§ 3. Перспективы совершенствования статуса специально уполномоченного органа охраны историко-культурного наследия

Впервые органы охраны памятников как уполномоченные государственные структуры появились в период революционных преобразований, происходивших в конце XVIII в. во Франции. Так, Декретом Учредительного собрания «О народном образовании, охране зданий, ставших национальными имуществами, а также памятников, хранилищ, библиотек, находящихся в Париже», от 1319 октября 1790 г.

Органом специальной юрисдикции, осуществляющим управление и контроль в области историко-культурного наследия, является Министерство культуры Республики Беларусь, конкретный круг полномочий которого определен постановлением Совета Министров Республики Беларусь № 1558 от 30 октября 2001 г. с неудачным названием «Вопросы Министерства культуры Республики Беларусь»[128].

К числу основных задач Министерства относятся осуществление государственной политики в сфере культуры, обеспечивающей реализацию прав граждан Республики Беларусь на доступ к культурным ценностям, координация проведения научных, проектных, реставрационных и консервационных работ в целях сохранения историко-культурного наследия.

Министерство культуры обеспечивает реализацию государственной политики в области реставрации, консервации, ремонта и сохранения историко-культурных ценностей, организует составление Го - сударственного списка историко-культурных ценностей и обеспечивает деятельность Банка сведений об историко-культурном наследии Республики Беларусь. Министерство культуры участвует в определении перечня культурных ценностей, вывоз которых за пределы Республики Беларусь ограничен, оформляет разрешения на вывоз их за пределы государства, контролирует выполнение условий временного вывоза, обеспечивает работу искусствоведов-экспертов по перемещению культурных ценностей через таможенную границу Республики Беларусь.

Для обеспечения реализации государственной политики в сфере культурного наследия в Министерстве образовано специальное подразделение, которое с 1992 по 2004 г. пять раз реорганизовывалось.

К сожалению, не найдена удачная организационно-правовая форма данной государственной структуры, о чем свидетельствует фактическая неустойчивость данного уполномоченного органа.

Разными были основания преобразования органа охраны памятников: в одних случаях искалась наиболее оптимальная форма (в 2001 г. два комитета объединены в один), в других - откровенное непонимание задач, поставленных законом (комитет преобразован в департамент, а затем в управление).

Все эти годы специализированный орган охраны памятников находится в составе Министерства культуры Республики Беларусь. В 1988-1992 гг. это была Государственная инспекция по охране памятников, в 1 992 г. образована Государственная инспекция по охране историко-культурного наследия (Дзінас), которая просуществовала до 1998 г. и затем была преобразована в два комитета:

• Комитет по реставрации и консервации памятников;
• Комитет по охране историко-культурного наследия.

В июле 2001 г. названные подразделения Министерства культуры объединены в Комитет по охране историко-культурного наследия, который действовал только до сентября этого же года. В связи с совершенствованием органов государственного управления Комитет преобразован (2001 г.) в Департамент с тем же названием, а затем - в одноименное Управление (апрель 2004 г.), которое функционирует и в настоящее время.

В советское время специалисты также разрабатывали разновариантные подходы к организационно-правовой форме специализированного органа охраны памятников культуры, предлагая образовать:

• Государственный комитет по охране памятников истории и культуры при Совете Министров (как самостоятельный и единый орган управления и контроля, ведающий всеми вопросами охраны памятников независимо от их видов)[129];
• Государственную инспекцию по охране и использованию памятников истории и культуры (в составе Министерства куль-

туры)[130];

• Главное управление по охране и использованию памятников истории и культуры Министерства культуры (в котором были бы объединены также функции, выполнявшиеся органами архитектуры) [131];
• специализированный орган по охране памятников истории и культуры (ведающий всеми вопросами охраны и использования данных объектов)[132].

Выбрав путь независимого развития, Беларусь столкнулась с необходимостью учреждения собственной системы органов охраны памятников.

Постановлением Президиума Верховного Совета БССР от 16 мая 1991 г. «О реорганизации дела охраны историко-культурного наследия в Белорусской ССР»[133] предусматривалось образование в республике независимого от органов исполнительной власти всех уровней специализированного государственного органа по охране историко-культурного наследия - Государственной инспекции по охране памятников истории и культуры Беларуси. Однако эта идея не получила дальнейшего развития.

Одна из последних реорганизаций проведена на основании п. 1 7 Протокола № 1 поручений Президента Республики Беларусь, данных на совещании 1 февраля 2001 г. «О мерах по решению проблем развития культуры и искусства»11. Последующее преобразование (весьма неудачное) осуществлялось в рамках общегосударственных мероприятий по упорядочению деятельности подчиненных Совету Министров органов. Изданный 8 сентября 2004 г. Указ Президента Республики Беларусь № 435, которым утвержден перечень департаментов с правами юридического лица в центральном аппарате государственных органов, поставил точку в статусе этого структурного подразделения Министерства культуры - управление по охране историко-культурного наследия и реставрации в данном перечне не указано.

Однако, как представляется, при реорганизации не были учтены специфические задачи, которые поставлены перед этим государственным органом. Эти задачи тогда еще департамента, а сейчас управления по охране историко-культурного наследия и реставрации утверждены приказом министра культуры Республики Беларусь от 19 февраля 2002 г. № 45, который в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь не зарегистрирован и не опубликован.

Как представляется, данному документу необходимо придать статус нормативно-правового акта, что требует определенных законодательных и административных усилий.

В задачи управления входят: обеспечение контроля за исполнением требований законодательства об охране историко-культурного наследия; осуществление государственного учета историко-культурных ценностей; выдача сертификатов специалистам, которые допускаются к проведению работ с культурными ценностями; выдача разрешений на временный вывоз за пределы Беларуси материальных движимых историко-культурных ценностей, а также предметов, которые имеют признаки для придания им статуса историко-культурных ценностей (памятника); содействие в развитии сети специализированных реставрационных организаций, налаживание сотрудничества с иными юридическими лицами любых форм собственности и гражданами в деле проведения практических мероприятий по сохранению истори- ко -культурного наследия.

Управление проводит согласование научно-проектной документации, касающейся материальных ценностей и зон их охраны, обеспечивает проведение экспертизы проектов реставрации, консервации и практического использования историко-культурных ценностей, обеспечивает рассмотрение объектов, выдвинутых для придания им статуса историко-культурных ценностей. Инспекционная служба оформляет обращения в государственные органы по факту нарушения законодательства об охране историко-культурного наследия, пропажи или хищения историко-культурных ценностей и проводит проверку состояния историко-культурных ценностей, независимо от того, в чьем владении или использовании они находятся. Аппарат осуществляет координацию деятельности инспекторов по охране историко-культурного наследия местных исполнительных и распорядительных органов.

Чтобы убедиться в межотраслевом характере компетенции Управления, достаточно проанализировать следующие права этого структурного подразделения Министерства культуры:

• запрашивать у юридических лиц и граждан документы, материалы и информацию, необходимые для решения задач, возложенных на это структурное подразделение;
• согласовывать назначение на должности инспекторов по охране историко-культурного наследия местных исполнительных и распорядительных органов; давать им указания и поручения, контролировать ход их выполнения, участвовать в определении мер по поощрению названных должностных лиц и наложению на них взыскания;
• контролировать использование выделенных из бюджета средств на выполнение работ и проведение мероприятий, направленных на учет, охрану, обеспечение реставрационно-восстановительных мероприятий, использование, возврат историко-культурных ценностей.

Решения и указания Управления по охране историко-культурного наследия и реставрации Министерства культуры Республики Беларусь в пределах его компетенции обязательны для исполнения всеми юридическими и физическими лицами независимо от форм собственности, ведомственной подчиненности, государственной принадлежности и гражданства.

Инспекторы по охране историко-культурного наследия состоят в системе органов культуры всех облисполкомов, а также в отделах культуры ряда горисполкомов.

Итак, в связи с тем, что функции, задачи и права Управления носят межотраслевой характер, представляется необходимым закрепить их на более высоком законодательном уровне.

Поиск путей наиболее оптимальной структурной формы органа охраны наследия продолжается. Предложим и мы свое решение.

Автор монографии предлагает следующее: с учетом особенностей административно-территориального устройства Беларуси и насыщенности ее памятниками культуры ввести на местах должности соответственно районных или региональных (межрегиональных) инспекторов по охране историко-культурного наследия, подчиняющихся только по вертикали, объединенных в рамках новой Государственной инспекции по охране историко-культурного наследия при Президенте Республики Беларусь. Как вариант - Госу- дарственный комитет при Совете Министров Республики Беларусь.

Такой высокий уровень подчинения позволит повысить эффективность государственной охраны объектов историко-культурного наследия.

Для образования данной структуры имеются необходимые организационные и юридические предпосылки. Это не будет абсолютно новое образование: Указом Президента Республики Беларусь № 45 от 27 января 2003 г.[134] создана Государственная инспекция охраны животного и растительного мира при Президенте Республики Беларусь.

Важно законодательно закрепить статус и полномочия нового государственного органа охраны памятников, внеся соответствующие изменения в нормативные акты.

§ 4. Расширение форм общественного контроля в сфере охраны и использования историко-культурного наследия

Ряд общественных организаций в числе своих уставных задач выполняет задачу поддержки дела охраны историко-культурного наследия в стране. К числу таковых в первую очередь относится Белорусское добровольное общество охраны памятников истории и культуры, образованное в июне 1965 г. Учредительный съезд общества состоялся 7 декабря 1966 г., и уже в первый белорусский Закон «Об охране памятников культуры»[135] от 26 декабря 1969 г.

О высоком уровне доверия государства к данной общественной организации свидетельствует тот факт, что Устав «Общества охраны памятников истории и культуры» был в свое время утвержден Правительством страны[136].

Учредительные документы Белорусского добровольного общества охраны памятников истории и культуры определяют в качестве его основных задач:

• сотрудничество с государственными органами по выявлению, учету, организации охраны, обновления и использования памятников;
• пропаганда знаний о памятниках и законодательства об их охране и использовании;
• осуществление общественного контроля за использованием предприятиями, учреждениями и организациями, служебными лицами и гражданами законодательства об охране и использовании памятников.

В соответствии со ст. 2341 КоАП 1983 г. общественный инспектор Белорусского общества охраны памятников истории и культуры наделен правом составлять протоколы об административном правонарушении, предусматривающем ответственность за нарушения законодательства об охране историко-культурного наследия. Новое административно-процессуальное законодательство сохраняет данное право за полномочным представителем самой массовой общественной организации.

Анализ законодательства и правоприменительной практики в сфере охраны культурного наследия позволяет утверждать, что с 1992 г. в Беларуси свертываются формы участия общественности в памятникоохранной деятельности. В Законе «Об охране историкокультурного наследия» вообще не упоминаются общественные организации. Представляется, что это было поспешное решение. Ведь общественные организации формируют определенный фон нетерпимости уничтожению памятников[137]. Проводятся обществом и его отделениями на местах конкретные памятникоохранные мероприятия: например, с финансовым участием общества производилась реставрация Софийского Собора в г. Полоцке, Мирского замка и

других объектов[138].

К проблеме повышения роли общественных организаций в деле охраны памятников культуры обращались министры культуры государств-членов Совета Европы, которые в апреле 2001 г. в Портороже (Словения) на 5-й европейской конференции приняли Декларацию о роли общественных организаций в области охраны памятников истории и культуры.

Важнейшее положение этого рекомендательного документа состоит в том, что общие принципы, имеющие силу для общественных организаций, также имеют силу и для тех, кто работает в области охраны памятников истории и культуры.

С учетом анализа деятельности памятникоохранных органов и общественных организаций, их значимости в общем деле сбережения наследия необходимо идти по пути расширения форм участия общественности в сфере охраны памятников.

Вектором, определяющим компетенцию общественных организаций в сфере охраны и использования историко-культурного наследия, может стать новая для белорусского законодательства норма, предлагаемая в инициативном варианте:

«Белорусское добровольное общество охраны памятников истории и культуры и его органы на местах, общественные организации и объединения, предприятия различных форм собственности и граждане в соответствии с законодательством Республики Беларусь, а также со своими уставами и положениями, оказывают содействие государственным органам и научным учреждениям, местным органам власти в деле охраны и использования историко-культурного наследия, организуют общественный контроль и шефство за сохранностью и использованием памятников истории и культуры, ведут разъяснительную и пропагандистскую работу среди населения».

В связи с прогнозируемыми изменениями в законодательстве представляется необходимым предоставить общественным объединениям граждан в сфере охраны историко-культурного наследия права:

¦ разрабатывать и пропагандировать программы выявления, исследования, реставрации, восстановления, охраны объектов наследия, оказывать содействие органам государственной власти и местного самоуправления в осуществлении их функций;

• защищать права и интересы граждан Беларуси в области охраны историко-культурного наследия, способствовать повышению культуры населения;
• создавать общественные благотворительные фонды, привлекать средства граждан и использовать собственные средства на проведение мероприятий по выявлению, исследованию, реставрации, восстановлению, содержанию, охране объектов культурного наследия;
• привлекать на добровольных началах население к работам по выявлению, реставрации, восстановлению, учету и охране объектов культуры;
• получать от государственных органов, органов местного самоуправления достоверную и полную информацию о состоянии, охране, использовании объектов наследия;
• проводить общественные экспертизы проектов строительства и иной деятельности на территориях, имеющих объекты наследия; направлять экспертные заключения в государственные органы в установленном законом порядке;
• вносить в установленном законодательством порядке предложения о привлечении к административной и иной ответственности лиц, нарушающих правила содержания, охраны, использования объектов культурного наследия;
• вносить предложения и требовать в судебном порядке отмены решений по размещению, строительству объектов, нарушающих историческую аутентичность архитектурной среды, а также по ограничению, приостановлению, прекращению деятельности предприятий, создающих угрозу существованию недвижимых материальных культурных ценностей;
• предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного памятникам истории и культуры нарушением законодательства об охране историко-культурного наследия.

В Государственном бюджете Республики Беларусь на соответствующий финансовый год следует предусмотреть финансирование программ Белорусского общества охраны памятников истории и культуры, что позволит этой массовой общественной организации реализовать свои задачи по восстановлению культурного наследия Беларуси.