ЗАКЛЮЧЕНИЕ

За более чем два столетия истории американского государства разведывательные органы США проделали огромный путь эволюционного развития. Некогда крошечные разведывательные службы, создававшиеся по случаю участия США в военных конфликтах и занимавшиеся лишь вопросами разведывательной поддержки военных операций, превратились в мощную разветвленную систему разведывательных органов, решающих самые разнообразные задачи, стоящие перед американским государством на нынешнем этапе исторического развития.

Бесспорно, в том сложном процессе становления и развития разведывательных органов Соединенных Штатов, в итоге превратившихся в современное разведывательное сообщество США, объединившее в единую организационную общность многочисленные разведывательные службы федерального правительства США, в значительной мере отразились не только общие закономерности эволюции государства и государственных органов. B определенной степени современная разведывательная система США сложилась под влиянием частноисторических событий, свойственных непосредственно истории развития американского государства. Отсюда проистекают и длительное время сохранявшаяся ведомственная разобщенность разведывательной системы, и проблемы с централизацией управления разведкой, и по сей день свойственные американской разведывательной системе элементы дублирования и несогласованности в действиях различных спецслужб, приводящие подчас к фатальным результатам.

Однако нельзя не признать, что в целом процесс развития разведывательной организации США, с каждым новым десятилетием играющей все возрастающую роль в той деятельности, которую американское государство осуществляет как за пределами, так и внутри своих суверенных границ, носит вполне объективный характер. B сложностях и противоречиях задач, стоящих в современный исторический период перед развитыми государствами мира, именно разведывательные службы, со свойственными им специфичными приемами и методами деятельности, часто оказываются наиболее эффективным инструментом, позволяющим достигать весьма существенных результатов там, где оказывается малоэффективной деятельность других органов государства.

Опыт развития американского государства последних десятилетий с неоспоримостью доказал тот факт, что, для того чтобы разведывательные службы могли успешно решать все те новые задачи, с которыми США и все мировое сообщество столкнулись на современном этапе своего развития, нужна мощная централизованная и хорошо финансируемая разведывательная система, которая бы выступала неотъемлемой частью государственного механизма, тесно взаимодействуя с другими органами государства. Такая система должна быть способна быстро и эффективно адаптироваться к постоянно меняющимся условиям деятельности, чтобы своевременно и в полной мере решать новые и все более масштабные задачи, которые перед ней ставит государство.

Признавая закономерность процессов, лежащих в основе эволюции разведывательной системы США как неотъемлемой части государственного механизма Соединенных Штатов, нельзя не согласиться с тем фактом, что накопленный в США опыт в сфере формирования системы разведывательных служб, выработки механизмов управления и координации разведывательной деятельности, правовой регламентации организации и деятельности разведки вполне может быть использован в практике строительства разведывательной системы и других государств. Существенно важным и значимым подобный опыт может стать и для России.

He располагая таким гигантским экономическим потенциалом, каким на сегодняшний день располагают США, Россия просто не может позволить себе искать наиболее оптимальные и продуктивные пути развития своей системы спецслужб посредством бесчисленных проб и ошибок. Россия может и должна учитывать все негативные и позитивные аспекты зарубежного опыта в данной сфере, выбирая из множества вариантов развития именно те, которые в итоге должны принести максимальную пользу государству и обществу.

Кроме того, отнюдь не все шаги, предпринимавшиеся в США в целях развития и совершенствования национальной системы разведывательных служб, на практике приводили к тем результатам, которые от них ожидались. Часто проводимые реформы носили половинчатый характер и затягивались на многие десятилетия, обходясь американскому налогоплательщику в фантастические суммы. Наиболее яркий пример — система управления американской разведкой. Необходимость централизации управления разведывательными службами отлично сознавали еще те, кто начинал создавать современную разведывательную систему США в 1947 году. Однако на практике США ограничились половинчатыми шагами, создав единую систему координации разведывательной деятельности, но оставив прежнюю систему ведомственной подчиненности разведывательных служб. Как результат — процесс централизации управления американской разведкой остается незавершенным по сей день.

Накопленный США опыт в сфере развития и совершенствования системы разведывательных служб может быть полезен не только с точки зрения заимствования наиболее удачных его элементов. Иногда, для правильного понимания успехов и неудач в развитии отечественной системы спецслужб небезынтересно сопоставить отечественный опыт с не самыми удачными примерами из опыта американского. Например, в последнее десятилетие XX века чуть ли не негативной стороной отечественного опыта развития спецслужб считали тот факт, что во времена CCCP система разведывательных и контрразведывательных органов была достаточно централизована и едина. Для устранения этого «недостатка» (не без оглядки на американский опыт) были предприняты героические усилия по разделению единого и целостного организма системы обеспечения безопасности государства на множество отдельных элементов.

Сравнение российского и американского опыта в этой части позволяет понять, что копирование американского опыта в сфере совершенствования организационной структуры разведывательных служб не только не полезно, но и вредно для Российской Федерации. Россия попросту не нуждается в подобном опыте, поскольку ее собственный исторический ОПЫТ B формировании единой централизованной системы разведывательных и контрразведывательных органов куда более интересен и продуктивен.

Намного полезнее для современной России опыт США в сфере правового регулирования организации и деятельности разведывательных служб. Несмотря на то что в 90-е годы в России был принят ряд законов, направленных на формирование современной правовой основы организации и деятельности спецслужб755, отечественное законодательство в данной сфере пока далеко от совершенства. Очевидно, что в нем еще имеются весьма существенные пробелы, которые с неизбежностью требуют дальнейшего развития и углубления законодательства, регламентирующего деятельность разведывательных и контрразведывательных органов РФ.

Однако, пытаясь адаптировать к российской практике американский опыт нормотворчества, необходимо учитывать тот факт, что прямые заимствования из американского законодательства далеко не всегда могут оказаться возможными. Перенимая американский опыт, нужно принимать в расчет ряд принципиальных различий, вытекающих из специфических особенностей конституций и правовых систем России и США, а также различий, обусловленных особенностями процесса становления и развития их разведывательных и контрразведывательных органов.

Как это ни покажется на первый взгляд странным, несходство правовых основ организации и деятельности спецслужб, которое должно вытекать из факта принадлежности двух стран к совершенно различным правовым системам (соответственно, континентальной и англосаксонской), в реальности выглядит не столь уж и существенным.

Ha фоне традиционного стремления судебной ветви власти Соединенных Штатов самоустраниться от вмешательства в

о 756

вопросы, связанные с разведывательной деятельностью , весь процесс становления и развития правовой основы организации и деятельности разведки проходил под воздействием принимаемых Конгрессом США законов, а также нормотворческой деятельности президента США и тех должностных лиц исполнительной ветви власти, которых глава американского государства наделил (в пределах его конституционных полномочий) правом издавать приказы, директивы и инструкции, регламентирующие те или иные частные вопросы, связанные с организацией и деятельностью разведывательных служб. Поскольку же фактически в полном объеме правовая основа организации деятельности разведки США сложилась лишь во второй половине XX века, то есть в тот период времени, когда уже заметно возросло влияние статутного права на развитие правовой системы США, а вместе с ним и влияние всей той огромной массы подзаконных нормативных правовых актов, которые издавались в развитие законодательно закрепленных положений, при анализе нормотворческого опыта США в сфере разведки (по крайней мере применительно к опыту последних двух-трех десятилетий) вполне можно пренебречь теми различиями в методах развития и совершенствования правового регулирования отношений в сфере разведки, которые отличают государства с континентальной и англосаксонской правовыми системами.

Несколько более существенны (но не абсолютны) те различия в практике правового (особенно законодательного) регулирования отдельных аспектов разведывательной деятельности, которые предопределяются индивидуальностью некоторых конституционно и законодательно закрепленных стандартов, в особенности тех, которые касаются соблюдения прав и свобод граждан в процессе деятельности разведывательных служб.

760

ции

B этой связи как заслугу американского нормотворчества в сфере разведки нужно отметить осознание всеми ветвями власти того факта, что права и свободы граждан не должны в абсолюте доминировать над интересами национальной безопасности, несмотря даже на тот факт, что блок о гражданских правах и свободах непосредственно закреплен в Конституции США.

Путь к пониманию необходимости компромисса между интересами деятельности спецслужб и необходимостью защит конституционных прав и свобод американских граждан в историческом масштабе оказался для США не столь уж и коротким. Последовательно впадая то в одну, то в другую крайность, Соединенные Штаты лишь к 70-м годам XX столетия убедились в необходимости поддержания равновесного баланса между интересами обеспечения безопасности государства и необходимостью защищать конституционные права собственных граждан.

Примечательно, что в процессе поиска оптимального баланса между правовыми нормами, защищающими права граждан, и теми нормами, которые призваны были обеспечить интересы разведывательных служб, подчас не только исполнительная ветвь власти, наиболее заинтересованная в результатах работы разведки, выступала в защиту интересов разведывательной деятельности, но и законодательная761 и судебная'62 власти предпринимали шаги, призванные защитить интересы разведки.

B российской же нормотворческой практике традиционно менее болезненно интерпретировалась возможность столкновения интересов разведывательной деятельности и интересов защиты конституционных прав и свобод граждан. Ha протяжении большей части своей истории российским разведывательным и контрразведывательным службам не приходилось сталкиваться в своей деятельности с такими более чем жесткими и «неудобными» для разведки законодательными ограничениями, как те, которые в США устанавливает Закон о контроле над преступностью 1968 года763, законодательство о свободе информации764

Именно поэтому, столкнувшись в начале 90-х годов с законодательными инновациями периода демократического безумия, российские спецслужбы и Российское государство оказались не вполне готовыми к защите своих интересов перед лицом интересов «отдельных граждан». B то время как в США в середине 30-х годов государственная власть могла находить вполне правовые аргументы, чтобы обойти фактически полный законодательный запрет на отдельные виды разведывательной деятельности765, в России вызывает неимоверные трудности истолкование в пользу интересов государства тех положений Закона о безопасности 1992 года766, которые связаны с весьма спорным законодательным закреплением приоритетности основных объектов безопасности767

Помимо весьма интересной практики американского законодательства в сфере поиска разумного компромисса между необходимостью защиты конституционных прав граждан и обеспечением благоприятных условий для работы спецслужб, заслуживают внимания и некоторые другие положительные аспекты американского нормотворческого опыта, которые, с точки зрения автора, вполне могли бы быть адаптированы и к практике российского нормотворчества (особенно законотворчества) в области обеспечения безопасности государства, разведки и контрразведки.

B первую очередь хотелось бы обратить внимание на такие достижения американского законодателя, как весьма серьезное укрепление законодательной составляющей в формировании правовой основы организации деятельности разведки и институализация практики регулярного (а фактически и ежегодного) развития и совершенствования законодательной основы разведывательной деятельности. B отличие от России, где основные законы, формирующие законодательную основу организации и деятельности российских разведки и контрразведки, принятые в основном в первой половине 90-х годов, практически не подвергались сколь-либо серьезным изменениям, B США каждый год вносятся весьма существенные поправки и дополнения в систему законодательных актов, образующих правовой фундамент организации и деятельности американской разведки.

Интересно отметить, что на начальном этапе формирования законодательной основы организации и деятельности своей разведки США также предполагали ограничить сферу законодательно регулируемых вопросов лишь закреплением наиболее важных, концептуальных положений, указывающих на место разведки в системе органов безопасности, определяющих принципиальный круг задач, стоящих перед разведкой, очерчивающих общие контуры национальной разведывательной системы. B течение первых нескольких десятилетий развития законодательного регулирования отношений в сфере разведки многим в США казалось вполне достаточным, когда все основные законодательные стандарты в сфере разведывательной деятельности закреплены менее чем в десятке законов. Причем отнюдь не предполагалось, что эти законы должны подвергаться частым изменениям.

Потребовалось более трех десятилетий исторического опыта развития законодательной основы организации и деятельности разведки, чтобы в США оформилось понимание той непреложной истины, что закрепление в законе лишь концептуальных положений, связанных с разведкой, отнюдь не достаточно для адекватного реальным жизненным потребностям уровня развития правового регулирования организации и деятельности разведки. Лишь к концу 70-х в США окончательно был признан тот факт, что разведка не в меньшей мере, чем любой иной вид государственной деятельности, нуждается в средствах законодательного регулирования, а следовательно, доля законодательных норм в общей массе нормативных правовых актов, относящихся к разведке, должна быть не меньшей, чем та доля законодательной регламентации, которая присутствует в правовом регулировании других сфер деятельности государства.

He нужно быть провидцем, чтобы с достаточной долей уверенности утверждать, что рано или поздно России также придется существенно расширить законодательную основу организации и деятельности своих разведывательных и контрразведывательных служб, что нынешних нескольких законов, затрагивающих разведывательную и контрразведывательную проблематику, вряд ли будет достаточно для урегулирования всего того многообразия отношений, с которыми приходится сталкиваться разведке и контрразведке в процессе своей повседневной деятельности (и из которых далеко не все должным образом могут быть урегулированы средствами подзаконного нормотворчества).

Продолжая разработку вопроса о возможности (и целесообразности) использования американского опыта нормотворчества в российской практике, хотелось бы остановиться и на некоторых интересных примерах подзаконных нормативных правовых актов в сфере разведки, а именно на издаваемых с 1976 года исполнительных приказах президента по вопросам разведки768. Хотя та основная задача, которую решают Соединенные Штаты при посредстве издания исполнительных приказов президента по вопросам разведки (консолидация разрозненных разведывательных служб в единую систему и координация их совместной деятельности, направленной на решение общенациональных разведывательных задач) и не совсем типична для российской действительности, так как российская система спецслужб традиционно развивалась как система централизованная, и даже ее искусственное (и с практической точки зрения неоправданное) разделение, предпринятое в начале 90-х годов, вряд ли способно в полной мере нивелировать тот богатый исторический опыт совместной деятельности, который был приобретен еще в период пребывания ныне независимых российских спецслужб в роли функциональных подразделений единой, мощной организации, тем не менее опыт американского нормотворчества в сфере издания консолидирующих нормативных правовых актов по вопросам разведки может быть весьма полезен и в отечественной нормотворческой практике.

Например, консолидация правовых норм, регламентирующих вопросы организации и деятельности различных органов, принимающих участие в обеспечении безопасности государства, в рамках единого правового документа могла бы нивелировать результаты негативного воздействия той тенденции к децентрализации всей деятельности по обеспечению безопасности Российского государства, которая была искусственно инициализирована в связи с выделением в самостоятельные ведомства функциональных подразделений бывшего Комитета государственной безопасности. Подобный нормативный акт позволил бы также не только четко определить сферу полномочий каждого из органов в системе безопасности, но и выработать механизмы их взаимодействия при решении тех задач, которые требуют совместных согласованных действий целой группы различных федеральных органов.

Развивая вопрос о возможности использования отдельных наработок американского законодателя в практике российского нормотворчества, хотелось бы особое внимание обратить на некоторые достаточно интересные идеи из сферы уголовного законодательства, используемого в США в интересах контрразведки. Речь идет о так называемых регистрационных законах. Предусматривая меры уголовной ответственности не за сам факт совершения того или иного преступного деяния, наносящего ущерб безопасности государства, а за нарушение различных регистрационных требований, данные законы представляют собой в правоприменительной практике Соединенных Штатов эффективное правовое средство, используемое в дополнение к «обычным» уголовно-правовым законам, устанавливающим уголовную ответственность за шпионаж, диверсию и иные направленные против государства деяния.

Полезность подобного законодательства заключается как раз в возможности его использования в качестве дополнительного правового средства, то есть того средства, которое может быть задействовано в тех случаях, когда, например, затруднено доказывание непосредственно враждебной (и направляемой извне) деятельности какого-либо лица, попадающего в поле зрения контрразведки, когда невозможно доказать факт подобной деятельности в процессуальном порядке либо когда предоставление процессуальных доказательств сопряжено с угрозой раскрытия конфиденциальных источников информации, использовавшихся разведкой или контрразведкой для добывания соответствующих сведений.

Особенность регистрационных законов состоит как раз в том, что для привлечения лица к уголовной ответственности совсем не обязательно доказывать, к примеру, реальные эпизоды его противоправной уголовно наказуемой деятельности, направленной на подрыв безопасности государства. Вполне достаточным может быть, например, установление того факта, что подобное лицо нанималось какой-либо зарубежной организацией, получало вознаграждение из-за рубежа, выступало представителем интересов какого-либо иностранного государства, обучалось в зарубежной разведывательной школе и т. д. Вполне естественно, что основанием для привлечения к уголовной ответственности будет при этом выступать не само наличие подобной связи с зарубежным контрагентом, а факт уклонения от установленной законом регистрации либо же предоставление при регистрации неверных или искаженных сведений.

Ha практике это означало бы, что, если имеются установленные сведения о враждебной противоправной деятельности, направленной на подрыв безопасности государства, например некоего представителя средств массовой информации либо активиста экологического фронта, но такие сведения, которые по тем или иным причинам не могут быть реализованы в виде процессуальных доказательств, для уголовного преследования подобного лица вполне достаточным могло бы быть процессуальное установление уже того факта, что данное лицо сотрудничало с представителем иностранного государства или организации либо получало материальное вознаграждение из-за рубежа, и при этом уклонилось от прохождения установленной законом регистрации, что уже с точки зрения закона представляло бы собой состав совершенного уголовного преступления. Аналогичным образом при выявлении, например, враждебной деятельности того или иного иностранного гражданина иногда может быть значительно легче процессуально доказать, например, факт прохождения им обучения в зарубежной разведывательной школе (маловероятно, что он добровольно зарегистрируется как иностранный разведчик), чем сам факт его непосредственной враждебной деятельности.

И все же нужно признать, что опыт США в развитии регистрационного законодательства интересен даже не с точки зрения анализа конкретных регистрационных законов и тех категорий граждан (или организаций), к которым в США предъявляются требования о прохождении регистрации. Более интересна сама идея регистрационного законодательства, когда законы, внешне призванные обеспечивать интересы государства в сфере административно-регистрационной деятельности, на практике с успехом используются и для защиты безопасности государства от внешней разведывательной и иной подрывной деятельности. C неменьшим успехом подобная конвергенция уголовно-правовых и регистрационных норм может быть использована и во многих иных сферах отношений, где требуется усиление механизмов законодательной защиты интересов го-

769

сударства

Касаясь вопроса правовой защиты интересов контрразведывательной деятельности, точнее вопроса о возможности использования американского опыта в этой сфере в практике российского нормотворчества, нельзя не остановиться на одной достаточно интересной законодательной инновации, появившейся в американском законодательстве в последнее десятилетие. Речь идет о той норме Закона о контрразведке и усилении безопасности 1994 года, которая законодательно закрепляет возможность выплаты частным лицам (совсем не обязательно американским гражданам) более чем солидных сумм материального вознаграждения за сведения, которые помогают выявить иностранных агентов, ведущих против США разведывательную деятельность. При этом правительство Соединенных Штатов гарантирует сохранение тайны подобного сотрудничества и обязуется в случае необходимости предоставлять иную правовую защиту подобным добровольным помощникам.

Вполне логичным было бы, если бы и в российском законодательстве официально была бы закреплена подобная же норма. Причем с суммами вознаграждения, адекватными тем суммам, которые оговариваются в американском законодательстве (до двух миллионов долларов). Тем более что в подобных вопросах сумма возможных затрат обычно бывает куда меньшей, чем тот потенциальный ущерб, который наносит государству разведывательная деятельность агентов зарубежных спецслужб.

Относительно же возможной эффективности подобной нормы можно лишь заметить, что в условиях крайней коммерциализации большинства преуспевающих западных государств для ряда граждан (в том числе и тех, которые могут являться действующими сотрудниками и административными руководителями разведывательных служб) мера их гражданской порядочности порой является лишь одной из экономических категорий и зависит от того, насколько возможные материальные выгоды сопоставимы с той степенью риска, которая связана с возможностью разглашения сведений о подобном виде сотрудничества. To есть успех подобной законодательной инновации, появись она в российском законодательстве, напрямую был бы связан с действенностью тех норм, которые могли бы гарантировать конфиденциальность (а в иных случаях, быть может, и анонимность) подобного сотрудничества, а также норм, которые могли бы обеспечить соответствующую правовую защиту в случае обнаружения фактов такого сотрудничества (например, предоставление политического убежища, оформление новых документов и т. д.).

B отличие от опыта США в сфере правового регулирования деятельности разведывательных служб, который в значительной мере может быть использован и при совершенствовании российского законодательства, направленного на регулирование деятельности разведывательных и контрразведывательных органов, опыт США в области осуществления контроля за разведкой лишь отчасти может быть применен в российской практике. C одной стороны, нельзя отрицать тот факт, что сложившаяся в США к настоящему времени система контроля за разведкой является одним из безусловных достижений американского государства. B развитой системе сдержек и противовесов все три ветви государственной власти весьма эффективно осуществляют в Соединенных Штатах контроль за деятельностью разведывательных служб. C другой же стороны, несмотря на очевидную значимость и ценность американского опыта в сфере контроля за разведкой, его крайне проблематично адаптировать к российской практике.

Например, бессмысленно пытаться применить в отечественной системе права американский опыт контроля за разведкой со стороны судебной власти. B российской правовой системе судебная власть решает несколько иные задачи и полномочия ее существенно уже, нежели полномочия судов B США и иных странах, принадлежащих к англосаксонской правовой системе. Также малоинтересен для России и американский опыт контроля за разведкой со стороны исполнительной ветви власти — этот опыт зависит от особенностей организации системы органов исполнительной власти в США, и в целом его использование вряд ли смогло бы привнести что-то существенно новое в ту систему контроля за спецслужбами, которая сложилась в России.

Наиболее интересен для России мог бы быть опыт США в сфере парламентского контроля за разведкой, поскольку именно контрольная деятельность Конгресса в США, и в частности контрольная деятельность разведывательных комитетов обеих палат американского Конгресса, делает работоспособным и эффективным весь механизм контроля за разведкой в США. Однако и в данном случае вряд ли можно говорить о возможности практического использования этого опыта - Конституция Российской Федерации принципиально не позволяет Федеральному собранию РФ осуществлять сколько-нибудь эффективный контроль за органами исполнительной власти.