Формы участия публично-правовых образований в гражданском обороте

Рассматривая случаи участия государства в отношениях, регулируемых граж­данским законодательством, необходимо определить круг этих отношений.

Участие государства в отношениях собственности и иных вещных отношениях.

Государству и муниципалитетам приходится решать судьбу публичного иму­щества исходя из потребностей экономического развития в целом, с учетом ряда общесоциальных факторов, что определяется необходимостью детально регулиро­вать процессы разграничения, приобретения, оборота и отчуждения публичной собственности, а также вопросы управления публичной собственностью. Однако происходит это не в рамках выделения норм, составляющих особый институт права публичной собственности в границах конституционного права, а в рамках закрепления особенностей правового регулирования отношений публичной соб­ственности в гражданском законодательстве в соответствии с положениями п. 2 ст. 124 ГК.

Объекты права государственной собственности делятся на две группы, имею­щие серьезные различия в правовом статусе: первая группа — это специфическая категория объектов, предназначенных для общего пользования людей и общества и для обслуживания потребностей самого государства (исключительная государ­ственная собственность), вторая — объекты производственного назначения (не­исключительная государственная собственность).

Первая группа объектов права собственности характеризуется наличием дос­таточно серьезных особенностей правового режима, существенно ограничиваю­щих случаи, порядок и условия вовлечения в гражданский оборот объектов, вхо­дящих в эту группу.

Являясь собственниками своего имущества, публично-правовые образова­ния независимы друг от друга и выступают в гражданских правоотношениях как вполне самостоятельные, равноправные и имущественно обособленные субъекты.

В действующем законодательстве идея разграничения государственной собственности закреплена конституционно: в п. «г» ст. 72 Конституции РФ данное разграничение прописано в качестве предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что предполагает установление определенного механизма разграничения государственной собст­венности с непосредственным участием всех заинтересованных субъектов Рос­сийской Федерации.

Процесс разграничения публичной собственности начался в связи с создани­ем Российской Федерации как самостоятельного государства в начале 1990-х го­

дов и был урегулирован Постановлением Верховного Совета РСФСР № 3020-1¹ и распоряжением Президента РФ № 114-рп^[94][95].

Гражданский кодекс не содержит подробной регламентации процедуры раз­граничения публичной собственности. Статья 214 ГК определяет, что отнесение государственного имущества к федеральной собственности и собственности субъ­ектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном законом, однако такой закон до сих пор не принят.

В настоящее время важными публично-правовыми актами, устанавливающи­ми принципы и процедуру разграничения государственной собственности в связи с осуществлением в стране административной реформы и соответствующим пе­рераспределением полномочий органов власти разных уровней, наряду с ранее принятыми нормативными документами стали федеральные законы, регламенти­рующие порядок проведения реформы государственного и муниципального управления^[96].

Наличие значительных особенностей публичных субъектов определяет ряд особенностей их гражданско-правового статуса как собственников.

Так, публично-правовые образования располагают некоторыми особыми воз­можностями приобретения имущества в собственность. Например, в случае обна­ружения клада, содержащего вещи, относящиеся к памятникам истории и куль­туры, последние подлежат обязательной передаче в государственную собствен­ность (п. 2 ст.

В муниципальную собственность при соблюдении ряда условий, содержащих­ся в законе (п. 3 ст. 225, п. 2 ст. 228, п. 1 ст. 231 ГК), переходят бесхозяйная не­движимость, находки и безнадзорные животные.

Особыми основаниями возникновения права государственной или муници­пальной собственности на имущество являются также переход в публичную собственность вещей, изъятых из оборота или ограниченных в обороте (п. 2 ст. 238 ГК), изъятие недвижимости для государственных или муниципальных нужд (ст. 239 ГК), а также выкуп бесхозяйственно содержимых культурных цен­ностей. Реквизиция, конфискация и национализация (ст. 240, 242, 243, 306 ГК) также относятся к особым основаниям возникновения права государственной собственности.

Законодательно закреплены такие основания прекращения права публичной собственности, как приватизация (ст. 217 ГК), при которой имущество, находя­щееся в государственной или муниципальной собственности, в порядке, преду­смотренном законами о приватизации государственного и муниципального иму­щества, передается в собственность граждан и юридических лиц.

Публично-правовые образования могут быть субъектами некоторых ограни­ченных вещных прав (сервитутного типа).

Публично-правовые образования вправе становиться субъектами наследст­венных правоотношений. Они могут быть наследниками по завещанию, а также собственниками выморочного имущества (ст. 1151 ГК). Кроме того, государство может становиться собственником имущества, предоставленного наследодателю государством на льготных условиях (ст. 1184 ГК).

Участие публично-правовых образований в корпоративных отношениях. Публич­ные собственники на базе публичного имущества могут создавать самостоя­тельных участников гражданского оборота — организации, обладающие ограни­ченными вещными правами на закрепленное за ними имущество: государственные и муниципальные унитарные предприятия (ст. 113—115 ГК) и учреждения (ст. 120 ГК). Правовой статус таких юридических лиц определяется Гражданским кодексом и специальными законами, в частности Федеральным законом от 12 января 1996 г.

Государственные и муниципальные образования могут выступать также в ка­честве учредителей открытых акционерных обществ в случаях, установленных федеральными законами.

Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих орга­низациях» предусмотрена также возможность создания так называемых государ­ственных корпораций. При этом особенности правового положения каждой госу­дарственной корпорации устанавливаются специальным законом, утверждающим создание данной корпорации и прописывающим все конкретные условия ее су­ществования: наименование корпорации, цели деятельности, место нахождения, порядок управления ею, в том числе характер и порядок формирования органов управления, назначения и освобождения должностных лиц, порядок реорганиза­ции и ликвидации корпорации, порядок использования имущества в случае ее ликвидации и т.п.

Участие публично-правовых образований в обязательственных отношениях. Ситуации, когда Российская Федерация непосредственно становится стороной в том или ином обязательстве, обусловлены исключительно реализацией опреде­ленной публичной функции, поэтому указание на возможность возникновения гражданско-правового обязательства с непосредственным участием в нем госу­дарства в качестве стороны должно быть прямо или косвенно закреплено в зако­нодательстве.

Наиболее распространенная форма участия Российской Федерации в обяза­тельственных отношениях — договорная.

Законодательное закрепление возможности участия государства в договорных правоотношениях происходит различными способами.

Первый вариант — прямое непосредственное закрепление такой возможности в ГК путем выделения соответствующего вида (подвида) договора или без таково­

го (например, § 4 гл. 30 «Поставка товаров для государственных или муници­пальных нужд»; § 5 гл. 37 «Подрядные работы для государственных или муници­пальных нужд»; § 5 гл.

Другой способ законодательного закрепления возможности государства участ­вовать в обязательственных отношениях — закрепление ее в специальных зако­нах. Такой закон может явиться результатом реализации указания Гражданского кодекса РФ на необходимость его принятия¹, либо какой-то специальный закон может содержать самостоятельное указание на возможность вступления государ­ства в договорные правоотношения^[99][100]. При этом речь идет о заключении догово­ров, как поименованных ГК, так и непоименованных.

Следующей достаточно большой группой договорных обязательств, в которых государство выступает в качестве стороны, являются так называемые разноотрас­левые договоры.

6. Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования как субъекты гражданских прав 197 альные правила их заключения и исполнения могут содержаться в кодифициро­ванных актах других отраслей российского законодательства¹.

Являясь полноправным участником гражданского оборота, государство вправе заключать любые иные поименованные, смешанные и непоименованные догово­ры, становиться субъектом иных обязательственных правоотношений, однако исключительно при наличии прямого или косвенного указания на это в норма­тивных актах, определяющих статус соответствующих органов государственной власти, уполномоченных выступать от имени государства в гражданских отноше­ниях (п. 1 ст. 125 ГК).

Публично-правовые образования являются субъектами деликтных обяза­тельств. Так, в рамках специальных норм части второй Гражданского кодекса РФ государство несет ответственность за вред, причиненный властной деятель­ностью, а именно: отвечает за вред, причиненный гражданам или юридическим лицам незаконными действиями (бездействием) государственных органов и их должностных лиц (ст. 1069 ГК), а также за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда (ст. 1070 ГК).

В рамках правил, установленных частью четвертой ГК РФ, государство может являться субъектом имущественных отношений, возникающих по поводу интел­лектуальных прав, участвуя в них путем заключения соответствующих государст­венных контрактов (ст. 1298, 1373, 1432, 1464, 1471 ГК). В рамках специальных правил оно участвует также в отношениях по поводу исключительных неимуще­ственных прав.

Государство является субъектом внешнеторговой деятельности. Право на его участие во внешнеторговом обороте прямо предусмотрено ст. 11 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирова­ния внешнеторговой деятельности»^[101][102]. При этом следует отметить, что внешнетор­говая деятельность осуществляется им только в случаях, установленных феде­ральными законами. Детализируются упомянутые положения в подзаконных ак­тах^[103]. Условия привлечения бюджетных заимствований из иностранных источни­ков, а также предоставления бюджетных кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям оговариваются в Бюджет­ном кодексе РФ.

Публичные субъекты становятся также участниками обязательств особого ро­да, присущих исключительно им. Один из таких особых случаев — участие госу­дарства в качестве должника в субсидиарных обязательствах. К числу подобных норм следует отнести норму п. 2 ст. 120 ГК. Аналогичные нормы содержатся в п. 3

ст. 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих прин­ципах организации законодательных (представительных) и исполнительных орга­нов государственной власти субъектов Российской Федерации»¹. Сходная норма о субсидиарной ответственности государства по долгам казенного предприятия закреплена п. 5 ст. 115 ГК, ст. 7 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»^[104][105]. Кроме того, субсидиарная ответственность гаранта (государства) по государст­венной гарантии закреплена п. 1 ст. 329 ГК, ст. 115 БК^[106].

Форм участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях традиционно выделяется также две: участие непосредственное и опосредованное.

В случае непосредственного участия публично-правового образования в граж­данским обороте участником гражданского правоотношения становится непо­средственно оно само.

Порядок участия публично-правовых образований в отношениях, регулируе­мых гражданским законодательством, закреплен ст. 125 ГК и состоит в том, что приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, а также выступать в суде от имени публично-правовых образований могут государственные и муниципальные органы, действующие в пределах пол­номочий, установленных актами, определяющими статус этих органов. Указанное обстоятельство является одной из принципиальных особенностей их гражданско- правового статуса.

Современное российское гражданское право не знает определения государ­ственного органа, поэтому для определения гражданско-правового статуса госу­дарственного органа имеют значение сфера деятельности государственного ор­гана и объем его компетенции в этой сфере. При выступлении от имени Рос­сийской Федерации в рамках реализации положений п. 1 ст. 125 ГК государст­венные органы не обладают и не могут обладать самостоятельной правосубъ­ектностью: их правовая природа в этом случае аналогична правовой природе органа юридического лица. Основным и единственным признаком государст­венного органа, определяющим его способность действовать от имени Россий­ской Федерации (и иных публично-правовых субъектов) в гражданском праве в рамках реализации положений п. 1 ст. 125 ГК, должно являться наличие соот­ветствующей нормативно закрепленной компетенции. Этот признак характе­ризует гражданско-правовой статус Российской Федерации как участника гражданских правоотношений, но закрепляется в нормативных актах, что как раз и является одним из проявлений присутствия публичных элементов в част­ном праве.

При этом государственные органы в ряде случаев приобретают статус юриди­ческого лица, что позволяет им становиться самостоятельными участниками гра­жданского оборота в рамках реализации положений п. 3 ст. 125 ГК, и это пред-

6. Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования как субъекты гражданских прав 199 ставляет собой частный случай опосредованного участия государства в обороте, осуществляемого на основе общих норм ГК.

Опосредованное участие публично-правового образования в гражданским обо­роте осуществляется путем создания для этих целей юридических лиц (государст­венных (муниципальных) унитарных предприятий, казенных предприятий, учре­ждений, государственных корпораций).

6.3.