Серебрякова Е.А. ОСОБЕННОСТИ РАССМОТРЕНИЯ МЕХАНИЗМА ЗАЩИТЫ ПРАВ ГРАЖДАН В ТЕОРИИ ПРАВА СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
В общей структуре предмета отрасли права социального обеспечения имеется две группы общественных отношений, которые в теории отрасли традиционно рассматриваются как второстепенные, а именно процедурные и процессуальные правоотношения.
Вместе с тем, именно нормы права, регулирующие данные группы общественных отношений, обеспечивают практическую реализацию защиты прав граждан на социальное обеспечение, что делает исследование эффективности функционирования данных норм актуальным.При этом исследовании основная трудность заключается в том, что искусственно обозначенные границы отрасли права социального обеспечения по сути становятся препятствием для системного изучения эффективности законодательства, регулирующего реализацию социальной функции государства. Поэтому проблема, находящаяся «на стыке» отраслей права недостаточно разработана.
На сегодняшний день разные стадии реализации социальной функции государства являются предметом исследования разных наук права: финансового, административного, права социального обеспечения, гражданского процессуального права.
По нашему мнению, для изучения механизма защиты прав граждан на социальное обеспечение необходимо абстрагироваться от сложившейся системы права и тем самым обеспечить комплексный подход к рассмотрению данного явления. В пользу этой позиции «говорит» и существующая динамика в системе права России в целом.
Защита права граждан на социальное обеспечение в Российской Федерации, как и сами эти права, имеет конституци-
122
онную основу . В общем виде механизм социально-правовой защиты конституционных прав «...представляет собой систему закрепленных законом направлений, методов, способов, средств, применяемых субъектами правозащитной деятельности в целях обеспечения конституционных прав, свобод и интересов юридических лиц и граждан, оказания им помощи по реализации и восстановлению своего правового статуса» .
Для права социального обеспечения охранительная функция реализуется путем нормативного закрепления права обжалования действий и решений органов социального обеспечения и должностных лиц. Например, такое право предусмотрено ч. 3 ст. 17. 1. Федерального закона «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» № 81-ФЗ от 19.05.95 (с изменениями и дополнениями) . Кроме того, указанное право обжалования по сути дублирует права, предоставленные всем гражданам в соответствии с Законом РФ № 4866-1 от 27.04.93 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (с изменениями и дополнениями)4. Интересной особенностью является то, что если в одних нормативных правовых актах, регулирующих предоставление вида социального обеспечения, гражданину предоставляется право обжалования, то в других — например ст. 129 Закона РФ № 340-1 от 20.11.90 «О государственных пенсиях в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями)5 и Верховного Совета РФ, 1991, № 17. Ст. 508; Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ, 1992, № 5. Ст. 179; Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ, 1992,№ 11. Ст. 53 ^Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ, 1992, № 17. Ст. 895; Ведомости Съезда народных депутатов и1 См.: Ст. 7,39 Конституции РФ// «Российская газета», 25.12.93. № 237.
2 Глушенко П.П. Социально-правовая защита конституционных прав и свобод граждан (теория и практика)./ Под общ. ред. проф. В.П. Сальнико-ва. — Спб.: Издательство Михайлова В.А., 1998. С. 59.
4 См.: Собрание законодательства РФ, 1995, № 21. Ст. 1929; Собрание законодательства РФ, 1995, № 48. Ст. 4566; Собрание законодательства РФ, 1996, № 26. Ст. 3028; Собрание законодательства РФ, 1996, № 49. Ст. 5489; Собрание законодательства РФ, 1997, № 1. Ст. 3; Собрание законодательства РФ, 1998, № 30. Ст. 3613; Собрание законодательства РФ, 1998, № 31. Ст. 3812; Собрание законодательства РФ, 1999, № 29. Ст. 3692.
" См.: Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, 1993, № 19.
Ст. 685; Собрание законода!ельства РФ, 1995, №51. Ст. 4970.5 См.: Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, 1990, Ян 27. Ст. 351; Ведомости Съезда народных депутатов
123
Верховного Совета РФ, 1993, №3. Ст. 106; Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ, 1993, № 5. Ст. 157; Ведомости Съезда народных депутатов и верховного Совета РФ. 1993, № 14. Ст. 486; Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ, 1993, № 16. Ст. 555; Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ, 1993, № 27. Ст. 1015; «Российская газета», № 193 от 15.10.93; Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1993, № 50. Ст. 4865; Собрание актов Президента и Правительства РФ.
1993. № 50. Ст. 4863; Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1993, № 52. Ст. 5086; Собрание законодательства РФ. 1994, № 2. Ст. 73; Собрание законодательства РФ,
1994. № 7. Ст. 684; Собрание законодательства РФ, 1994. № 15. Ст. 1680; Собрание законодательства РФ, 1995, №5. Ст. 346; Собрание законодательства РФ, 1995, № 19. Ст. 1711;Со-бранис законодательства РФ, 1995, № 35. Ст. 3503; Собрание законодательства РФ, 1995, № 50. Ст. 4871; Собрание законодательства РФ, 1995, № 51. Ст. 4972; Собрание законодательства РФ, 1995, № 52. Ст. 5114; Собрание законодательства РФ, 1996, № 1. Ст. 4; Собрание законодательства РФ, 1996, №33. Ст. 3965; Собрание законодательства РФ, 1997, № З.Ст. 363; Собрание законодательства РФ, 1997, № 5. Ст. 611; Собрание законодательства РФ, 1997, № 12. Ст. 1376; Собрание законодательства РФ, 1997, № 12. Ст. 1375; Собрание з
аконодатсльства РФ, 1997, № 19. Ст. 2188; Собрание законодательства РФ, 1997, № 30. Ст. 3585; Собрание законодательства РФ, 1998, № 13. Ст. 1465; Собрание законодательства РФ, 1998, № 15. Ст. 1699; Собрание законодательства РФ, 1999, № 9. Ст. 1094; Собрание законодательства РФ, 1999, № 23. Ст. 2813; Собрание законодательства РФ, 1999, № 29. Ст. 3684; Собрание законодательства РФ, 1999, № 29.
Ст. 3693; Собрание законодательства РФ, 2000, № 2. Ст. 133. — предусматривается порядок разрешения споров по конкретному вопросу. За защитой права на социальное обеспечение может обратиться как само лицо, полагающее, что право его нарушено, так и его представители.В то же время к охранительным процедурам можно отнести и ряд других закрепленных законодательством и реализуемых в целях получения социального обеспечения процедур, например, установления фактов, носящих правоустанавлива-ющий характер.
Рассмотрение конкретных споров и установление конкретных фактов производится в порядке,' предусмотренном нормами административного, гражданского процессуального
124
права и права социального обеспечения. Однако, учитывая то обстоятельство, что во всех случаях потребность получения решения компетентного органа вызвана желанием реализовать права на социальное обеспечение, решения этих органов выносятся на основе материальных норм права социального обеспечения.
Анализ развития теоретической мысли в праве социального обеспечения выявил интересную закономерность: понимание социально-правовой природы защиты права на социальное обеспечение, с одной стороны, и нежелание нарушать сложившуюся систему отраслей права и отраслевых наук, с другой стороны, привело к смешению понятий и попыткам избежать рассмотрение механизмов защиты права на социальное обеспечение в рамках науки права социального обеспечения. Так, например, основоположник науки права социального обеспечения Андреев B.C. на протяжении своей творческой деятельности использовал различные термины для определения одних и тех же понятий. В 1974 году к процессуальным правоотношениям по социальному обеспечению он относил три группы общественных отношений: 1. связанных с установлением отдельных фактов, имеющих юридическое значение для возникновения и существования основного правоотношения; 2. связанных с наличием юридического состава, порождающего основное правоотношение, и вынесением решения о назначении вида социального обеспечения или отказе в назначении такового; 3.
связанных с рассмотрением споров» . В 1987 году Андреев B.C. отмечает, что «процедурные правоотношения возникают по поводу проверки, имеющей юридическое значения в области социального обеспечения, и вынесения решения о применении правовых норм о предоставлении отдельных видов социального обеспечения данному гражданину»2 и проводит четкое разграничение между процессуальными и процедурными правоотношениями, указывая при этом, что «любое процедурное правоотношение отличается от процессуального тем, что в первом правоотношении законодательством предусмотрена обязательная нормальная процедура его прохождения (без которой невозможны дальнейшие этапы реализации прав и обязанностей в материально-правовом отношении), а процесс рассмотрения спора затрагивает не все, а лишь тс (если они имеются) спорные1 Андреев B.C. Право социального обеспечения в СССР.— М: «Юридическая литература», 1974. С. 131.
• Андреев B.C. Право социальною обеспечения в СССР.— М: «Юридическая литература», 1987 С.139V140.
125
обстоятельства, которые встречаются редко, а процессуальные правоотношения возникают только при наличии спора» .
Вместе с тем, понимая, что право носит не только регулятивный характер, но и охранительный, Андреев B.C. предложил рассматривать в рамках предмета отрасли права социального обеспечения только споры, разрешаемые органами, специально созданными «...для рассмотрения вопросов социального обеспечения в широком смысле»2 или органами, наделенными на то специальными правами, хотя основные правомочия этих органов находятся «...вне функций рассмотрения споров» . Между тем, вычленение из общего массива решений юрисдикционных органов по вопросам социального обеспечения только одной составляющей приводит к неполноте картины, а значит и к недостоверности выводов, которые могут быть сделаны на основе изучения правоприменитель-ной практики.
Предлагается рассматривать в рамках науки права социального обеспечения все споры по вопросам социального обеспечения, независимо от их подведомственности, и, учитывая то, что порядок рассмотрения спора подвергается воздействию принципов соответствующих отраслей права (административного и гражданского процессуального), целесообразно при рассмотрении юрисдикционным органом обращений граждан за защитой права на социальное обеспечение применять и принципы права социального обеспечения.
На основе этих принципов представляется необходимым внести следующие предложения по совершенствованию действующего законодательства:1. установить максимальный срок рассмотрения судами дел по жалобам граждан по вопросам социального обеспечения и заявлениям об установлении фактов, имеющих юридическое значение для социального обеспечения;
2. освободить заявителей жалоб по вопросам социального обеспечения и заявлений об установлении фактов, имеющих юридическое значение для социального обеспечения от уплаты государственной пошлины при обращении в суд с указанными заявлениями.
М «Юрн-
' Там же. С. 144V145.
; Андреев В С. Право социального обеспечения в СССР. дическая литература», 1974. С. 32 1 Там же
126
Лукьянова И.Н,1