§3 Распоряжение процессуальными средствами защиты права по делам, возникающим из публичных правоотношений

В новом гражданском процессуальном законодательстве изменился и порядок возбуждения дел, возникающих из публичных правоотношений. Ранее процессуальным средством защиты публичных прав выступала жалоба, сейчас заявление.

Однако это не означает, что возбуждение, дальнейшее движение и прекращение дел, возникающих из публичных правоотношений, должно зависеть от воли суда или его активности, а не от распорядительных действий заинтересованных лиц. И по делам, возникающим из публичных правоотношений, возбуждаемых по заявлениям граждан, организаций, прокурора, свобода распоряжения процессуальными средствами защиты права связана с реализацией принципа диспозитивности в гражданском процессе. Поэтому трудно согласиться с такой точкой зрения, согласно которой по делам, возникающим из публичных правоотношений, принципу диспозитивности скорее присущ характер исключения,

нежели «основного двигательного начала», характеризующего

1

все стадии гражданского процесса .

Попытаемся доказать обратное: что действие принципа диспо- зитивности как двигательного начала гражданского процесса осуществляется и по делам, возникающим из публичных правоотношений. Общие правила искового производства - принципы, письменная форма обращения в суд, постадийное развитие процесса, возможность отказаться от продолжения процесса и пре-

кратить производство по делу применяются при рассмотрении дел, вытекающих из публичных правоотношений[109].

Проявление принципа диспозитивности по делам, возникающим из публичных правоотношений, выводится из анализа норм о том, что по данным категориям дел применяются общие правила искового производства за некоторыми исключениями, а именно: мировое соглашение, увеличение или уменьшение требований, исключается возможность предъявления встречного заявления.

Обращение с заявлением в суд. Суд приступает к рассмотрению дела, возникающего из публичных правоотношений, на основании заявления. Но и при предъявлении заявления в суд дело может быть возбуждено только при соблюдении определенных юридических условий (предпосылок). Некоторые из них являются общими, как и по исковым делам, но они имеют свою специфику, другие же носят самостоятельный характер. Выполнение тех и других является необходимым условием для возбуждения производства по делу.

Существенное значение в современный период приобретает решение вопроса о подведомственности данных дел суду. Сегодня дела, возникающие из публично-правовых отношений, рассматриваются как судами общей юрисдикции, так и арбитражными судами. Так, в соответствии со ст. 245 ГПК, суды общей

юрисдикции рассматривают дела, возникающие из публичных правоотношений, отнесенные к их компетенции .

Предполагается расширить компетенцию мировых судей в части рассмотрения ими дел по проверке законности привлечения граждан к административной ответственности .

Некоторые представители науки административного права считают, что наделять функциями судебного контроля мировых судей, учитывая процессуальные и территориальные рамки их

3

деятельности, не следует .

Арбитражные суды рассматривают дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений.

Предлагается после создания в России административных судов передать на их рассмотрение наиболее значимые категории дел:

• о признании недействительным (полностью или частично) нормативного правового или индивидуального акта органа (должностного лица) публичной администрации, если он нарушает права и свободы гражданина (физического лица) или объединения граждан (юридического лица);
• об обязанности органа публичной администрации (его должностного лица) принять необходимый правовой акт в целях защиты прав и свобод гражданина или законных интересов и прав юридического лица;

2

По мнению авторов учебника: Гражданский процесс / Под ред.

См., напр.: Обзор материалов научно-практической конференции. Обсуждены проблемы защиты публичных и частных прав и интересов в административных судах // Журн. рос. права. 2001. № 9. С. 145-150. Судебная власть / Под ред. И.Л.Петрухина. М., 2003. С. 710.

• об изменении административно-правового статуса конкретного лица в связи с определенными юридическими фактами;

- о признании юридического факта, влекущего возникновение, изменение или прекращение административно-правового отношения, существенно влияющего на статус конкретного лица- 1.

При обращении в суд с заявлением необходимо, чтобы отсутствовало решение суда, принятое по заявлению о том же предмете и вступившее в законную силу (ст. 248 ГПК). Это правило имеет существенное отличие по сравнению с исковым производством. В исковом производстве судья отказывает в принятии искового заявления или прекращает производство по делу, если имеется вступившее в законную силу решение суда по спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям. В данном случае требуется совпадение сторон и элементов иска: предмета и основания. По делам же, возникающим из публичных правоотношений, достаточно тождества одного элемента - предмета судебной проверки. Представляется, что введение данного ограничения, только исходя из однородности требований, не является оправданным, поскольку могут возникнуть новые основания.

Определенные требования предъявляются и к форме и содержанию заявления. Заявление предъявляется в суд с целью осуществления судебного контроля. Из его содержания должно следовать, что существует публично-правовой спор. Но в одних случаях для защиты публичного права достаточно предъявить заявление в суд, а в других требуется оформление искового заявления,

если наряду с публичным требуется защитить и частное право конкретного лица.

Если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления (ч. 3 ст. 247 ГПК). Также в соответствии с п. 8 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. «О некоторых вопросах, возникающих в связи с принятием и введением в действие гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» не допускается возможности оспаривания в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений[110]. Эти дела должны рассматриваться по правилам искового производства, в том числе с соблюдением общих правил подсудности как дела по спорам о защите субъективного права.

Существенное значение для обращения в суд с заявлением о судебном контроле имеет срок, так как суд по возможности должен вмешаться в дело до того, как наступают неблагоприятные последствия или ущерб.

Так, например, по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих для обращения с заявлением в суд установлен трехмесячный срок (ст.

дума соответствующего решения. Заявление избирательной комиссии, зарегистрировавшей кандидата (списка кандидатов), заявление кандидата, зарегистрированного по тому же избирательному округу, избирательного объединения, избирательного блока, списки которых зарегистрированы по тому же избирательному округу, об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) может быть подано в суд не позднее, чем за восемь дней до дня голосования. После опубликования результатов выборов, референдума заявление, касающееся нарушения избирательных прав или права на участие в референдуме, имевшего место в период избирательной кампании, подготовки и проведения референдума, может быть подано в суд в течение года со дня опубликования результатов соответствующих выборов, референдума.

По делам о признании недействующими нормативных актов полностью или в части, срок обращения с заявлениями в суд в ГПК РФ вообще не определен. Как видно из приведенных примеров, сроки обращения с заявлениями в суд устанавливаются сокращенные и они не носят материального характера или не устанавливаются вообще.

Представляется, что срок на обращение в суд с заявлением следует признать материальным, как срок исковой давности, так как с ним также связано принудительное осуществление субъективного права. Пропуск срока обращения в суд с заявлением не является для суда основанием для отказа в принятии заявления. На сроки обращения в суд с заявлением распространяются положения, касающиеся исчисления, окончания и восстановления процессуальных сроков.

Отказ в удовлетворении заявления в связи с пропуском срока на обращение в су, не связан с утратой субъективного права, хотя и нарушенного. Утрачивается только возможность его принудительного осуществления.

Вопрос об уважительных причинах пропуска срока обращения с заявлением в суд не нашел отражения в процессуальном законе.

При восстановлении срока на обращение с заявлением в суд следует исходить из обстоятельств, связанных с личностью заявителя. Это тяжелая болезнь, беспомощное состояние, неграмотность заявителя, а также ликвидация или реорганизация органа, где работает государственный служащий, или органа, чьи действия обжалуются.

Течение срока должно быть приостановлено, если орган, чьи действия обжалуются, взял на себя обязательство о восстановлении нарушенных прав и свобод, но в дальнейшем его не выполнил.

В случае пропуска срока обращения в суд по уважительной причине он может быть восстановлен судом. Но поскольку у гражданина могут возникнуть трудности по правильному определению срока для обращения в суд, суд разъясняет ему в случае пропуска порядок восстановления процессуального срока.

В гражданском процессе Франции срок является единственным требованием, ограничивающим право на обращение в суд. Он равен двум месяцам с момента совершения обжалуемых действий или издания обжалуемого акта1.

В судопроизводстве Германии по делам об оспаривании административного акта требуется соблюдение следующих процессуальных условий (предпосылок): существование германского судопроизводства; законность допустимости обжалования административного акта; допустимость вида иска; предметная подсудность; функциональная подсудность; территориальная подсудность; процессуальная правоспособность (законное представительство); надлежащее возбуждение искового производства; полномочия на подачу иска; предварительное производство (досудебное производство по жалобе); срок подачи иска; отсутствие вступившего в силу решения по тому же делу; отсутствие нахож-

Пилипенко А.Н. Административная юстиция во Франции // Право и экономика. 1996. № 1-2. С. 115, 116.

дения дела в процессе судопроизводства в других судах; общая потребность в правовой защите1.

В германском гражданском процессе обращение в суд с иском возможно лишь в случае, если лицо обратилось с жалобой в вышестоящую инстанцию по отношению к той, чей акт обжалуется или чья жалоба была отклонена.

Таким образом, основными процессуальными условиями при предъявлении заявления в суд по делам, возникающим из публичных правоотношений, следует считать:

1. подсудность дела данному суду;
2. отсутствие вступившего в законную силу решения суда, принятого по заявлению о том же предмете и по тем же основаниям;
3. подача заявления в установленный срок.

Определение предмета спора заинтересованными лицами. По делам, возникающим из публичных правоотношений, не могут применяться некоторые категории искового производства: мировое соглашение, увеличение или уменьшение исковых требований, отказ от иска, изменение предмета или основания иска, признание иска, встречный иск (встречная жалоба)2.

Но свободное распоряжение правом на обращение в суд за судебной защитой предполагает и усмотрение заявителя в указании на требование основания, являющееся предметом судебной проверки.

Заявленные гражданином требования вытекают из обязанности государства защищать права и свободы человека и связаны с реализацией конституционных прав, которые в соответствии со ст. 18 Конституции РФ являются непосредственно действующими. Не всякое требование о защите публичного права может быть предъявлено в суд.

Зоммерман К.П. Административное судопроизводство (юстиция) в Германии: история развития и основные черты/ К.П.Зоммерман, Ю.Н.Старилов // Государство и право. 1999. № 7. С. 77.

См.: Гражданский процесс: Учеб. / Под ред. М.К.Треушникова. С. 422;. Гражданский процесс: Учеб. / Под ред. В.А.Мусина, Н.А.Чечиной, Д.М.Чечота. С. 332340.

Так, на наш взгляд, неверно исходить из того, что в административном судопроизводстве противостоят друг другу публичный и частный интересы[111]. Суд при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, чтобы решить вопрос об удовлетворении требования или об отказе в его удовлетворении, анализирует публичное правоотношение, устанавливая законность совершения действий или принятия решений публичной властью.

Положение, содержащееся в ч. 2 ст. 46 Конституции РФ, о защите прав и свобод уже содержит определенные ограничения. По существу, всякому лицу, права которого нарушены публичной властью, должна быть предоставлена возможность обратиться в суд.

В соответствии с законодательством Российской Федерации требования в защиту прав и свобод могут быть заявлены заинтересованными лицами в определенных рамках. Существуют ограничения по защите субъективных прав в суде. Рассмотрим, насколько обоснованны эти ограничения и существует ли в современный период возможность более широкого использования судебной формы защиты субъективных публичных прав. В этих целях изучим, как данный вопрос разрешен в законодательстве зарубежных стран.

Так, с учетом прямого действия ст. 46 Конституции РФ, других федеральных законов граждане, организации, прокурор могут заявить требование об оспаривании нормативных правовых актов. Гражданин, организация вправе также оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего.

Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"» от 14 декабря 1995 г. гражданам предоставлено право обжаловать как действия (решения), так и послужившую основанием для совершения действий (при-

нятия решений) информацию либо то и другое одновременно. Следовательно, гражданин вправе заявить требование об обжаловании как действий (решений), так и информации, послужившей основанием для совершения действий или принятия решений. Вместе с тем требования могут касаться только обжалования действий (решений) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений и должностных лиц, государственных служащих, в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая- либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности (Статья 2 ФЗ РФ «Об обжаловании в суд действий, решений, нарушающих права и свободы граждан»).

Вместе с тем гражданам следует предоставить возможность не только обжалования действий, которые совершены, или решений, уже принятых, но и в том случае, если существует реальная угроза совершения действий и принятия решений в будущем. Ибо вред всегда легче предотвратить и избежать нежелательных последствий, которые, безусловно, наступят с совершением действий и принятием решений.

Кроме того, с целью приведения процессуального законодательства в соответствие с международными стандартами право обжалования действий и решений должно быть предоставлено не только отдельным гражданам, но и их объединениям.

Заинтересованные лица вправе также предъявить требования о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Также гражданами, организациями могут быть заявлены требования об обжаловании действий должностных лиц, о применении административного наказания. Суд рассматривает и иные требования, вытекающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда.

Во Франции могут быть обжалованы все без исключения акты управления, имеющие целью создать, упразднить или изменить правовое состояние или субъективные права физических лиц, независимо от характера акта. Обжалованы могут быть только

акты исполнительной власти и притом обязательно изданные. Право обжалования действий органов управления и должностных лиц принадлежит всем заинтересованным лицам. Допускаются

коллективные жалобы на акты или действия, затрагивающие од-

1

новременно интересы нескольких лиц .

В Германии допускается предъявление исков: о признании недействительным административного акта; об обязывании административного органа издать определенный административно- правовой акт[112]. В Великобритании судебный контроль за деятельностью администрации, в том числе и административными трибуналами, осуществляется в довольно широких пределах в связи с существующей традицией англосаксонского права, в соответствии с которой общий суд должен обеспечивать контроль за деятельностью органов управления. Так, в суд общей юрисдикции могут быть заявлены следующие требования: о превышении правомочий административными органами, о злоупотреблении правомочиями или осуществлении правомочий с ненадлежащими целями[113]. В США контроль судов над администрацией осуществляется исходя из статьи III Конституции, которая наделяет суды полномочиями выносить окончательные решения по всем правовым спорам, стороной в которых являются Соединенные Штаты; между двумя и более штатами; между штатами и гражданами другого штата; между штатом и его гражданами и т. п[114]. Во всех случаях, когда американцы недовольны решением учреждения, они вправе обратиться в суд. Таким образом, любое требование, связанное с осуществлением субъективных публичных прав, должно по усмотрению заинтересованных лиц заявляться в суд.

Соединение и разъединение требований. Закон не содержит исключений для соединения требований, вытекающих из публичных правоотношений (ст. 151 ГПК, ст. 130 АПК). Так, для

совместного рассмотрения могут быть заявлены требования о признании действий незаконными и сложении штрафа; требования о признании недействительным (полностью или частично) нормативного акта государственного органа, не соответствующего закону, и возврате из бюджета денежных средств, списанных органами, осуществляющими контрольные функции в безакцентном порядке. В приведенных выше случаях имеет место форма обязательного соединения требований, поскольку удовлетворение второго требования всецело зависит от удовлетворения первого.

Гражданскому процессуальному кодексу ред. В.М.Жуйкова, В.К.Пучинского,

Научно-практический комментарий к Российской Федерации / Под М.К.Треушникова. М., 2003. С. 530.

Отказ заявителя от своего требования. Представляется, что по делам, возникающим из публичных правоотношений, заявитель вправе отказаться от своего требования. Но, как и в исковом производстве, суд не во всех случаях может принять такой отказ и прекратить производство по делу. Так, по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части отказ лица, обратившегося в суд от своего требования, не влечет за собой прекращения производства по делу (ч. 3 ст. 253 ГПК, ч. 8 ст. 194 АПК). Как правило, действие нормативного правового акта распространяется на неопределенный круг лиц, и, безусловно, может затрагивать их интересы. При установлении этих обстоятельств суд не прекращает производство по делу, поскольку данное прекращение нарушало бы права других лиц, кроме заявителя. В то же время правила ч. 3 ст. 253 ГПК не препятствуют с учетом особенностей конкретного дела прекратить производство по нему в связи с отказом заявителя от своего требования1 .