Ответственность публично-правовых образований

Гражданский кодекс содержит специальные основания наступления ответст­венности государства: ст. 16 ГК предусматривает возмещение убытков, причи­ненных государственными органами и органами местного самоуправления, а ст.

Публично-правовые образования в ряде случаев становятся субъектами суб­сидиарной ответственности: по долгам юридического лица в случае банкротства (п. 3 ст. 56 ГК), по долгам казенного предприятия (п. 5 ст. 115 ГК), по долгам учреждения (п. 2 ст. 120 ГК); а также субъектами ответственности — в случае при­нятия на себя гарантии (поручительства) (п. 6 ст. 126 ГК). В установленных зако­ном случаях они отвечают по долгам наследодателя (ст. 1175 ГК, п. 3 ст. 1151 ГК).

Особенность наступления ответственности публично-правовых образований во всех без исключения случаях состоит в том, что в силу прямых указаний закона они несут ответственность за счет казны, и при предъявлении гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков ответчиком по такому тре­бованию признаются Российская Федерация или иное публично-правовое образо­вание в лице соответствующего финансового либо иного уполномоченного органа.

Специфика оснований наступления гражданско-правовой ответственности Российской Федерации, предопределенная ее публично-правовым статусом, про­является в установлении норм об ответственности государства за действия его органов и должностных лиц (ст. 16 ГК).

Право на возмещение вреда, причиненного государством, является одним из конституционных принципов, реализация которого осуществляется с использо­ванием гражданско-правовых институтов. Несмотря на то что такая ответствен­ность наступает в результате нарушения государственными органами (и их долж­ностными лицами) норм публичного законодательства, предусматривающих обя­занности государственных органов и должностных лиц, она имеет гражданско- правовую природу в силу того, что 1) носит компенсационный, а не карательный характер; 2) является имущественной; 3) взыскивается в пользу потерпевшего; 4) при определении размера ответственности используются гражданско-правовые понятия вреда и убытков; 5) нормы об ответственности содержатся в тексте ГК, что явно свидетельствует о мнении законодателя относительно отраслевой при­надлежности упомянутых норм; 6) в качестве процессуальной формы принуди­тельного взыскания используется гражданский (арбитражный) процесс.

Необходимо подчеркнуть, что именно частноправовой инструментарий (по­нятие материального и морального вреда; понятие убытков; порядок доказатель-

ства размера ущерба; круг лиц, имеющих право на компенсацию; гражданское и арбитражное судопроизводство как процессуальный порядок реализации права на возмещение убытков) является в этом случае единственно приемлемым.

В состав правонарушения, являющегося основанием деликтной ответственно­сти Российской Федерации, включаются общие и специальные условия ответст­венности; при этом специальными следует считать условия, относящиеся к пра­вовому статусу причинителя вреда и характеру его деятельности (публично­правовой).

Статья 1070 ГК предусматривает особый случай, специальный вид ответст­венности Российской Федерации за вред, причиненный при осуществлении вла­стной деятельности — ответственность государства за вред, причиненный право­охранительными органами и судами, так как эти институты обладают известным единством, поскольку отправление правосудия и административное управление — формы проявления одной и той же правительственной (публичной) власти.

Цивилистические конструкции с участием публичных субъектов (в частности, в вопросах ответственности) находятся в определенной зависимости от публич­ной составляющей. К публично-правовым субъектам в силу значительных осо­бенностей их гражданско-правового статуса не могут во всех случаях применять­ся общие правила. Решение спорных вопросов по данному предмету лежит, пре­жде всего, в плоскости установления оптимального соотношения публичных и частноправовых начал. Яркой иллюстрацией этому служит сфера принудительно­го исполнения судебных решений по искам к Российской Федерации.

Публично-правовые образования отвечают по своим обязательствам (ст. 126 ГК) всем принадлежащим им имуществом, кроме закрепленного за юридически­ми лицами на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления.

В соответствии со ст. 214 ГК средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предпри­ятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Фе­дерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, об­ласти, города федерального значения, автономной области, автономного окру­га.

Правовой режим, в рамках которого функционирует часть казны, именуемая бюджетом, установлен нормами как гражданского, так и публичного (бюджетно­го) законодательства. Это влечет необходимость при применении гражданско- правовых норм учитывать особенности публичных субъектов, установленные, в частности, бюджетным законодательством, а при формировании и исполнении бюджета — наличие у публичных субъектов гражданских прав и обязанностей. Федеральный законодатель, имея в виду это обстоятельство, установил в отноше­нии публичных субъектов особый порядок исполнения судебных решений, пре­дусматривающий определенные изъятия из общего правила исполнительного производства.

Особый порядок обращения взыскания на средства казны в силу прямого указания закона распространяется на средства бюджета. Непосредственно в Бюд­жетном кодексе РФ закреплена норма, на основании которой обращение взыска-

6. Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования как субъекты гражданских прав 201 ния на средства бюджетов бюджетной системы РФ службой судебных приставов- исполнителей не производится. В данном случае оно производится в рамках осо­бых правил, установленных Бюджетным кодексом РФ и продиктованных закреп­ленным бюджетным законодательством принципом иммунитета бюджетов, кото­рые предусматривают добровольное исполнение требований исполнительных до­кументов в течение трех месяцев (ст. 242.2 БК).

Законодатель не пошел по пути принятия отдельного акта, регулирующего особенности упомянутой процедуры, а включил соответствующие нормы в текст Бюджетного кодекса РФ. Подобный подход позволяет обеспечить комплексность и единообразие регулирования бюджетных процедур.

Следует, однако, отметить: закрепив описанную выше процедуру, законода­тель должен принимать во внимание, что судебные акты необходимо испол­нять, а Конституция РФ гарантирует государственную, в том числе судебную, защиту прав и свобод человека и гражданина (ст.

В рамках реализации системы законодательных гарантий, предоставляемых участникам гражданских правоотношений, Российская Федерация должна обеспе­чить соблюдение прав и законных интересов своих контрагентов, в частности, пу­тем установления в законодательстве о бюджетном процессе правил, гарантирую­щих добровольное исполнение в установленный срок судебных актов, предусмат­ривающих взыскание средств за счет денежных средств бюджетной системы РФ.

В интересах защиты прав взыскателей по искам к Российской Федерации в случае неисполнения решения в добровольном порядке, установленном бюд­жетным законодательством, должен применяться общий принудительный поря­док исполнения судебных решений за счет иного (нераспределенного) имуще­ства казны.

Литература

Андреев Ю.Н. Участие государства в гражданско-правовых отношениях. СПб.: Юриди­ческий центр Пресс, 2005.

Голубцов В.Г. Гражданско-правовой статус государства и муниципальных образований в Российской Федерации. М.: Палеотип, 2006.

Голубцов В.Г. Сочетание публичных и частных начал в регулировании вещных отно­шений с участием государства. 2-е изд., испр. и доп. СПб.: Юридический центр Пресс, 2005.

Кутафин О.Е. Субъекты конституционного права Российской Федерации как юриди­ческие и приравненные к ним лица. М.: ТК Велби: Проспект, 2007.

Мозолин В.П. Развитие гражданского законодательства на современном этапе (дискус­сионные проблемы) // Журнал российского права. 2005. № 7.

Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М.: Норма, 2007.