§ 3. Международно-правовые меры предотвращения нелегального оборота культурных ценностей

Вопросам предотвращения нелегального оборота культурных ценностей придается в последнее время большое значение. По этому поводу принят ряд международно-правовых актов, среди которых можно выделить Конвенцию ЮНЕСКО «О мерах, направленных на запрещение и предупреждение незаконного ввоза, вывоза и передачи права собственности на культурные ценности» от 14 ноября 1970 года[372] и Решение глав правительств государств-участ- ников СНГ от 9 октября 1997 г.

Во исполнение международных обязательств государства-участники СНГ учредили систему органов государственного контроля за перемещением культурных ценностей.

В Украине подобную функцию выполняет образованная в соответствии со ст. 10 Закона Украины «О вывозе, ввозе и возвращении культурных ценностей» Государственная служба контроля за перемещением культурных ценностей через государственную границу Украины при Министерстве культуры и искусств Украины, которая выполняет возложенные на нее задачи во взаимодействии с Главным архивным управлением Украины, Национальной комиссией по вопросам возвращения в Украину культурных ценностей, государственной таможенной службой и правоохранительными органами.

Заявленные к вывозу (временному вывозу) и возвращенные после временного вывоза культурные ценности подлежат обязательной государственной экспертизе. При этом отказ от представления культурных ценностей на государственную экспертизу рассматривается как отказ заявителя от их вывоза. Решение о возможности либо невозможности вывоза культурных ценностей принимается на основании заключения государственной экспертизы, о чем собственник либо уполномоченное им лицо письменно уведомляется в месячный срок со дня официального поступления ходатайства.

Государственная служба контроля выдает собственнику культурных ценностей свидетельство установленного образца, являющееся основанием для пропуска указанных в нем ценностей за пределы таможенной территории Украины.

В Республике Беларусь аналогичное законодательство появилось только в 2000 г. До этого времени вопросы перемещения культурных ценностей через таможенную границу Беларуси регламентировались, по сути, ведомственными приказами (например, Государственного таможенного комитета и Министерства культуры), в том числе и бывшего Союза ССР. Такая правовая ситуация не способствовала укреплению законности в данной сфере и требовала непосредственного законодательного разрешения. И только с 1 января 2001 г. в Беларуси вступило в действие Положение о порядке перемещения культурных ценностей через таможенную границу Республики Беларусь. Принятое на более низком, чем в России и Украине, законодательном уровне (оно утверждено постановлением Правительства республики), данное Положение породило много практических проблем. Не случайно с момента его принятия (21 апреля 2000 г.) до введения в действие оно дважды дополнялось и изменялось. Да и сама дата вступления в юридическую силу этого нормативного акта также дважды переносилась.

Условием вывоза культурных ценностей через таможенную границу Республики Беларусь является наличие письменного разрешения специально уполномоченного на то государственного органа, а именно Министерства культуры. Письменное разрешение оформляется в виде документа единой формы, именуемого «Свидетельство, удостоверяющее право вывоза (пересылки) культурных ценностей за пределы Республики Беларусь», составленного на каждый перемещаемый предмет. Экспертизу культурных ценностей на предмет определения допустимости и возможности их вывоза с территории Республики Беларусь выполняют Республиканская организация искусствоведов-экспертов и группы искусст- воведов-контролеров при облисполкомах.

В Российской Федерации правовую основу деятельности этих органов составляет Закон от 15 апреля 1993 г.

Для проведения государственной экспертизы культурных ценностей, заявленных к вывозу, временному вывозу и возвращенных после временного вывоза, а также при установлении прав собственности (для возвращения законному владельцу культурных ценностей, задержанных или конфискованных таможенными и правоохранительными органами) при территориальных управлениях приказами Минкультуры России утверждены экспертные комиссии. В их составе работают специалисты музеев, библиотек, высших учебных заведений, реставрационных и научно-исследовательских организаций, архивных учреждений.

На основании заключений экспертных комиссий Федеральная служба или территориальные управления оформляют свидетельства установленного образца на право вывоза культурных ценностей из Российской Федерации. Данные свидетельства являются единственным законным основанием для пропуска культурных ценностей через таможенную границу Российской Федерации. Без указанного свидетельства вывозятся только современные сувенирные изделия и предметы культурного назначения серийного и массового производства.

Стоимостная оценка предмета, зафиксированная в свидетельстве, берется за основу при исчислении специального сбора за право вывоза культурных ценностей за пределы Российской Федерации. Средства, полученные от уплаты специального сбора, поступают в фонды развития культуры и архивного дела и могут использоваться исключительно на приобретение предметов для пополнения фондов музеев, архивов и библиотек.

Заявленные к вывозу предметы, представляющие, с точки зрения экспертов, особую историческую, научную, художественную или иную ценность, вносятся в Реестр культурных ценностей, запрещенных к вывозу из Российской Федерации и охраняемых государством (независимо от формы собственности, кроме культурных ценностей, находящихся в государственных хранилищах).

Данный регистр представляет собой электронный банк данных, объединяющий сведения о движимых культурных ценностях любого вида, зарегистрированных в одном из четырех вышеназванных реестров. Запись в регистре представляет собой описание и изображение предмета, базирующиеся на международных стандартах, которые положены в основу банков данных Интерпола, Международного Регистра пропавших произведений искусства и предметов старины.

Федеральный регистр культурных ценностей, наряду с Государственным каталогом Музейного фонда Российской Федерации и Автоматизированной информационно-поисковой системой «Антиквариат» МВД России, предназначен обеспечить сохранность движимого культурного наследия России, оказать содействие правоохранительным органам в розыске, идентификации в розыске и возврате похищенных и незаконно вывезенных культурных ценностей.

Возвращаясь к упомянутому выше межправительственному Соглашению, заключенному в рамках СНГ, следует сказать, что данным международно-правовым актом регламентирован порядок возвращения в страну происхождения нелегально вывозимых культурных ценностей.

Так, при выявлении факта незаконного перемещения культурных ценностей таможенная служба государства транзита или государства ввоза в соответствии с законодательством, действующим на ее территории, принимает меры к установлению государства вывоза этих ценностей и в недельный срок информирует таможенную службу государства вывоза о задержании культурных ценностей.

После получения такого сообщения таможенная служба государства вывоза информирует об этом уполномоченный государственный орган.

Следует отметить, что возвращение культурных ценностей государству вывоза возможно только в том случае, если оно официально подтвердит права собственника на них путем предоставления соответствующих документов и других доказательств, необходимых для установления права требования в отношении возвращения культурных ценностей.

По каждому факту нелегального перемещения культурных ценностей или же в отношении конкретных лиц, подозреваемых в кон - трабанде культурных ценностей, возбуждается либо уголовное дело, либо производство об административном таможенном правонарушении. В этом случае вопрос об их возврате государству вывоза решается после принятия решения по делу (его прекращения, вступления в законную силу приговора суда).

В случае привлечения к административной ответственности лица, незаконно перемещавшего культурные ценности (либо пытавшегося совершить такое перемещение), вопрос о возврате предметов старины решается соответственно после вступления в законную силу решения суда либо должностного лица таможенного органа, уполномоченного рассматривать дело.

При обращении в собственность государства культурных ценностей, являющихся непосредственным объектом административных таможенных правонарушений, органом, рассматривающим дело об АТП, в случае, если лицо, совершившее правонарушение, не установлено, вопрос о возврате культурных ценностей государству вывоза решается после вступления в законную силу решения по делу.

Во всех случаях должны быть официально подтверждены права собственников на задержанные культурные ценности.

Для совершения процедуры передачи-приема возвращаемых культурных ценностей государства ввоза и вывоза назначают своих представителей. Причем с обеих сторон обязательно должны участвовать представители: 1 ) уполномоченных государственных органов; 2) таможенных служб и иных правоохранительных органов, принимавших решение по делу; 3) посольства (консульства) государства вывоза и государства ввоза.

Предварительно заключается по дипломатическим каналам договоренность о процедуре, участниках, дате и месте передачи (приема) культурных ценностей.

Собственно передача культурных ценностей оговаривается в акте, составленном в произвольной форме, на государственных языках заинтересованных сторон или на русском языке, который подписывается всеми представителями. При этом количество экземпляров акта зависит от числа представителей сторон, участвующих в процедуре передачи (приема) культурных ценностей. Тексты документов, составленные на разных языках, должны быть аутентичны.

Завершив выполнение указанной процедуры, уполномоченный государственный орган стороны, осуществляющей возврат культурных ценностей, выдает разрешение (свидетельство), являющееся основанием для вывоза возвращаемых культурных ценностей. При этом возвращаемые культурные ценности подлежат таможенному оформлению в порядке, установленном национальным законодательством. При возврате культурных ценностей стороны не взимают таможенных платежей и не облагают их иными сборами. Все расходы, связанные с возвращением культурных и исторических ценностей государствам их происхождения, несет требующая сторона.

Итак, странами СНГ предпринята попытка объединить усилия по пресечению незаконного оборота культурных ценностей посредством заключения межправительственного соглашения. Но этого явно недостаточно. Необходима активизация сотрудничества не только в договорно-правовой форме, но и в рамках международных организаций, решающих задачу борьбы с хищением и контрабандой культурных ценностей. Эти формы взаимосвязаны между собой и представляют целенаправленную единую программу, которая должна обеспечиваться каждым государством в отдельности и всеми странами[374].

В этом плане решающая роль принадлежит правоохранительным органам и международным организациям. Определенный опыт международного сотрудничества в сфере предотвращения незаконного оборота культурных ценностей имеется.

Например, Интерпол ведет борьбу с нелегальным оборотом культурных ценностей с 1947 г. Связующим звеном с Интерполом являются создаваемые в рамках Министерств внутренних дел государств Национальные Центральные Бюро Интерпола.

Генеральный Секретариат Интерпола разработал Банк данных произведений искусства: Automatic Search Faciliti (ASF), в котором на сегодняшний день содержится текстовое и изобразительное описание свыше 21 400 произведений (среди них 1 2 похищены на территории Республики Беларусь). Этот Банк данных разработан полицией для полиции, по нему имеют возможность консультироваться все центральные национальные бюро, имеющие необходимое техническое оборудование. Для обращения к этому банку на английском, французском и испанском языках разработано программное обеспечение под названием EASYFORM. Кроме того, с целью распространения среди заинтересованных организаций информации о похищенных художественных произведениях Интерполом разработан CD-ROM, который обновляется каждые два месяца и распространяется по подписке. Он включает информацию, которую сообщают Генеральному Секретариату Интерпола государства-члены Интерпола и в отношении которой они дают согласие на публичное распространение в качестве профилактической меры. Предусматривается возможность наведения справок в каком-либо реестре похищенных культурных ценностей.

Банк данных похищенных культурных ценностей поддержан большинством государств. Национальные бюро стран СНГ и Балтии в 2000 г. получили возможность доступа к этой информации. Кроме того, существует необходимость определённой унификации сведений, содержащихся в каталогах и банках данных государств (не включённых в накопительную информацию Интерпола).

Важную роль в деле пресечения незаконного оборота культурных ценностей может выполнить реализация проекта «Идентификация объекта», являющегося результатом сотрудничества между ЮНЕСКО, ОБСЕ, Советом Европы, Европейским Союзом, Международным советом музеев (ИКОМ) и Интерполом.

Документ «Идентификация объекта» представляет собой международный документ, целью которого является упрощение и рационализация описания художественных и антикварных произведений с целью обнаружения похищенных ценностей. Этот документ весьма важен для охраны культурных ценностей, поскольку без точного описания или фотографий их возвращение законным владельцам сопряжено с большими трудностями. Документ «Идентификация объекта» может стать в случае его внедрения в национальные правовые системы краеугольным камнем информационных систем. Конечно, он не претендует на то, чтобы подменить собой другие действующие в данной сфере нормативные акты. Он будет оказывать помощь в раскрытии преступлений в сферах хищения и кон - трабанды культурных ценностей путём быстрой регистрации базовых и минимальных данных, необходимых для идентификации и обнаружения художественных произведений на международном рынке.

Взаимодействие органов Интерпола с подразделениями криминальной милиции (полиции) по розыску похищенных, нелегально вывезенных предметов антиквариата осуществляется посредством информационных обменов, порядок которых определен в Инструкции об обеспечении информационного взаимодействия в рамках Интерпола, утвержденной совместным постановлением МВД и Прокуратуры Республики Беларусь № 108/13 от 30.04.2003 г.

В 2000-2003 гг. в белорусское национальное бюро Интерпола поступило 22 запроса из правоохранительных органов зарубежных стран о розыске предметов старины и искусства (примерно 7-8 обращений ежегодно). В основном обращались органы полиции Польши, Литвы, Словакии, Молдовы, Венгрии, а также непосредственно из Генерального секретариата Интерпола[375].

Несколько иная картина в России: только за 2003 г. в адрес НЦБ Интерпола поступило около 60 циркуляров в отношении культурных ценностей, похищенных за рубежом.

Кроме того, в МВД РФ имеется база данных культурных ценностей, похищенных в России (насчитывает порядка 50 тыс. единиц, из них около 35 тыс. икон). Поступающая из зарубежных стран информация о похищенных ценностях включается в данную базу избирательно, в основном это касается произведений искусства, живописи, икон, графики. В то же время не включаются, как правило, культовые предметы, похищенные из католических храмов, предметы археологии, вероятность появления которых на российском рынке чрезвычайно мала[376].

В соответствии с Рекомендациями № 5 Межправительственного комитета по содействию возвращению культурных ценностей странам их происхождения или их реституции в случае незаконного присвоения всем государствам-членам ЮНЕСКО рекомендовано принять и в максимально возможной степени использовать документ «Идентификация объекта» в качестве основного документального стандарта в отношении похищенных или незаконно вывезенных культурных ценностей и международного обмена информацией о таких предметах[377].

Интересны и другие формы международно-правового регулирования проблемы возвращения культурных ценностей стране их происхождения или законным собственникам. Так, в 1 995 г. в Риме дипломатическая конференция приняла Конвенцию ЮНИДРУА по похищенным или незаконно вывезенным культурным ценностям [378].

Целями Конвенции являются защита культурного достояния и культурных обменов, содействие эффективной борьбе с незаконной перевозкой и торговлей культурными ценностями. Конвенция предусматривает обязанность владельца похищенной культурной ценности вернуть (реституцировать) ее. Любая просьба о реституции должна быть внесена в трехлетний срок с момента, когда истцу стало известно о местонахождении культурной ценности, о принадлежности ее владельцу, и во всех случаях - в пятилетний срок, считая с момента похищения. Однако реституция культурных ценностей, являющихся неотъемлемой частью определенного памятника или археологического заповедника (ландшафта) либо частью общественной коллекции, не подлежит никаким срокам давности, кроме трехлетнего срока, с момента, когда истцу стало известно о месте, где находится культурная ценность, и о принадлежности ее владельцу. Владелец культурной ценности, который приобрел эту ценность после ее незаконного вывоза, имеет право требовать от государства-истца в момент ее возврата справедливого возмещения, при условии, что он не знал или не предполагал в момент приобретения, что ценность была незаконно вывезена.

Определенную роль в деле предотвращения нелегального оборота предметов старины может выполнить рекомендуемый органами ЮНЕСКО Международный кодекс профессиональной этики для торговцев культурными ценностями. Он позволяет обеспечить согласованность и целостность различных законов, касающихся вопросов приобретения антиквариата, а также обеспечивает торговцам, принявшим данный Кодекс, международное признание путем использования специального символа. В свою очередь торговцы культурными ценностями должны внимательно следить за тем, чтобы происхождение антикварных предметов имело законный характер. Кроме того, приобретение культурных ценностей у пользующихся хорошей репутацией торговцев художественными произведениями, добровольно связанных Кодексом профессиональной этики, может быть весомым аргументом при определении того, проявил ли владелец надлежащее внимание в целях установления права на выплату компенсации за культурную ценность, которая была незаконно продана и подлежит реституции[379]. Это положение непосредственно вытекает из ст. 4 Конвенции ЮНИДРУА о похищенных или незаконно вывезенных культурных ценностях. Республике Беларусь необходимо присоединиться к этой Конвенции, принять и реализовать другие международно-правовые акты.

В странах СНГ достигнута договоренность, что государства предоставляют необходимую информацию на унифицированных носителях для пополнения межгосударственных оперативно-справочных, дактилоскопических, криминалистических и иных учетов, находящихся в ведении МВД Российской Федерации. Участники межведомственного соглашения пользуются этой информацией на безвозмездной основе. Содержание такого информационного банка осуществляется на долевом участии.

Необходимость координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с контрабандой культурных ценностей обусловлена и тем, что во многих случаях все эти ведомства при выполнении одних и тех же задач действуют, как правило, самостоятельно[380].

На национальном уровне межведомственное взаимодействие пограничных войск и таможенных органов на практике осуществляется посредством:

• обмена оперативной информацией по вопросам выявления и пресечения противоправной деятельности, связанной с незаконным перемещением культурных ценностей через Государственную границу, а также изменений в нормативных документах сопредельных государств по вопросам деятельности пограничных и таможенных органов;

• планирования, организации и проведения совместных мероприятий по выявлению и пресечению противоправной деятельности, связанной с незаконным перемещением культурных ценностей;
• информирования о лицах, причастных к незаконному перемещению через Государственную границу предметов художественного, исторического и археологического достояния, контрабанде; способах, формах и методах незаконного перемещения через Госу - дарственную границу предметов старины и искусства; попытках организованных преступных групп вовлечь должностных лиц таможенных и пограничных органов в преступную деятельность.

Например, Главным управлением по борьбе с контрабандой ГТК России во взаимодействии с Таможенной службой США в июне 2000 г. осуществлено задержание культурных ценностей (9 предметов из серебра и хрусталя), незаконно вывезенных из России в США. По оценкам экспертов аукциона Кристи, данные предметы могли входить в коллекцию посуды Дома Романовых[381].

Сотрудничество правоохранительных органов, как правило, приносит положительный результат.