Право хозяйственного ведения и оперативного управления

Право хозяйственного ведения представляет собой право государственного и му­ниципального унитарного предприятия владеть, пользоваться и распоряжаться иму­ществом собственника в пределах, установленных в соответствии с Гражданским ко­дексом (ст.

Это вещное право, как и право оперативного управления, не предусмотрено в законодательстве стран с развитой рыночной экономикой. Его появление в отечественном законодательстве было обусловлено потребностями плановой го­сударственной экономики. Государство как собственник средств производства не могло непосредственно осуществлять хозяйственную деятельность и вынужде­но было закреплять его за социалистическими предприятиями и учреждениями на ограниченном вещном праве. Первоначально оно именовалось правом оперативно­го управления (ст. 94 ГК РСФСР). C принятием Закона РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР» оно было разделено на более широкое по содержанию право полного хозяйственного ведения для предприятий и право оперативного управления для учреждений.

После вступления в силу части первой ГК с 8 декабря 1994 г. объем содер­жания права полного хозяйственного ведения был перераспределен в пользу соб­ственника и стал именоваться правом хозяйственного ведения. В отличие от За­кона РСФСР «О собственности в РСФСР» действующий ГК прямо ограничил свободу титульного владельца. Теперь унитарные предприятия не вправе без со­гласия собственника продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ве­дения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника (п. 2 ст. 295 ГК).

Право на имущество, закрепляемое за унитарным предприятием на праве хо­зяйственного ведения или на праве оперативного управления собственником этого имущества, возникает с момента передачи такого имущества унитарному предпри­ятию, если иное не предусмотрено федеральным законом или не установлено ре­шением собственника о передаче имущества унитарному предприятию.

Особенности осуществления права хозяйственного ведения и права оператив­ного управления в отношении недвижимого имущества, находящегося за преде­лами Российской Федерации и являющегося федеральной собственностью, а также ценных бумаг, долей, паев в находящихся за пределами Российской Феде­

рации юридических лицах, устанавливаются Правительством РФ (п. 2 ст. 11 Фе­дерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муници­пальных унитарных предприятиях»; далее — Закон об унитарных предприятиях).

Содержание права хозяйственного ведения определяется с учетом ст. 295, 299 ГК. В статье 295 ГК дается исчерпывающий перечень правомочий собственника в отношении имущества, закрепленного за предприятием на праве хозяйственного ведения. В соответствии с п. 1 ст. 295 ГК собственник имущества, находящегося в хозяйственном ведении, вправе самостоятельно решать вопросы, связанные с созданием предприятия, определением предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвидации, назначением директора (руководителя) предпри­ятия, осуществлением контроля за использованием по назначению и сохранению принадлежащего предприятию имущества. Собственник также имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйст­венном ведении предприятия.

Имущество, передаваемое унитарному предприятию на праве хозяйственного ведения, выбывает из фактического обладания собственника-учредителя и зачис­ляется на баланс предприятия. В связи с этим собственник уже не может непо­средственно осуществлять правомочия владения и пользования. Правомочие рас­поряжения строго ограничено рамками закона. Кроме того, собственник не мо­жет погашать собственные долги и отвечать по своим обязательствам имущест­вом, переданным на праве хозяйственного ведения унитарным предприятиям. Однако с юридической точки зрения было бы более точным считать указанные права не правами на имущество предприятия, а правами собственника по отно­шению к организации как субъекту права.

Следует иметь в виду, что при переходе права собственности на государст­венное или муниципальное предприятие как имущественный комплекс к другому собственнику государственного или муниципального имущества такое предпри­ятие сохраняет право хозяйственного ведения или право оперативного управле­ния на принадлежащее ему имущество.

Порядок реализации перечисленных прав определен в иных правовых актах, на­пример в постановлении Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. № 739 «О полномо­чиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собст­венника имущества федерального государственного унитарного предприятия». В соответствии с этим постановлением федеральные органы исполнительной власти в отношении находящихся в их ведении федеральных государственных унитарных предприятий, подлежащих сохранению в федеральной собственности, осуществляют:

а) утверждение устава предприятия (за исключением федерального казенного предприятия);

б) назначение на должность руководителя предприятия, заключение, измене­ние и прекращение в установленном порядке трудового договора с ним;

в) мероприятия по обеспечению проведения аттестации руководителя пред­приятия;

г) согласование приема на работу главного бухгалтера предприятия, заключе­ние, изменение и прекращение трудового договора с ним;

д) утверждение программы деятельности предприятия, определение подлежа­щей перечислению в федеральный бюджет части прибыли предприятия;

е) согласование совершения крупных сделок, а также сделок, связанных с предоставлением займов, поручительств, получением банковских гарантий, иными обременениями, уступкой требований, переводом долга, осуществлением заимствований;

ж) согласование совершения сделок, в которых имеется заинтересованность руководителя предприятия;

з) согласование сделок, связанных с распоряжением вкладом (долей) в уставном (складочном) капитале хозяйственных обществ или товариществ, а также принадлежащими предприятию акциями;

и) согласование создания филиалов и представительств;

к) утверждение бухгалтерской отчетности и отчетов руководителя предприятия;

л) согласование решения об участии предприятия в коммерческих и неком­мерческих организациях, а также о заключении договора простого товарищества.

Решения по вопросам, указанным в подп. «з» и «л», принимаются федераль­ными органами исполнительной власти по согласованию с Федеральным агентст­вом по управлению государственным имуществом (Росимущество). О принятых по вопросам, указанным в подп. «е», решениях Росимущество уведомляется в течение суток со дня их принятия. В отношении иных предприятий обозначенные полно­мочия осуществляются Росимуществом с учетом предложений, поступивших от федеральных органов исполнительной власти.

Движимым имуществом предприятие распоряжается самостоятельно, если зако­ном или иными правовыми актами не установлено иное (абз. 2 п. 2 ст. 295 ГК). Это означает, что не только законом, но и указами Президента РФ, постановле­ниями Правительства РФ могут быть предусмотрены ограничения прав унитар­ного предприятия, предполагающие необходимость предварительного согласова­ния с собственником по определенным действиям в отношении закрепленного имущества. Так, в соответствии с п. 3 ст. 18 Закона об унитарных предприятиях движимым и недвижимым имуществом государственное или муниципальное предприятие распоряжается только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены уставом такого предприятия. Сделки, совершенные государственным или муниципальным предприятием с нарушением этого требования, являются ничтожными.

Более того, государственное или муниципальное предприятие не вправе без согласия собственника совершать сделки, связанные с предоставлением займов, поручительств, получением банковских гарантий, с иными обременениями, ус­тупкой требований, переводом долга, а также заключать договоры простого това­рищества. Уставом государственного или муниципального предприятия могут быть предусмотрены виды и (или) размер иных сделок, совершение которых не

может осуществляться без согласия собственника имущества такого предприятия (п. 4 Закона об унитарных предприятиях).

Между тем ГК не предусматривает возможности для собственника- учредителя по своему усмотрению ограничивать правомочия унитарного пред­приятия по владению, пользованию и распоряжению закрепленным за ним имуществом, в том числе изымать без его согласия закрепленное на праве хозяй­ственного ведения имущество.

В соответствии со ст. 18 Закона об унитарных предприятиях государственное или муниципальное предприятие распоряжается движимым имуществом, принад­лежащим ему на праве хозяйственного ведения, самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными нормативными правовыми актами.

Государственное или муниципальное предприятие также не вправе продавать принадлежащее ему недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйствен­ного общества или товарищества или иным способом распоряжаться таким иму­ществом без согласия собственника имущества государственного или муници­пального предприятия (п. 2 ст. 18 Закона об унитарных предприятиях).

Право оперативного управления представляет собой право учреждения или ка­зенного предприятия владеть, пользоваться и распоряжаться закрепленным за ним имуществом собственника в пределах, установленных законом, в соответствии с целями его деятельности, заданиями собственника и назначением имущества (п. 1 ст. 296 ГК).

В отличие от права хозяйственного ведения содержание права оперативного управления значительно уже. Оно предоставляет собственнику больше свободы в отношении закрепленного за учреждениями и казенными предприятиями иму­щества. Собственник имущества вправе изъять его у субъекта права оперативного управления и распорядиться им по своему усмотрению в следующих случаях: ес­ли оно излишнее, не используется либо используется не по назначению (п. 2 ст. 296 ГК).

Гражданский кодекс регламентирует объем правомочий распоряжения субъ­ектов права оперативного управления. Казенное предприятие не вправе без со­гласия собственника отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним движимым и недвижимым имуществом, за исключением производимой им продукции (п. 1 ст. 297 ГК). По общему правилу, казенное предприятие мо­жет самостоятельно реализовать производимую им продукцию, если иное не ус­тановлено законом или иными правовыми актами.

В соответствии с п. 1 ст. 19 Закона об унитарных предприятиях федеральное казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться при­надлежащим ему имуществом только с согласия Правительства РФ или уполно­моченного им федерального органа исполнительной власти. Казенное предпри­ятие субъекта Федерации вправе отчуждать или иным способом распоряжаться принадлежащим ему имуществом только с согласия уполномоченного органа го­сударственной власти субъекта Федерации. Муниципальное казенное предпри­ятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться принадлежащим ему имуществом только с согласия уполномоченного органа местного самоуправле­ния. Уставом казенного предприятия могут быть предусмотрены виды и (или)

размер иных сделок, совершение которых не может осуществляться без согласия собственника имущества такого предприятия.

Казенное предприятие самостоятельно реализует произведенную им продук­цию (работы, услуги), если иное не установлено федеральными законами или иными нормативными правовыми актами.

Установление порядка распределения доходов казенного предприятия являет­ся прерогативой собственника имущества (п. 2 ст. 297 ГК), если иное не установ­лено законом либо иными правовыми актами. Казенное предприятие вправе рас­поряжаться принадлежащим ему имуществом, в том числе с согласия собствен­ника такого имущества, только в пределах, не лишающих его возможности осу­ществлять деятельность, предмет и цели которой определены уставом такого предприятия. Деятельность казенного предприятия осуществляется в соответст­вии со сметой доходов и расходов, утверждаемой собственником имущества ка­зенного предприятия (п. 2 ст. 19 Закона об унитарных предприятиях).

В отличие от казенного предприятия право оперативного управления учреж­дения имеет еще более ограниченный характер. В соответствии с п. 1 ст. 298 ГК учреждение полностью лишено права распоряжения, в том числе отчуждения, закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств выделенных по смете. Это означает, что собственник не вправе передавать свое правомочие по распоряжению имуществом, переданным учреждению, ибо данное правомочие является его исключительной компетенцией.

Особенностью правового положения учреждения является предоставленная законом возможность заниматься предпринимательской деятельностью. Если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять деятельность, приносящую доходы, то полученные от такой дея­тельности доходы и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балан­се (п. 2 ст. 298 ГК). Предоставление такого права учреждению было обусловлено имевшим место в конце прошлого века хроническим недофинансированием уч­реждений (в частности, образования, науки и здравоохранения) собственниками. На тот период предполагалось, что самостоятельные доходы от разрешенной предпринимательской деятельности учреждений позволят им выжить в условиях экономического кризиса российской экономики.

Таким образом, при осуществлении предпринимательской деятельности иму­щество учреждения делится на две части с различным правовым режимом. Одна часть имущества, полученная от собственника по смете для осуществления устав­ных целей и задач, находится на праве оперативного управления. Другая часть — это приобретенные учреждением от предусмотренной учредительными документа­ми предпринимательской деятельности доходы и имущество, учтенные на отдель­ном балансе — находится в режиме не названного законодателем вещного права.

Право хозяйственного ведения, закрепленное в ныне действующем ГК, суще­ственно отличается от своего предшественника. Оно предоставляет субъекту пра­ва хозяйственного ведения не право самостоятельно распоряжаться закреплен­ным имуществом, а владеть, пользоваться и распоряжаться этим имуществом в пределах, определяемых данным Кодексом. В отношении доходов и приобре­тенного за счет этих доходов имущества, составляющих только часть имущества

учреждения, права собственника, предусмотренные п. 1 ст. 295 ГК, в значительной мере не имеют смысла. Речь идет о решении вопроса создания предприятия, оп­ределения предмета и цели деятельности, его реорганизации и ликвидации, о на­значении директора предприятия, осуществлении контроля за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества. Даже лишение собственника возможности контроля не ущемляет его прав, поскольку учреждение обладает специальной правоспособностью и обязано использовать закрепленное за ним имущество «в соответствии с целями его деятельности» (п. 1 ст. 296 ГК), установленными в учредительных документах по воле собственника. Это положение закона позволяет собственнику контролировать целевое исполь­зование имущества учреждения.

Кроме того, если учреждение, которому был предоставлен земельный участок в постоянное пользование, в процессе предпринимательской деятельности возве­ло на полученные от нее доходы на этом участке здание или иные объекты не­движимости, то в соответствии с п. 2 ст. 269 ГК эта недвижимость вполне может стать собственностью учреждения. Изначально на момент принятия части первой ГК юридическая сущность вещного права учреждения на имущество, приобре­тенного им на доходы от не запрещенной законом предпринимательской дея­тельности, вполне могла асоциироваться с правом собственности учреждения.

Подтверждением данной позиции может служить получивший закрепление в действующем законодательстве правовой режим имущества общественных уч­реждений. В соответствии со ст. 35 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» «общественные учреждения, являющиеся юри­дическими лицами и владеющие имуществом на праве оперативного управления, могут быть собственниками созданного и (или) приобретенного ими иными за­конными способами имущества».

Дело в том, что, по общему правилу, самостоятельно по своему усмотрению распоряжаться имуществом может только собственник (ст. 209 ГК), обладающий наиболее полным по содержанию правом на вещь. При этом следует иметь в виду, что это право собственности не является всеобъемлющим и носит ограниченный характер. Ограниченный характер права учреждения на имущество, приобретенное от не запрещенной законом предпринимательской деятельности, заключаются в следующем. Во-первых, оно вправе приобретать на доходы от предприниматель­ской деятельности имущество только для обеспечения целей, предусмотренных учредительными документами. Во-вторых, владеть, пользоваться и распоряжаться приобретенным имуществом возможно только в соответствии с его назначением.

При таком правовом регулировании отношений по поводу имущества, приобре­тенного учреждением на доходы от предпринимательской деятельности, учрежде­ние, не являясь собственником, не отвечает им по своим обязательствам. А учреди­тель-собственник обязан отвечать при недостаточности денежных средств учрежде­ния по всем его обязательствам, в том числе за результаты предпринимательской деятельности. Учреждение отвечает по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами (ст. 120 ГК). Из этого следует, что дохо­ды учреждения, полученные от предпринимательской деятельности, являются недо­сягаемыми для кредиторов — убытки от нее обязан погашать собственник учрежде­ния. Такое положение вряд ли в полной мере может отвечать интересам кредиторов учреждений как контрагентов в предпринимательской деятельности.

Лицо, пользующееся ограниченным правом в отношении чужого имущества, может совершать такие действия, которые необходимы для достижения опреде­ленных целей. Эти действия не должны наносить вреда собственнику. Никто не вправе пользоваться своими правами таким образом, чтобы лишать возможности других осуществлять принадлежащие им права.

Анализ развития института права оперативного управления в российском за­конодательстве после вступления в силу части первой ГК позволяет сделать вы­вод, что его содержание значительно сузилось. Фактически прекратила существо­вание возможность раздвоения правового режима имущества учреждения. В но­вой редакции ст. 161 БК РФ, вступившей в силу с 1 января 2008 г. (см. Феде­ральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ^[CCXXX]), не содержится даже упоминания о юридической судьбе доходов, полученных учреждением от осуществления предпринимательской деятельности.

В пункте 3 ст. 161 БК РФ предыдущей редакции было указано, что в единой смете доходов и расходов должны быть отражены все доходы бюджетного учреж­дения, получаемые как из бюджета и государственных внебюджетных фондов, так и от осуществления предпринимательской деятельности, в том числе доходы от оказания платных услуг, другие доходы, получаемые от использования государст­венной или муниципальной собственности, закрепленной за бюджетным учреж­дением на праве оперативного управления, и иной деятельности.

Согласно п. 3 ст. 161 БК РФ в случае уменьшения бюджетному учреждению распорядителем бюджетных средств ранее доведенных лимитов бюджетных обя­зательств, приводящего к невозможности исполнения бюджетным учреждением бюджетных обязательств, вытекающих из заключенных им государственных (му­ниципальных) контрактов, иных договоров, бюджетное учреждение должно обес­печить согласование новых сроков, а если необходимо, и других условий государ­ственных (муниципальных) контрактов, иных договоров.

По обязательствам с участием бюджетных учреждений имеет место ограни­ченная ответственность. Сторона государственного (муниципального) контракта, иного договора вправе потребовать от бюджетного учреждения возмещения толь­ко фактически понесенного ущерба, непосредственно обусловленного изменени­ем условий государственного (муниципального) контракта, иного договора. Бюд­жетное учреждение обеспечивает исполнение своих денежных обязательств, ука­занных в исполнительном документе, в пределах доведенных ему лимитов бюд­жетных обязательств. Таким образом, предусмотренное ГК право самостоятель­ного распоряжения доходами, полученными от предпринимательской деятельно­сти, фактически утратило свое первоначальное значение.

18.3.