месте фрагменты сооружений подле - жат охране как недвижимые памятники истории и культуры (историко-культурные ценности). При отсутствии таковых исследований участок исключается из состава территорий охраняемого культурного слоя.

Имеет особенности зонирование объектов историко-культурного наследия, находящихся в составе особо охраняемых территорий (Национальных парков).

Так, на основании ст. 27 Закона «Об особо охраняемых природных территориях» с учетом научной, историко-культурной и другой ценнос-ти природных комплексов и иных объектов Национального парка в его границах выделяются зоны:

1. заповедная, предназначенная для сохранения в естественном состоянии природных комплексов и объектов, обеспечения условий их естественного развития, в границах которой запрещаются все виды деятельности, кроме проведения научных исследований и мероприятий по ее охране;
2. регулируемого использования, в границах которой устанавливается режим охраны и использования, ограничивающий отдельные виды хозяйственной и иной деятельности;
3. рекреационная, предназначенная для туристических целей, в границах которой устанавливается режим, обеспечивающий охрану и устойчивое использование рекреационных ресурсов;
4. хозяйственная, предназначенная для обеспечения функционирования Национального парка, в границах которой осуществляется хозяйственная и иная деятельность с использованием природоохранных технологий, не препятствующая сохранению особо охраняемых природных комплексов и объектов.

Каждая из зон Национального парка может быть территориально разобщена и состоять из нескольких участков, расположенных в разных местах территории Национального парка. На территории Национального парка запрещается любая деятельность, которая может нанести вред природным комплексам и объектам, противоречит целям и задачам Национального парка. Соблюдение зон охраны Национального нарка направлено на обеспечение выполнения этим учреждением памятникоохранной функции.

Градостроительные охранные меры предусмотрены и для воинских мемориалов.

Так, в соответствии с п. 18 Положения о порядке увековечения памяти защитников Отечества и жертв войн в Республике Беларусь, в целях обеспечения сохранности захоронений защитников Отечества и жертв войн также устанавливаются границы охранных зон и зон охраняемого природного ландшафта. Проекты планировки застройки и реконструкции городов и других населенных пунктов, где имеются воинские захоронения, подлежат согласованию с соответствующими местными исполнительными и распорядительными органами.

Запрещаются все виды работ, которые могут создавать угрозу для воинских захоронений. Предприятия и организации, а также граждане несут ответственность за сохранность воинских захоронений, а также вооружения, техники или их элементов, документов, наград, армейского или личного имущества погибших во время войны в процессе ведения работ. Они обязаны приостановить их и немедленно сообщить об этом в военный комиссариат по месту обнаружения. Работы могут быть возобновлены только с письменного разрешения Министерства обороны.

В случае приостановления работ возможна выплата компенсации за вынужденный простой. В то же время предприятия и организации, а также граждане, причинившие вред захоронениям погибших при защите Отечества или их охранной зоне, обязаны восстановить их, вернуть им прежнее состояние, а в случае невозможности - возместить ущерб в соответствии с гражданским законодательством.

С целью обеспечения сохранности объектов историко-культурного наследия новым Кодексом об административных правонарушениях Республики Беларусь предусмотрена административная ответственность за нарушение режима содержания зоны охраны среды, которая касается материальных недвижимых историко-культурных ценностей (ст. 19.5).

Законодателем предприняты определенные меры по сохранению историко-культурного наследия Беларуси: сформулированы принципы сохранения культурных ценностей, установлены зоны охраны недвижимых объектов культурного наследия, предусмотрены условия соблюдения охранных обязательств. Важными задачами являются недопущение деятельности, создающей угрозу объектам культурного наследия, и завершение зонирования памятников.

В решении вопроса установления охранных зон можно пойти дальше. Как представляется, в новом законе следует предусмотреть установление временных границ зон охраны объектов культурного наследия и выявленных объектов культурного наследия, что будет являтся предупредительной мерой по обеспечению сохранности объектов культурного наследия до разработки и утверждения проектов зон охраны объектов культурного наследия.

Утверждение временных границ зон охраны объектов культурного наследия и выявленных объектов культурного наследия следует отнести к компетенции областного органа охраны объектов культурного наследия.

Во временных границах зон охраны объекта культурного наследия и выявленных объектов культурного наследия устанавливается особый режим охраны, содержания и использования земель историко-культурного назначения, предусмотренный для охранных зон объектов культурного наследия, запрещающий строительство и ограничивающий хозяйственную и иную деятельность, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды данного объекта культурного наследия.

Как представляется, назрела необходимость пересмотреть нормативно-правовые акты бывшего СССР, регулирующие вопросы установления зон охраны памятника, и принять национальный законодательный акт. Представляется, что таковым должно стать постановление Совета Министров Республики Беларусь «О зонах охраны недвижимых историко-культурных ценностей», а не ведомственная инструкция с аналогичным названием. Тем самым решение этого вопроса будет отнесено к ведению Правительства, что не противоречит Закону «О нормативных правовых актах Республики Беларусь».