§ 4. Институт застройки в советском законодательстве
Пережитая Россией Первая мировая война и Гражданская война 1918—1920 гг. вызвали острый жилищный кризис[241]. Для его преодоления и удовлетворения потребности в жилье законодатель прибег к «буржуазному» институту права застройки.
Декретом от 20 августа 1918 г. была отменена частная собственность на недвижимости и одновременно право застройки признавалось только за органами местной власти. Этот декрет утратил силу с момента издания Постановления СНК от 8 августа 1921 г. «О предоставлении кооперативным объединениям и отдельным гражданам права застройки городских участков». Последним декретом разрешалась застройка тех городских участков, «кои не могут быть в ближайшее время застроены средствами местных исполнительных комитетов».Рассматриваемый акт оказался не совсем эффективным способом решения жилищного вопроса. Дальнейшее развитие институт права застройки получил в Декрете о праве застройки ВЦИК и СНК от 14 августа 1922 г. Впоследствии текст этого постановления практически целиком был включен в Гражданский кодекс 1922 г. и составил вторую главу второго раздела («Вещное право»).
Положения ГК 1922 г. и Закона «О праве застройки» 1912 г. имеют много общего. В советском законодательстве право застройки представляет собой вещное право застройки земельного участка, которое может свободно отчуждаться и быть предметом залога. Первоначально в ГК РСФСР предельный срок застройки устанавливался в 49 лет для каменных строений и в 20 лет для прочих. Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 6 июня 1925 г. увеличило максимальные сроки застройки, установив для каменных строений 60 лет, а для деревянных и прочих — 40 лет, а впоследствии предельные сроки могли простираться и до 65 лет.
Заметим, что в ГК установлены правила относительно договора о праве застройки, в то время как само право застройки будто бы ускользает от внимания законодателя.
Определения рассматриваемого права в ГК не содержится. Дефиниция рассматриваемого института, причем весьма неудачная, была приведена в Инструкции НКВД и НКЮ № 204/654, которая определяла право застройки как «вещное срочное право возводить строения на городских и внегородских землях, владеть, пользоваться и распоряжаться этими строениями, в пределах срока, предусмотренного договором застройки»15.В действительности из положений ГК следует, что права распоряжаться строением у застройщика нет: он вправе отчуждать право застройки, но не возведенное (достроенное, надстроенное) здание. Большей точностью обладает следующее суждение Верховного Суда РСФСР, содержащееся в Решении от 24 января 1925 г.: «Существенное различие между договорами аренды и застройки состоит в том, что арендный договор предоставляет арендатору лишь право пользования предоставляемыми в его распоряжение строениями, договор же застройки дает застройщику вещное право с допущением отчуждения и залога самого права застройки».
В отличие от дореволюционного законодательства право застройки, регламентированное ГК 1922 г., предусматривает определенные гарантии того, что застройка действительно будет осуществлена. Во-первых, в договоре о праве застройки указываются срок начала застройки (причем по общему правилу он не должен быть более года с момента заключения договора), срок окончания застройки, условия поддержания строений в исправном виде. Во-вторых, согласно примечанию к ст. 79 ГК если выполнено менее 30% объема строительства, то право застройки может быть отчуждено лишь с согласия органа, предоставившего участок под застройку. В-третьих, ст. 80 ГК, отмененная в 1929 г., позволяла при неисполнении обязанностей застройщиком обратить взыскание на право застройки и реализовать его с публичных торгов.
Таковы основные положения о праве застройки, содержавшиеся в ГК 1922 г. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 1 февраля 1949 г.[242] статьи, посвященные праву застройки, были признаны утратившими силу, и с тех пор сам институт исчез из отечественного законодательства.
Таким образом, с 1949 г. в ГК 1922 г. осталось два вещных права: право собственности и право залога. В связи с тем, что правовая природа залога уже давно вызывала весьма оживленные споры, некоторые исследователи считали, что гражданские права следует разделять на право собственности и обязательственные права[243]. В действительности для столь категорического вывода нет оснований. Не говоря о различных исключительных правах, которых мы не касаемся в настоящем исследовании, советское гражданское право знало и одно своеобразное вещное право, которое долгое время оставалось без определенного наименования. Речь идет о правах государственных предприятий на имущество, «вверенное» им.