Законодательное закрепление структуры разведывательного сообщества США
Разведывательное сообщество США вплоть до начала девяностых годов не имело законодательно определенной структуры. Подзаконные нормативные акты, определявшие структуру разведывательного сообщества, давали не совсем верную информацию, замалчивая факт существования отдельных разведывательных служб.
Например, действующий и поныне исполнительный приказ президента Рейгана № 123331°5, регулирующий права и обязанности членов разведывательного сообщества США, не останавливаясь на структуре сообщества, сразу называет его задачи156 Дальше, правда, перечисляются отдельные члены разведывательного сообщества157, однако в приказе ни слова не говорится, например, о Национальном управлении воздушно-космической разведки, которое являлось членом разведывательного сообщества практически с момента своего создания в 1960 году.Впервые в законодательном порядке статус и организация разведывательного сообщества США были определены лишь в 1992 году, вскоре после того, как была рассекречена информация о существовании в США служб космической разведки. B соответствии с Законом об организации разведки 1992 года158, представляющим собой дополнение к Закону о национальной безопасности 1947 года159, и входящего в Закон о полномочиях разведки на 1993 финансовый год160, разведывательное сообщество США было определено следующим образом.
1. Служба директора центральной разведки, которая должна включать Службу заместителя директора центральной разведки, Национальный разведывательный совет и такие другие элементы, которые будут определены директором центральной разведки.
2. Центральное разведывательное управление.
3. Агентство национальной безопасности.
4. Разведывательное управление Министерства обороны.
5. Головное ведомство фотографической разведки Министерства обороны.
6. Национальное управление воздушно-космической разведки.
7. Другие службы в рамках Министерства обороны, которые осуществляют добывание разведывательной информации в национальных интересах при помощи космических разведывательных систем.
8. Разведывательные элементы Министерств сухопутных войск, военно-морского флота, военно-воздушных сил, корпуса морской пехоты США, ФБР, Министерства финансов и Министерства энергетики.
9. Служба разведки Государственного департамента.
10. Такие другие элементы любого другого министерства или ведомства, которые могут быть определены президентом
США, или совместно директором разведывательного сообщества и руководителем соответствующего министерства или ведомства161
Законодательно урегулировав структуру разведывательного сообщества, формально федеральный закон позволил и без законодательного оформления расширять число членов разведывательного сообщества (по решению президента или совместному решению директора центральной разведки и соответствующего руководителя федерального органа). Однако на практике подобная возможность изначально была крайне маловероятна.
Дело в том что начиная с конца семидесятых годов Конгресс ежегодно принимает закон о полномочиях разведки, в котором перечислены разведывательные службы, которые в предстоящем финансовом году будут финансироваться из бюджета национальной разведки. Теоретически за директором центральной разведки закреплено право перераспределения части бюджетных фондов между отдельными членами разведывательного сообщества, но эта процедура применима лишь к тем службам, которые уже названы в законе, то есть на них выделены бюджетные средства в рамках одной из трех национальных разведывательных программ.
Следовательно, реально учредить новую разведывательную службу, которая бы сразу вошла в состав разведывательного сообщества, может только Конгресс. Обозначенное же в пункте 10 право президента и директора центральной разведки самостоятельно расширять рамки разведывательного сообщества относимо лишь к уже существующим в структуре того или иного федерального министерства разведывательным службам, которые финансируются из иного источника, нежели бюджет национальной разведки.
Например, без законодательного оформления возможно расширение разведывательного сообщества за счет одной из уже существующих разведывательных служб Министерства обороны, которая финансируется из оборонного бюджета (реальна подобная перспектива, например, для Службы воздушной разведки Министерства обороны162).
Если в течение финансового года министр обороны и директор центральной разведки совместно придут к заключению, что необходимо срочное расширить разведывательное сообщество за счет одной из разведывательных служб Министерства обороны, решение может быть принято и без участия Конгресса. Однако фактически процедура подготовки и принятия подобного решения занимает достаточно длительное время, обычно от нескольких месяцев до года и более. Конгресс же ежегодно издает законы о полномочиях разведки на следующий финансовый год и, что вполне естественно, любое планируемое изменение структуры разведывательного сообщества заранее будет закреплено в проекте будущего закона.При такой процедуре новый член сообщества получает более высокий законодательно закрепленный статус и будут полностью исключены возможные проблемы с утверждением B Конгрессе ассигнований для нового члена разведывательного сообщества. Маловероятно, что в обозримом будущем изменение числа членов разведывательного сообщества будет осуществляться иначе, нежели на основании законодательного акта. Установленное в законе право президента и директора центральной разведки самостоятельно расширять число членов разведывательного сообщества лишь в малой степени является реальным механизмом для изменения структуры разведывательного сообщества. B большей мере это положение отражает признание со стороны Конгресса традиционного толкования разведывательной деятельности как прерогативы президентской власти и, следовательно, признание права президента формировать необходимую ему разведывательную структуру163