Особенности гражданской правоспособности публично-правовых образований

Действующий ГК закрепляет возможность участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (далее — пуб­лично-правовых образований) в отношениях, регулируемых гражданским законо­дательством.

Более 30 статей ГК РФ посвящены непосредственно государству, его участию в рыночном механизме. Тем самым оно признается равноправным участником имущественных отношений. За пределами правил, установленных этими статья­ми, роль государства в гражданском обороте сводится к нормативному регулиро­ванию и контрольно-надзорным функциям.

В соответствии с положениями ст. 124 ГК Российская Федерация, субъекты Российской Федерации — республики, края, области, города федерального зна­чения, автономная область, автономные округа, — а также муниципальные об­разования, к каковым закон¹ относит городское или сельское поселение, муни­ципальный район, городской округ либо внутригородскую территорию, высту­пают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами.

Однако следует отметить, что законодатель, употребив в ст. 124 формулировку «особенности данных субъектов», указал на государство как на особый субъект права. Властная (публично-правовая) сущность государства проявляется и в гра­жданском праве.

Основное назначение государства — Российской Федерации — состоит в реа­лизации его функций. Осуществление большинства внутренних и части внешних функций современного государства невозможно без использования публичной властью гражданско-правовых средств (форм, институтов), чем и продиктовано

6. Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования как субъекты гражданских прав 191 выступление Российской Федерации (суверена) и иных публично-правовых обра­зований в качестве самостоятельных гражданско-правовых субъектов.

При этом принципиально важно, что перечень случаев, когда Российская Фе­дерация может выступать в качестве непосредственного субъекта гражданско- правовых отношений, обусловлен исключительно необходимостью осуществле­ния тех или иных публичных функций. Конкретные полномочия в рамках их реализации определены актами, устанавливающими статус государственных орга­нов, уполномоченных выступать в гражданском обороте от имени Российской Федерации в соответствии с положениями п. 1 ст. 125 ГК.

Гражданскую правоспособность Российской Федерации нельзя характеризо­вать как универсальную или специальную. Исходя из того, что в действиях госу­дарства как частноправового субъекта наличествует исключительно публичный интерес, имеющий целью реализацию публичных функций, а также с учетом по­рядка закрепления его полномочий на участие в гражданском обороте, граждан­скую правоспособность Российской Федерации следует определить как особый вид гражданской правоспособности и именовать функциональной правоспособ­ностью.

Принципиально важным является вопрос о месте публично-правовых образо­ваний в системе субъектов гражданских правоотношений.

В современном гражданском законодательстве закреплена самостоятельная гражданско-правовая природа Российской Федерации, несводимая к конструк­ции юридического лица.

Законодатель наделил Российскую Федерацию объемом право- и дееспособ­ности, достаточным для выполнения ею всех функций публичной власти, кото­рые реализуются путем ее выступления в имущественном гражданском обороте от собственного имени. При этом государство, выступая в гражданском обороте, остается публично-властной организацией-сувереном, носителем одновременно правосубъектности конституционной и гражданско-правовой, а также ограничи­вает в добровольном порядке свой иммунитет.

Российская Федерация и другие публично-правовые образования, являясь полноценными субъектами отношений, образуют самостоятельную группу субъектов гражданского права наряду с гражданами и юридическими лицами в силу: 1) исторических тенденций развития отечественного гражданского зако­нодательства о субъектах; 2) принципиальных различий в целях создания и участия в гражданском обороте юридических лиц и государства (наличия со­ответственно частного и публичного интересов); 3) объективно существующей и исторически обусловленной необходимости для Российской Федерации (су­верена) использовать гражданско-правовые конструкции — как наиболее эф­фективные или единственно возможные — для решения публичных задач в любых социально-экономических условиях; 4) необходимости установления серьезных особенностей регулирования отношений с участием Российской Федерации (иных публично-правовых образований) в рамках комплексного правового регулирования при обеспечении определяющего влияния граждан­ско-правовых норм.

Вопрос о государстве как олицетворении публично-правового интереса, об участии его в гражданско-правовых отношениях и, как следствие, о признании

его субъектом гражданского права, а также об особенностях его гражданско- правового статуса всегда возникал параллельно со спорами о публичном и част­ном праве.

В образе государства именно как частноправового субъекта самым тесным образом переплетаются публичные и частные элементы. «...Все, представляю­щее государственное единство, существует бок о бок с частными, приватными элементами, беспрерывно с ними соприкасается, и, действуя на них, само, в свою очередь, испытывает на себе их действие»¹, — отмечали дореволюцион­ные ученые.

Государство как частноправовой субъект испытывает на себе влияние пуб­личного права. Однако очевидно, что особое положение государства как субъ­екта гражданского права проявляется в природе его существования и образо­вания.

В литературе неоднократно подчеркивалось, что разграничение публичного и частного права ни в коем случае не должно приводить к их противопоставлению. В современной науке сформулировано основополагающее суждение о том, что «развитие гражданского законодательства осуществляется в условиях всеобъем­лющего перехода к комплексному законодательству в правовом регулировании имущественных и личных неимущественных отношений»^[92][93]. При этом достаточно характерной областью гражданского права, в которой отчетливо переплетаются право публичное и частное, является сфера гражданско-правовых отношений с участием государства.

Статус публично-правового образования (государства) и его содержание тре­буют уточнения в рамках комплексной системы законодательного регулирования гражданско-правовых отношений с участием государства, поскольку многие нор­мы, оказывающие непосредственное влияние на содержание его гражданско- правового статуса, закреплены нормами публичных отраслей законодательства.

В то же время, признав для себя необходимость в целях реализации той или иной публичной функции выступить в качестве частноправового субъекта, госу­дарство обязано полностью отказаться от иммунитета публичной власти и создать систему правовых гарантий для прочих участников гражданского оборота. Основу этой системы должны представлять конституционные установления, состоящие из гарантий-принципов, охранительных конституционных гарантий и гарантий защиты нарушенных прав либо прав, в отношении которых имеется угроза нару­шения.

При этом систему конституционных гарантий следует дополнить рядом правовых гарантий, содержащихся в нормах других отраслей российского за­конодательства. Создавая подобный комплекс гарантий, в качестве основопо­лагающего компонента необходимо использовать конституционное установле­ние о правовом характере Российского государства и обеспечении верховенст­ва закона.

6.2.