§ 3. Охрана археологических объектов при производстве земляных и строительных работ
Первые попытки организовать охрану памятников археологии были предприняты в государственном масштабе Петром I, который после приобретения Сибирской коллекции в 1 71 8 году издал указ, в котором говорилось: «Ежели кто найдет в земле или в воде какие старые вещи так же бы приносили, за что будет довольная дача, смотря по вещи».
Вторым указом предписывалось не только собирать древние вещи, но и «где найдутся такие, всему делать чертежи, как что найдут»230.230 Мартынов А.И. Археология: Учебник. - М.: Высшая школа, 1996. - С. 12.
Из содержания нормативно-правовых актов следует, что государственные органы охраны культурного наследия наделяются правом исключительной компетенции по отношению к памятникам археологии, что представлено в нижеследующей схеме.
Порядок охраны археологических объектов при проведении земляных и строительных работ установлен постановлением Совета Министров Республики Беларусь № 651 от 22 мая 2002 г., утвердившим Положение об охране археологических объектов при проведении земляных и строительных работ. Все виды земляных и строительных работ в зоне охраны археологических объектов могут проводиться только после разработки и осуществления мер по их изучению. При этом под земляными и строительными работами в данном контексте понимается строительный процесс, который включает разработку (выемку) грунта, его перемещение и укладку на определенном месте. К земляным и строительным работам относятся, например, прокладка нефте- и газопровода, коммуникаций, строительство зданий, гидротехнических и иных сооружений, дорог, разработка карьеров.
О необходимости предварительных археологических исследований свидетельствует хотя бы тот факт, что при проведении в 2003 г. сплошного обследования в районе строительства Гродненской ГЭС только на отрезке долины Немана длиной около 40 км были найдены 33 новые стоянки каменного и бронзового веков[209].
После вступления в силу данного нормативного акта археологические исследования проводились в 2003 г. при газификации объектов в Копыле, Орше, Полоцке и Пинске. А вот о запоздалости этих мер говорят факты уничтожения археологических объектов при прокладке магистрального трубо-газопровода, о чем с тревогой говорят на научных конференциях именитые археологи[210].
Итак, меры по охране археологических объектов должны предусматриваться на всех этапах предпроектных, проектных и при всех видах возведения объектов и строений. Разработка системы мер по охране археологических объектов включается в проектно-сметную документацию на проведение всех видов земляных и строительных работ и согласовывается с государственным органом охраны историко-культурного наследия.
В случае выявления археологических объектов при проведении земляных и строительных работ юридические и физические лица обязаны сообщить об этом государственному органу охраны историко-культурного наследия и приостановить дальнейшее ведение работ. Названный уполномоченный государственный орган в свою очередь обязан сообщить о выявлении археологического объекта Национальной Академии наук Беларуси.
Меры по охране археологических объектов предусматривают: во-первых, фиксацию уже известных археологических объектов на проектном материале; во-вторых, обследование зоны земляных и строительных работ с целью выявления неучтенных археологических объектов, их фиксацию и при необходимости научное исследование.
Разрабатываются они научными организациями археологического профиля (Институтом истории Национальной Академии наук Беларуси), кафедрами археологии высших учебных заведений, музеями, а также другими организациями с разрешения НАН Беларуси на основании договоров с юридическими, физическими лицами, ведущими проектирование названных работ.
Финансирование и разработка мер по охране археологических объектов в зонах земляных и строительных работ проводятся физическими и юридическими лицами, которые являются заказчиками проектных и строительных работ.
Меры по охране археологических объектов при проведении всех видов земляных и строительных работ предусматривают:
- запрет всех видов работ на территории планируемого строительства;
- замену территории строительства;
- создание инженерной защиты археологических объектов;
- научное исследование археологических объектов;
- надзор археологов за выполнением охранных мер при проведении земляных, строительных и иных работ;
- консервацию археологических объектов в составе строительного комплекса.
Законодательством предусмотрены формы контроля за соблюдением нормативных требований при производстве земляных и строительных работ. В частности, государственный орган охраны историко-культурного наследия или его представитель в местных исполнительных и распорядительных органах имеет право своим решением приостановить земляные и строительные работы в случае появления угрозы повреждения или уничтожения археологического объекта.
Размещение археологических объектов в каждом районе страны должно осуществляться на районных картах землепользования.
Информация о размещении археологических объектов представляется научными организациями археологического профиля, кафедрами археологических вузов, музеями, а также другими организациями по разрешению Национальной Академии наук Беларуси на основании договоров с местными исполнительными и распорядительными органами. Данная информация включает: иллюстрированные и текстовые материалы, которые разрабатываются на основе современных картографических материалов, визируются Национальной Академией наук Беларуси и государственным органом охраны историко-культурного наследия, утверждаются государственными органами землепользования.
Руководство археологическими разведками и раскопками в зоне проведения всех видов земляных и строительных работ осуществляется специалистами соответствующей квалификации.
Что касается проведения археологических исследований, то они проводятся только на основании разрешения, выдаваемого Национальной Академией наук Беларуси.
На практике разрешения на проведение археологических раскопок выдает со ссылкой на ст. 55 Закона «Об охране историкокультурного наследия» (например, на объектах в г. Минске) Управление по охране историко-культурного наследия и реставрации Министерства культуры.
Как представляется, в данном случае имеет место расширительное толкование закона. Действительно, в соответствии с указанной выше нормой экспедиционная деятельность по сбору материальных предметов, наделенных отличительными духовными, эстетическими или документальными достоинствами, без письменного разрешения Министерства культуры запрещается. При этом предполагается, что археологические раскопки носят характер экспедиционной деятельности. В таком случае в силу формального толкования закона все разрешения, выдаваемые Институтом истории НАН Беларуси, подлежат регистрации в Министерстве культуре, дублируя деятельность этого научно-исследовательского учреждения.
Исключить очевидный параллелизм в работе можно, как представляется, учредив в составе упомянутого выше подразделения Министерства культуры (или в госинспекции, в случае ее образования) специальную службу охраны археологического наследия, в компетенцию которой был бы включен весь комплекс контрольных функций по отношению к археологическому наследию.
С учетом бесспорности научной компетенции Института истории следует именно в этом учреждении сосредоточить всю разрешительную деятельность по объектам археологического наследия. В связи с этим требует уточнения статус Полевого комитета, который в настоящее время определен на уровне ведомственного приказа.
Основную цель управления археологическим наследием можно определить как сохранение памятников и достопримечательных мест в первоначальном облике. Любое изменение элементов наследия представляется нарушением его сохранения в первоначальном виде. Кроме того, объекты археологического наследия не должны экспонироваться, если существует для них угроза со стороны воздействия солнца, ветра и т.
п., не могут быть оставлены после раскопок в открытом виде. Как действенное средство по сохранению археологического наследия следует рассматривать привлечение и участие общественности в деле охраны памятников.Демонстрация археологического наследия является важным средством ознакомления с истоками и эволюцией современного общества. Восстановление археологических объектов должно отвечать двум важным функциям: экспериментальным изысканиям и популяризации. Оно должно осуществляться с большой осторожностью, чтобы избежать искажения любой археологической детали, а также должно учитывать свидетельства из всех источников, чтобы обеспечить достоверность.
Законодательство, регулирующее отношения в сфере охраны археологического наследия, не рассматривает вопросы собственности на землю, содержащую памятники археологии, не содержит механизма охраны памятников в условиях частной собственности на землю, не обеспечивает достаточного контроля за проведением нелегальных археологических раскопок.
Именно поэтому предлагается принять специальный закон « Об охране археологического наследия», в котором следует отразить следующие концептуальные положения (не нашедшие законодательного регулирования в современном Законе «Об охране историкокультурного наследия»).
Как представляется, в этом законе должны быть закреплены следующие положения, отсутствующие в современном законодательстве:
- управление археологическим наследием, которое осуществляет Совет Министров Республики Беларусь и специально уполномоченный государственный орган в сфере охраны археологического наследия;
- государственный учет памятников археологии;
- виды и принципы научного исследования археологического наследия;
- право на проведение археологических раскопок;
- компетенция Института истории НАН Беларуси, статус и полномочия Полевого комитета и службы археологического контроля;
- участие общественности в охране археологического наследия;
- права и обязанности исследователя археологического наследия;
- собственность на археологические предметы;
- ответственность за нарушения законодательства об охране археологического наследия;
- правовой статус археологической экспедиции.
В связи с тем, что нормативные акты фактически не регулируют указанных выше вопросов, предлагается следующее определение археологической экспедиции, которое следует закрепить в новом законе «Об охране археологического наследия»:
«Археологическая экспедиция является организацией с правами юридического лица (либо структурным подразделением юридического лица), находящейся в государственной либо коммунальной собственности, уставная деятельность которой направлена на проведение научного исследования археологического наследия.
Руководство археологической экспедицией осуществляет археолог, получивший в установленном законом порядке разрешение на проведение земляных работ на объектах археологического наследия».Новой для белорусского законодательства может стать норма, определяющая статус и компетенцию Института истории НАН Беларуси, следующего содержания (в инициативном варианте):
«Институт истории Национальной Академии наук Беларуси является единственным государственным археологическим научным учреждением, выдающим квалификационные документы на право проведения археологических исследований на территории Беларуси. Институт координирует археологические исследования в научных учреждениях независимо от их ведомственной подчиненности. Разрабатывает, утверждает и реализует методики проведения археологических исследований. Проводит археологическую экспертизу (как разновидность историко-культурной экспертизы) и согласование программ и проектов градостроительных, архитектурных и ландшафтных переустройств, земельных и строительных работ на объектах археологического наследия и в зонах их охраны, исторических ареалах и населенных пунктах. Подготавливает научные кадры высшей квалификации в сфере исследований, охраны и использования археологического наследия. Собирает и хранит полный научный архив об объектах археологического наследия Беларуси. Проводит научные экспертизы научных исследований в сфере археологии».
В рамках практической реализации новых положений об охране археологического наследия необходимо разработать и реализовать долгосрочную программу «Археологическая карта Беларуси» со сплошным обследованием территории страны и созданием базы данных известных и вновь выявленных археологических памятников.