§ 2. Государственное управление и контроль в области охраны и использования объектов историко-культурного наследия
Государственное управление в сфере охраны и использования объектов историко-культурного наследия необходимо рассматривать как вид управленческой деятельности, которая осуществляется органами государственной власти, местного самоуправления, специально уполномоченным государством органом по охране памятников, другими контролирующими организациями.
Надзор за исполнением названного законодательства возложен на Генерального прокурора и подчиненных ему прокуроров.Система органов управления в сфере охраны памятников сложилась не сразу. Ее построение на всем протяжении развития общества неоднократно менялось. Определяющими факторами при этом являлись в советский период государственное устройство СССР и административное деление союзных республик.
Анализ нормативно-правовых актов о культуре и практики их применения позволяет сформулировать полномочия государства в области управления, охраны, использования и популяризации историко-культурного наследия, к которым относятся:
- определение основных направлений государственной политики в области охраны культурного наследия, разработка и проведение единой инвестиционной политики в данной сфере;
- владение, использование и распоряжение объектами, находящимися в собственности государства;
- установление общих принципов проведения работ по сохранению объектов историко-культурного наследия;
- разработка, утверждение и реализация программ сохранения, восстановления и популяризации историко-культурного наследия;
- осуществление государственного контроля за сохранением, использованием памятников истории и культуры (историко-культурных ценностей) и исполнением законодательства об охране историко-культурного наследия.
Понятие управления включает также контроль. Именно поэтому проблема охраны памятников - это прежде всего проблема организации государственного управления в данной области общественных отношений.
Государственный контроль в области охраны памятников выполняет задачу обеспечения выполнения всеми государственными органами, юридическими лицами и гражданами своих обязанностей по сбережению объектов историко-культурного наследия.
В зависимости от субъектов государственный контроль можно подразделить на:
- контроль представительных органов;
- контроль органов управления общей и специальной компетенции.
Органы управления историко-культурным наследием проводят как внутриведомственный, так и надведомственный контроль. Деятельность Министерства культуры и Белкомархива по внутриведомственному контролю строится таким образом, что объектами непосредственного контроля выступают предприятия и организации прямого подчинения. Важной характеристикой внутриведомственного контроля является его всесторонность: он охватывает всю деятельность подконтрольных объектов[125].
Надведомственный контроль заключается в проведении проверок соблюдения законодательства об охране историко-культурного наследия всеми организациями и юридическими лицами независимо от формы собственности и ведомственной принадлежности, а также гражданами норм и правил по охране памятников культуры. Органы охраны памятников наделяются государственно-властными полномочиями.
Охрана памятников культуры в узком смысле слова представляет собой управленческую деятельность по осуществлению мер борьбы с правонарушениями, в которой органы охраны выступают как органы надведомственного контроля. Они выполняют функцию, направленную на обеспечение единства деятельности республиканских органов государственного управления, предприятий, учреждений, организаций при решении вопросов, выходящих за пределы своей отрасли и непосредственно затрагивающих историко-культурное наследие.
Осуществляя надведомственный контроль, органы управления вступают во взаимоотношения с неподчиненными им объектами. Тем самым надведомственный контроль практически является функцией межотраслевого управления[126]. Охрана историко-культурного наследия в широком смысле охватывает управленческую деятельность по организации учета, реставрации и использованию памятников, что является проявлением отраслевого характера управления в данной сфере.
Таким образом, в настоящее время есть все основания говорить о том, что охрана историко-культурного наследия является самостоятельной отраслью управления.