Тенденции и перспективы развития контроля за деятельностью разведки со стороны американских законодателей

Объединенный разведывательный комитет

B последние годы в Конгрессе США все более активно идет дискуссия о необходимости реформирования системы контроля законодательной ветви власти за деятельностью разведывательного сообщества.

Подобная идея совершенствования системы контроля за разведкой имеет достаточно много сторонников в обеих палатах Конгресса. Значительное число депутатов активно поддерживают идею создания объединенного разведывательного комитета Конгресса, отмечая, что это позволит усовершенствовать систему контроля за разведывательной деятельностью и обеспечит более эффективную защиту секретных сведений, C которыми приходится работать депутатам — членам разведывательных комитетов.

Различие позиций сторонников объединенного разведывательного комитета состоит в основном в том, каким образом проводить подобную реорганизацию — сохраняя или нет существующие ныне комитеты по разведке Сената и палаты представителей. Ряд членов Конгресса справедливо указывают на то, что сохранение существующих комитетов одновременно с созданием объединенного разведывательного приведет к ненужному дублированию функций и вместо сокращения общего числа конгрессменов, работающих в разведывательных комитетах, их количество увеличится чуть ли не вдвое579 Их оппоненты возражают, что полномочия ныне существующих и вновь создаваемого объединенного разведывательного комитета можно четко разграничить, в то же время сохранение уже существующих комитетов позволит еще более усилить контроль Конгресса за разведывательной деятельностью.

Несмотря на активную поддержку идеи создания объединенного разведывательного комитета, у нее имеется значительное число противников.

Есть противники у идеи объединенного разведывательного комитета и среди конгрессменов. Свою позицию они аргументируют, в частности, тем, что идея объединенного разведывательного комитета вступает в противоречие с другой наметившейся в сфере контроля за разведывательной деятельностью тенденцией — официальным признанием разведки в качестве одной из обычных функций федерального правительства с вытекающим отсюда выравниванием различий в статусе между обычными комитетами Конгресса и имеющими статус особых

580

разведывательными

Кроме того, по мнению противников идеи, в случае, если на базе двух разведывательных комитетов будет создан объединенный комитет, значительно снизится степень объективности в его работе, поскольку вместо имеющихся в настоящее время двух альтернативных, далеко не во всем совпадающих позиций комитетов по разведке Сената и палаты представителей останется лишь одна усредненная точка зрения на иногда достаточно спорные и сложные проблемы, связанные с деятельностью разведки.

Помимо этого, противники объединенного комитета указывают на различия нынешних полномочий комитетов по разведке Сената и палаты представителей, а также на то, что помимо разведывательных комитетов вопросами контроля за разведкой как в Сенате, так и в палате представителей занимаются и некоторые другие комитеты (например Комитет по национальной безопасности палаты представителей или Комитет по вооруженным силам Сената).

Серьезным сомнениям подвергается и возможность существенного совершенствования механизма защиты секретной информации в случае создания объединенного разведывательного комитета. Противники объединения считают, что вряд ли уменьшится в результате слияния двух разведывательных комитетов число конгрессменов, допущенных к секретным материалам разведки. B то же время, как единодушно признают специалисты, даже в своем нынешнем состоянии система защиты секретной информации, действующая в Конгрессе, более совершенна, чем система, существующая в подразделениях ис-

« 582

полнительнои ветви власти

Изменение статуса разведывательных комитетов

Другое вероятное направление реформирования контрольных полномочий Конгресса в отношении разведывательного сообщества — признание разведывательной и любой связанной с ней деятельности одним из обычных направлений деятельности федерального правительства, как, например, деятельность в сфере защиты окружающей среды или социального страхования с вытекающими из этого последствиями в виде изменения процедур и методов деятельности разведывательных комитетов обеих палат американского Конгресса и переводом обоих разведывательных комитетов Конгресса из «особых» в постоянные комитеты.

До начала 70-х годов идея реформирования разведывательных комитетов и лишение их статуса «особых комитетов» расценивалась в США как абсурдная. Традиционно разведку рассматривали как особый, исключительный вид деятельности. C одной стороны, предполагалось, что отождествление операций американской разведки с внешнеполитическим курсом американского правительства может нанести вред политическому престижу США, с другой стороны — специфика разведывательной деятельности и необходимость защиты источников информации требовала установления более жестких стандартов на допуск тех или иных лиц к документам разведки. Как следствие — в Конгрессе США, в его обеих палатах, сложилась совершенно особенная система разведывательных комитетов со статусом особых комитетов, что выражается в особой системе их комплектации, ограничении срока пребывания конгрессменов в составе комитета, расширенными полномочиями руководителей палат Конгресса влиять на персональный состав комитета и т.

Однако в изменившейся в начале 90-х годов политической ситуации, когда США удалось занять доминирующую роль в мировом сообществе, в Соединенных Штатах начали постепенно изменяться представления о разведке как одном из видов деятельности государства. Уверенность в непоколебимости своих подкрепленных колоссальной военной мощью позиций в мировом сообществе позволяет американским лидерам все меньше заботиться о возможном ущербе, который может нанести США отождествление деятельности американских разведывательных служб с деятельностью федерального правительства. Информация о разведывательных службах и направлениях их деятельности становится все более открытой. Официально признается ведение Соединенными Штатами космической разведки и существование специальной службы, отвечающей за запуск и эксплуатацию разведывательных спутников. B различных изданиях открыто обсуждается и дискутируется целый ряд вопросов, связанных с деятельностью разведки.

B подобной ситуации выглядят вполне закономерными попытки Конгресса реформировать систему разведывательных комитетов обеих палат и уравнять пользующиеся ныне статусом особых комитеты по разведке с другими действующими на постоянной основе комитетами. Примером таких попыток являются рекомендации, высказанные в 1996 году в докладе Комитета по разведке палаты представителей «Разведывательное сообщество в XXI веке»583, в которых указывается на необходимость преобразования Комитета по разведке из особого в постоянный, действующий на основании тех же норм и стандартов, что и иные комитеты нижней палаты Конгресса584

B поддержку инициативы по отмене «особого» статуса разведывательных комитетов Конгресса приводится целый ряд аргументов:

1) разведывательная деятельность является обычной функцией федерального правительства и тесно связана с его военной и внешнеполитической функциями, преобразование особых разведывательных комитетов в постоянные лишь отразило бы фактически существующие реалии;

2) характер вопросов, рассматриваемых разведывательными комитетами, принципиально не отличается от тех вопросов, которые рассматривают постоянные комитеты обеих палат Конгресса, и необходимо, чтобы в работе разведывательных комитетов отражались весь спектр мнений и все точки зрения членов комитета, подобно существующей в постоянных комитетах практике;

3) статус постоянного комитета отнюдь не исключает возможности некоторых особенностей в порядке формирования состава комитета и, учитывая специфику разведывательной деятельности, было бы допустимо оставить за руководителями палат ведущую роль в определении кандидатур членов разведывательных комитетов580;

4) установленные ограничения по срокам пребывания в составе разведывательных комитетов не вполне позволяют их членам установить тесные деловые контакты с подконтрольными им ведомствами и в деталях разобраться в специфике достаточно сложных взаимоотношений между различными членами разведывательного сообщества, что негативно сказывается на осуществлении контроля за разведывательными службами и их деятельностью;

5) достаточно длительный период, который необходим вновь введенному в состав Комитета по разведке члену на ознакомление с работой комитета делает членов комитета в значительной мере зависимыми от сотрудников аппаратов разведывательных комитетов.

Однако доводы противников изменения статуса разведывательных комитетов палаты представителей и Сената также достаточно аргументированны и убедительны. По их мнению:

1) несмотря на все большую открытость и гласность в деятельности разведки и на происходящие в мире перемены, разведка по-прежнему остается специфичной, особой функцией федерального правительства и контроль за разведывательной деятельностью предполагает работу с целым рядом материалов, составляющих государственную тайну и защищенных соответствующим грифом секретности;

2) существующая практика, при которой членами разведывательных комитетов назначаются те депутаты, которые, по мнению руководителей палат, в наилучшей степени могут обеспечивать не только выполнение контрольных по отношению к разведке функций, но и на должном уровне соблюдать все требования секретности, является единственно верной и проверена временем;

3) установленные ныне для конгрессменов ограничения по сроку пребывания в составе разведывательных комитетов, с одной стороны, вполне позволяют им получить солидные практические навыки в осуществлении контроля за разведывательной деятельностью, с другой — недостаточны для того, чтобы член комитета установил излишне тесные отношения с сотрудниками контролируемой им разведывательной службы, что свело бы на нет осуществляемые им контрольные функции и превратило бы его из независимого эксперта в защитника интересов подконтрольного ему ведомства перед Конгрессом;

4) периодическая ротация членов разведывательных комитетов позволяет достаточно большому числу конгрессменов получить детальное представление о работе разведывательных служб и более компетентно участвовать в обсуждении и принятии бюджета разведки и законов, затрагивающих интересы разведывательных служб или осуществляемую ими деятельность586

2.