§ 2. Исковая форма защиты историко-культурного наследия

Какие существуют меры защиты наследия, насколько они эффективны? Чтобы ответить на этот вопрос, необходимо внимательно проанализировать законодательство и практику его применения.

Действующий Закон предусматривает три возможных варианта принятия административного решения по фактам осуществления деятельности, создающей угрозу существованию памятника культуры.

• Если деятельность юридических и физических лиц создает угрозу ухудшения состояния или исчезновения материальных недвижимых ценностей, Министерство культуры обязано не позже чем на третий день с момента выявления угрозы выдать предписание о необходимости изменений названной деятельности либо ее запрещении.
• Если движение транспортных средств и иных самоходных машин и механизмов на дорогах, прилегающих к недвижимым материальным ценностям либо пролегающих через зоны их охраны, или деятельность коммуникационных линий создают угрозу существованию этих ценностей либо их техническому состоянию, по решению Министерства культуры местные Советы депутатов или юридические либо физические лица, в чьем подчинении находятся дороги, коммуникационные линии и другие пути связи, обязаны ограничить или полностью запретить движение транспортных средств, иных самоходных средств и механизмов на этих дорогах, приостановить деятельность коммуникаций. При невозможности ограничить или запретить названную деятельность юридические либо физические лица, обеспечивающие эксплуатацию коммуникаций, должны периодически выплачивать компенсацию за вред, причиняемый техническому состоянию ценности.

¦ В случае, когда результаты хозяйственной или иной деятельности любых юридических и физических лиц приводят к загрязнению воздушного или водного бассейнов и в результате этого создается угроза существованию или техническому состоянию недвижимых историко-культурных ценностей, виновные юридические или физические лица по решению Министерства культуры обязаны ограничить либо прекратить такую деятельность, а в определенных случаях при отказе или невозможности такого варианта периодически выплачивать компенсацию за вред, причиняемый техническому состоянию ценности.

За период деятельности современного Закона (1992-2004 годы) на практике такие решения не принимались. Можно было оставить этот факт без внимания, если бы была уверенность в надлежащем состоянии памятников. Но, к сожалению, памятники разрушаются, сгорают, расхищаются, не реставрируются, техническое состояние их негодное.

Следовательно, необходимо искать другие пути обеспечения сохранности и предотвращения уничтожения национального культурного богатства.

Как представляется, повысить эффективность памятникоохранной деятельности можно, расширив пределы применения негаторного иска.

Негаторный иск в гражданском праве обычно определяется как требование об устранении нарушений, не связанных с лишением владения. Содержанием негаторного иска является требование собственника обязать ответчика совершить действия, устраняющие нарушение его прав, и запрещение ответчику в будущем совершать эти действия. В соответствии со ст. 14 ГК Республики Беларусь собственник может предъявить иск о взыскании убытков, понесенных вследствие нарушения его прав. К негаторным искам сроки исковой давности не применяются, поскольку нарушение является длящимся.

На практике данный институт реализуется редко, в основном по делам об устранении препятствий в пользовании имуществом. А вот в соседних странах есть позитивный опыт, который может быть заимствован. Например, в законодательстве об охране окружающей природной среды, действующем в Российской Федерации и Украине, предусмотрено право требовать через суд прекращения экологически вредной деятельности, причиняющей вред здоровью, имуществу, гражданам, народному хозяйству и окружающей природной среде.

Для обоснования возможности превентивной гражданско-правовой защиты историко-культурного наследия обратимся к закону. В соответствии со ст. 934 ГК Республики Беларусь опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность. Если причиненный вред является последствием эксплуатации предприятия, сооружения либо иной производственной деятельности, которая продолжает причинять вред или угрожает новым видом, суд вправе обязать ответчика, помимо возмещения вреда, приостановить или прекратить соответствующую деятельность.

Сформулированное в данной норме правило является относительно новым в гражданском праве и направлено на пресечение деятельности, создающей угрозу нарушения чужого права.

Итак, возможность наступления в будущем вредоносного результата признается достаточным основанием для обращения в суд с иском о запрете деятельности, создающей подобную опасность.

Такие примеры есть (правда, в соседних странах).

Так, в декабре 2002 г. заместитель министра культуры Российской Федерации предъявил иск в интересах государства в суд Щекинского района Тульской области о запрещении деятельности по строительству жилого дома на территории особо ценного объекта культурного наследия Российской Федерации - Государственного мемориального и природного заповедника «Музей-усадьба «Ясная Поляна». В результате строительства действиями ответчика (гражданина) причинен вред (подготовлен котлован, частично разрушен фундамент мемориального здания) и создана угроза дальнейшего повреждения и разрушения особо ценного объекта культурного наследия. Принципиальная и своевременная позиция специально уполномоченного государственного памятникоохранного органа позволила гражданско-правовым средством (иском) предотвратить нарушения и восстановить охранную зону памятника в прежнем состоянии, возместить причиненный государству вред[149].

Итак, иск о прекращении или приостановлении вредной деятельности, направленной на причинение ущерба недвижимой материальной культурной ценности, теоретически обоснован и практически реализуем.

В связи с тем, что в Законе Республики Беларусь «Об охране историко-культурного наследия» нет такой нормы, предлагается ввести ее в виде отдельной статьи с рабочим названием «Прекращение (приостановление) деятельности, создающей угрозу существованию недвижимым материальным историко-культурным ценностям или зонам их охраны».

В результате реализации этой новой нормы решение о прекращении (приостановлении) деятельности, создающей угрозу техническому состоянию памятника (в том числе комплексного градостроительного ансамбля), будет принимать суд, что повысит авторитет органов охраны памятников.

В исковом порядке подлежит также возмещение ущерба, причиненного объекту культурного наследия (памятнику). Стоимость ущерба должна определяться с учетом: стоимости научного исследования уничтоженной (поврежденной) части памятника; стоимости проведенных на памятнике охранных мероприятий; стоимости восстановительных работ; стоимости утраченных находок (для памятника археологии); стоимости упущенной выгоды от использования памятника и утраченных в связи с его разрушением отдельных предметов.

Эти критерии оценки стоимости ущерба могут применяться судами также при рассмотрении дел об изъятии бесхозяйственно содержащихся историко-культурных ценностей в порядке ст. 247 ГК Республики Беларусь.

Ситуация, казалось бы, достаточно парадоксальная, но памятники истории и культуры сгорают, разрушаются, расхищаются, длительное время не ремонтируются, не реставрируются, используются не по функциональному назначению, не охраняются. Как показывает практика, памятники используются зачастую в качестве складских помещений. В результате утрачиваются именно те качества объекта, которые позволяют относить его к историко-культурным ценностям.

К сожалению, такое отношение к культурному достоянию народа стало делом обычным. Поэтому уполномоченным органам необходимо активизировать исковую деятельность, требуя судебного изъятия бесхозяйственно содержащихся историко-культурных ценностей. Для этого есть законодательные предпосылки.

В соответствии со ст. 247 ГК в случаях, когда собственник культурных ценностей, отнесенных в соответствии с законодательством к особо ценным и охраняемым государством, бесхозяйственно содержит эти ценности, что грозит утратой ими своего значения, такие ценности по решению суда могут быть изъяты у собственника путем выкупа государством или продажей с публичных торгов.

При выкупе культурных ценностей собственник возмещает их стоимость в размере, установленном соглашением сторон, а в случае спора - судом. При продаже с публичных торгов собственнику передается вырученная от продажи сумма за вычетом расходов на проведение торгов.

Положение данной нормы соответствует ст. 54 Конституции Республики Беларусь, согласно которой каждый обязан беречь историко-культурное наследие и другие ценности. Из этого следует, что бесхозяйственное содержание историко-культурных ценностей является злоупотреблением правом.

В результате развития общества данная гражданско-правовая норма претерпела определенные изменения, анализ которых позволяет сформулировать некоторые проблемы ее применения. В ГК БССР 1 964 г. имелось аналогичное положение (ст. 1 47 ГК), которым регулировались отношения между государством и гражданином по поводу содержания последним принадлежащего ему памятника истории и культуры. Однако Законом от 3 марта 1994 г.[150] данная статья из Гражданского кодекса исключена по мотивам урегулирования этого вопроса специальным законодательством[151].

В дальнейшем законодатель вновь обратился к этой проблеме, и уже в новом Гражданском кодексе находим норму указанного выше содержания, заимствованную в российском законодательстве. Так, в соответствии со ст. 240 ГК РФ допускалось изъятие в судебном порядке тех памятников истории и культуры, которые отнесены законом к особо ценным.

К сожалению, ее механическое перенесение в Гражданский кодекс Республики Беларусь без учета национальной правовой системы порождает определенные проблемы применения данной, безусловно, эффективной для обеспечения сохранности историко-культурной ценности нормы.

Здесь вновь необходимо напомнить о внутренней несогласованности норм действующего в данной сфере законодательства. Специальный Закон «Об охране историко-культурного наследия» устанавливает в соответствии со свойствами объекта лишь четыре категории ценности (ст. 45), характеризующие отличительные черты материальной ценности в рамках общего понятия «историко-культурная ценность».

Таким образом, действующее в настоящее время законодательство не формирует списки особо ценных памятников истории и культуры (историко-культурных ценностей). Присвоение конкретному объекту статуса особо ценной историко-культурной ценности означает отношение его к высшей категории охраны и учета, предполагающей особые формы государственной поддержки.

С большей долей преувеличения можно было бы считать особо ценными историко-культурными ценностями объекты, имеющие только категории ценности «0» и «1».

С точки зрения права, не каждая культурная ценность может быть памятником. Отнесение того или иного объекта к числу памятников влечет правовые последствия: он берется под охрану государства. Понятие «памятник» имеет многогранное содержание. Оно охватывает как продукты творческой деятельности человека, так и некоторые объекты окружающей среды: памятные места и другие объекты, связанные с историческими событиями, развитием общества и государства. Культурная ценность - более широкое понятие, чем памятник истории и культуры.

Данные обстоятельства свидетельствуют о реальной проблематичности судебного изъятия бесхозяйственного содержащихся культурных ценностей с последующим их обращением в собственность государства путем выкупа или продажи с публичных торгов. Этот вывод подтверждает судебная практика: за весь период действия анализируемого Закона (1992-2004 гг.) случаев судебного изъятия культурных ценностей в Беларуси не было. Однажды такая попытка была предпринята в отношении сгоревшего в Гродно по ул. Дзержинского строения, но до суда дело не дошло ввиду ненадлежащего оформления материала. Сейчас этот объект восстанавливается.

Таким образом, несогласованность белорусского специального законодательства и норм Гражданского кодекса делает фактически невозможным применение гражданско-правовых средств для пресечения бесхозяйственного содержания собственником (пользователем) историко-культурных ценностей. Можно было бы не обращать столь пристальное внимание на эту проблему, но ведь памятники продолжают разрушаться, используются не по назначению, не реставрируются, требования охранных обязательств не соблюдаются.

Гражданское законодательство основано на принципе: осуществление гражданских прав не должно наносить вреда историко-культурным ценностям. Осуществление гражданских прав - это всегда правомерные действия. Злоупотребление правом имеет место тогда, когда лицо в рамках дозволенного законом поведения избирает его конкретную недозволенную форму. Например, собственник историко-культурной ценности бесхозяйственно ее содержит (не осуществляет вовремя ремонт, допускает разрушение конструкций и т. п.), в результате чего объект теряет свои отличительные (ценностные) особенности

Злоупотребление правом - это особый вид гражданского пра- вонарушения[152], правовым последствием которой является, в нашем случае, изъятие у собственника историко-культурной ценности путем выкупа государством или продажи с публичных торгов (в порядке ст. 241 ГК Республики Беларусь).

Бесхозяйственное содержание историко-культурных ценностей отвечает всем признакам гражданского правонарушения. Кроме противоправности, которая очевидна, необходимо наличие вреда, причинной связи между вредом и противоправным поведением, а также вины правонарушителя.

Объективную сторону данного правонарушения составляет такое поведение субъекта права собственности, которое непосредственно ведет к порче или гибели историко-культурных ценностей в их натурально- вещественном виде вследствие несоблюдения правил их использования и хранения[153].

Непосредственно в Законе не указаны конкретные формы бесхозяйственного содержания культурных ценностей: это могут быть как активные действия, причиняющие прямой вред памятнику, так и откровенное бездействие (систематическое невыполнение субъектами своих обязанностей по производству ремонтно-восстановительных работ).

С учетом расширения перспектив гражданско-правового воздействия на правонарушения предлагается распространить действия ст. 241 ГК Республики Беларусь не только на особо ценные памятники истории и культуры, а на все историко-культурные ценности.

Именно поэтому автор монографии предлагает новую редакцию абзаца первого ст. 241 ГК Республики Беларусь:

«В случае, когда собственник историко-культурных ценностей бесхозяйственно содержит эти объекты, что грозит утратой ими своего значения, такие ценности по решению суда могут быть изъяты у собственника путем выкупа государством или продажи с публичных торгов».