Судебная власть в США и особенность контрольной деятельности федеральных судов в отношении разведки

Под судебной властью в США обычно понимают «власть суда принимать решения для разрешения споров между индивидуумами или сторонами, выносящими свои споры на рассмотрение суда и добиваться исполнения принимаемых судебных решений»650 B силу закрепленного в Конституции США принципа разделения властей к сфере исключительных полномочий Верховного Суда США относится вся судебная власть на территории Соединенных Штатов.

Полномочия судебной ветви власти лишь в общих чертах определены Конституцией США. B основном же они сформировались либо в результате истолкования идей и духа американской Конституции самими судами, либо на основании актов Конгресса. Ha основе судебного прецедента, то есть воспользовавшись своим правом толковать Конституцию, Верховный суд США приобрел полномочия конституционного суда65' Право судебной власти издавать, в рамках действующих федеральных законов, обязательные к исполнению судебные приказы основано на нормах общего права и на положениях Закона о судоустройстве 1789 года653 Впоследствии, полномочие судов издавать судебные приказы было подтверждено и фактическими судебными решениями654. Необходимость судебной санкции на проведение оперативно-технических мероприятий и иных акций, нарушающих закрепленные в первой и четвертой поправках американской Конституции права и свободы граждан, первоначально была признана решением суда655 и лишь впоследствии подтверждена

656

законом .

B соответствии с закрепленным в американской Конституции принципом сдержек и противовесов Верховный суд сам не вправе принимать решения по вопросу о своем количественном составе, внутренней организации и даже месте проведения заседаний. Эти вопросы Конституция относит к ведению Конгресса США657 Конгресс же, в соответствии с Конституцией, обладает правом формировать систему федеральных судов, подчиненных Верховному суду США658

Существенной особенностью контрольных функций судебной ветви власти является «окончательность» судебного решения — то есть в данном случае невозможность отмены или пересмотра вынесенного судом решения законодательной или исполнительной ветвями власти.

Разведывательная деятельность в США рассматривается как часть деятельности федерального правительства Соединенных Штатов. Причем традиционно признается, что разведка является в достаточной мере специфичной функцией правительства, к которой неприменимы общие принципы и подходы, практикуемые при организации работы на других направлениях. Конституционные основы полномочий федерального правительства осуществлять разведку обычно выводятся из закрепленных в Конституции США полномочий президента по организации обороны страны660

Конституция США не только не отрицает, но даже предполагает возможность контроля за разведывательной деятельностью со стороны законодательной и судебной властей. Однако ни первая, ни вторая в течение многих десятилетий особо не стремились прибегнуть к своим конституционным правам. При этом обычно приводились аргументы о том, что разведывательная деятельность, как одно из направлений по обеспечению обороноспособности страны, является исключительной функцией президента. Поскольку же контроль со стороны других ветвей власти может привести к разглашению секретных сведений и, таким образом, нанести ущерб обороноспособности страны, можно полностью доверить контрольные функции исполнительной власти, которая лучше разбирается в столь специфичном вопросе, как разведывательная деятельность, и сможет более успешно обеспечить национальные ин-

66i

тересы

Подобные взгляды на контроль за разведывательной деятельностью достаточно долго (вплоть до 70-х годов нынешнего столетия) господствовали в Соединенных Штатах. Наиболее последовательно принципа «невмешательства» придерживался Верховный суд. Конгресс, в силу особенности его функций, хотя и в достаточно зачаточном виде, все же вынужден был осуществлять определенный контроль за разведкой. Например, при утверждении бюджетов военного и военно- морского ведомств, в составе которых до окончания Второй мировой войны находились все американские разведывательные службы: указанные ведомства должны были отчитываться перед Конгрессом по всем статьям запланированных расходов.

Если трактовать разведывательную деятельность так, как она трактовалась в США вплоть до конца Второй мировой войны — то есть лишь как сбор и добывание разведывательной информации о внешнем противнике, то очевидно, что у Верховного суда долгое время отсутствовало не только стремление, но и реальная возможность контролировать деятельность разведывательных служб. Органы разведки не были наделены какими-либо правоприменительными функциями. Оборонные ведомства осуществляли свою разведывательную деятельность в основном за пределами США и тщательно скрывали не только свою причастность к проводимым разведывательным мероприятиям, но часто отрицали и сам факт наличия разведывательных служб. Разведывательная деятельность являлась самой неафишируемой стороной деятельности федерального правительства и не имела фактического правового оформления. Bce это практически исключало возможность рассмотрения в судах споров, где бы одной из сторон фигурировала разведывательная служба или же где оспаривалась бы правомерность деятельности разведывательных органов.

Современные представления о разведывательной деятельности в Соединенных Штатах, основа которых была заложена в середине 70-х годов, более широко трактуют разведывательную деятельность. Современная трактовка исходит из того, что разведка — это не только сбор и добывание разведывательных сведений, но и контрразведывательная деятельность, и различные активные акции, осуществляемые представителями американских спецслужб за пределами США.

Исходя из подобного (современного) понимания разведывательной деятельности, можно привести отдельные факты контрольной деятельности судов в отношении разведывательных служб США в более ранние периоды американской истории, например в годы Первой мировой войны. B основном эти примеры связаны с контрразведкой. Так, еще до принятия Закона о шпионаже 1917 года662 именно судебная власть признала допустимость использования при расследовании дел о шпионаже положений Закона об иностранцах, принятого еще в 1798 году663 Подобным же образом судебная власть согласилась и с возможностью административной высылки с территории США иностранных граждан мужского пола, в отношении которых были подозрения об оказании ими помощи или содействия врагу664

B 30-е годы Верховный суд США рассмотрел первые дела о правомерности использования американскими спецслужбами специальных технических средств.

Взгляды на разведку и ее роль в обеспечении безопасности государства были кардинально пересмотрены в США после окончания Второй мировой войны. Разведку стали рассматривать уже не как одно из направлений деятельности военных ведомств, а как элемент в системе обеспечения национальной безопасности США. Наметилась тенденция более широкого толкования термина «разведывательная деятельность»667, все большее внимание уделял разведке американский законодатель. Федеральное правительство уже не отрицало самого факта существования разведывательных служб, не отрицался и факт ведения Соединенными Штатами разведывательной деятельности.

Происшедшие перемены явились благоприятной предпосылкой для формирования и развития системы судебного контроля за разведывательной деятельностью. Суды различного уровня все чаще принимали к своему рассмотрению дела, в которых одной из сторон выступала разведывательная служба либо в процессе судебного разбирательства поднимался вопрос о неправомерных действиях разведки.

Однако и сегодня контроль за разведкой со стороны судебной ветви власти не столь всеобъемлющ и масштабен, как, например контроль законодательной или исполнительной властей. Причины этого разнообразны. B основном они кроются в самой сути судебной власти и в том, как ее истолковали авторы американской Конституции668 Суды реализуют все свои контрольные полномочия не иначе, как при рассмотрении конкретных судебных дел. Даже очевидные нарушения, в том числе допускаемые в сфере разведывательной деятельности, не могут быть расследованы судебной властью в отрыве от судебного производства по конкретному делу.

Преимущество же судебного контроля в сравнении с контролем законодательной и исполнительной ветвей власти состоит в том, что выводы и определения судов носят исключительно обязательный характер и не могут быть обжалованы иначе как в вышестоящей судебной инстанции. B отличие от них контрольная деятельность законодательной и исполнительной ветвей власти выражается в заключениях и рекомендациях, которые носят часто лишь рекомендательный характер.

Контрольную деятельность судебной ветви власти в отношении разведывательной деятельности и разведывательных служб можно классифицировать как в зависимости от судебного органа, осуществляющего контрольные функции, так и в зависимости от выполняемых судами контрольных функций.

B зависимости от уровня и компетенции судебного органа, контроль за разведывательной деятельностью и разведывательными службами осуществляют следующие суды:

1) Верховный суд США;

2) нижестоящие суды общей юрисдикции;

3) суды специальной юрисдикции;

4) военные трибуналы.

Верховный суд США

Верховный Суд США является высшей судебной инстанцией США. B его юрисдикцию входит как первоначальное, так и апелляционное рассмотрение судебных дел. Однако в качестве первой инстанции Верховный суд рассматривает лишь небольшое количество дел, к которым относятся: споры между двумя и более штатов; споры между федерацией и одним из штатов; иски одного из штатов, возбуждаемые в отношении жителей другого штата или иностранцев; споры, где одной из сторон выступает дипломатический представитель иностранного государства670

Применительно к контролю за деятельностью разведывательных служб случаи, когда Верховный суд реализует свои контрольные полномочия, рассматривая судебные дела как суд первой инстанции, достаточно редки.

Оценивая роль Верховного суда как контрольного органа, можно говорить о том, что Верховный суд является главным образом вышестоящей контрольной инстанцией по отношению к другим судебным органам. B отношении же контрольных полномочий других ветвей власти роль Верховного суда имеет несколько двойственный характер. C одной стороны, в силу сложившейся правовой практики, закрепленной судебными прецедентами, Верховный суд обладает правом выносить окончательные решения, отменяя тем самым решения не только нижестоящих судов, но и решения, принятые другими ветвями власти671 C другой стороны, Конституция США достаточно жестко проводит разделение полномочий между ветвями власти и судебная власть не вправе вмешиваться в сферу компетенции других властей.

B этой связи интересным представляется то, что Верховный суд, наделенный правом самостоятельно решать, что входит в сферу его компетенции, в ряде случаев преднамеренно узко трактует полномочия судебной власти. Например, в 1948 году судья Верховного суда Джексон в деле Chicago & S. Airlines V. Wateman S.S. Corp.612 высказал мнение о том, что судебная власть в принципе не должна вмешиваться в вопросы разведывательной деятельности, поскольку последняя Конституция США отнесена к сфере исключительных полномочий прези-

673

дента

Как и все суды, Верховный суд США реализует свои контрольные полномочия не иначе как при рассмотрении им конкретных судебных дел. Это, бесспорно, несколько снижает оперативность и своевременность тех действий, которые предпринимаются Верховным судом в плане реализации им своих контрольных функций. Однако сама суть судебной власти и не предполагает того, чтобы суды осуществляли повседневный оперативный контроль за деятельностью федеральных ведомств. Этим призвана заниматься сама исполнительная власть, в рамках которой имеются самостоятельные контрольные органы. Суды же, во главе с Верховным судом США, призваны контролировать те сферы деятельности разведывательных органов, которые неподконтрольны другим ветвям власти, например, проверять конституционность законов, регулирующих деятельность разведывательных служб. Нельзя забывать и о такой важной функции Верховного суда, как пересмотр решений других контрольных органов.

Нижестоящие суды общей юрисдикции

Подавляющее большинство судебных дел, которые в той или иной степени затрагивают разведывательные ведомства, рассматриваются не Верховным судом США, а подчиненными ему судами, к которым относятся:

— федеральные окружные апелляционные суды;674

— федеральные районные суды6Ъ

B настоящее время на территории США действуют 13 федеральных окружных апелляционных судов, каждый из которых функционирует, в соответствии с территориальным принципом, на пространстве, охватывающем территорию от одного до десяти штатов (кроме Федерального апелляционного суда, имеющего общенациональную юрисдикцию). Помимо этого, в США действуют 94 федеральных районных суда, 89 из которых расположены на территории самих Соединенных Штатов и 5 — на территориях, подведомственных США. Судьи как апелляционных, так и районных судов назначаются президентом пожизненно по совету и с согласия Сената. Число судей федеральных апелляционных судов колеблется от 4 до 23, районных — от 1 до 27676.

Поскольку разведывательная деятельность истолковывается как одно из направлений деятельности президента по обеспечению безопасности государства, то есть конституционно отнесена к компетенции федерации, суды штатов фактически не рассматривают дел, связанных с деятельностью разведывательных служб. Низшей судебной инстанцией, разбирающей дела, в которых затрагиваются интересы разведывательных служб или разведывательной деятельности, выступают федеральные районные суды.

B федеральных районных судах, как в федеральных судах первой инстанции, разбирается подавляющее большинство судебных дел, в которых судами реализуются контрольные полномочия судебной власти в отношении разведывательных служб и осуществляемой ими деятельности. Принимаемые K рассмотрению дела носят самый различный характер. B основном это гражданские иски частных лиц к разведывательным службам или их должностным лицам, в которых оспаривается правомерность действий спецслужб и их должностных лиц и защищаются закрепленные Конституцией США и федеральными законами права и свободы граждан, нарушенные в результате противоправной деятельности разведывательных ведомств.

Федеральные окружные апелляционные суды являются федеральными судами второй инстанции и рассматривают апелляции на решения федеральных районных судов. Применительно к функциям контроля за деятельностью разведывательных служб, апелляционные суды обычно разрешают такие вопросы, которые связаны с трудностями истолкования положений Конституции США, федеральных законов, подзаконных нормативных актов.

Достаточно часто федеральные апелляционные суды рассматривают дела, в которых поднимается вопрос о балансе между интересами национальной безопасности США и, вступающими с ними в противоречие конституционными правами и свободами американских граждан. B ряде случаев уровень постановки подобной проблемы в федеральных районных судах, более склонных к казуальному разрешению вопроса, не позволяет последним адекватно, с государственных позиций, разрешать возникающие противоречия. Апелляционные же суды, в отличие от районных, при разрешении подобного противоречия руководствуются не только формальной буквой закона, но и обширной массой судебных прецедентов, реальными намерениями законодателя.

Наиболее наглядно разграничение функций районных судов, окружных апелляционных судов и Верховного суда можно продемонстрировать на примере судебного дела Central Intelligence Agency et al. v. Sims $t al 677, которое, в порядке очередности, было рассмотрено всеми федеральными судебными инстанциями.

Суть этого судебного дела состоит в следующем. C 1953 по 1966 год ЦРУ осуществляло программу под кодовым названием MKULTRA678, направленную портив CCCP и Китая. K работе над программой ЦРУ привлекло ряд научных институтов и университетов. B 1977 году атторней Джон С. Симс679 на основании Закона о свободе информации680 направил в ЦРУ запрос о предоставлении списка институтов и частных лиц, участвовавших в реализации программы. ЦРУ отказалось предоставить запрошенную информацию, сославшись на положение Закона о свободе информации, в котором указывалось, что ведомство не обязано предоставлять информацию, «...защита которой от разглашения предусмотрена законом». При этом ЦРУ ссылалось на Закон о национальной безопасности 1947 года, который устанавливал, что «...директор центральной разведки отвечает за защиту разведывательных источников и методов от их несанкционированного разглашения»681

Отказ ЦРУ был обжалован в федеральном районном суде, и суд удовлетворил требование истца, обязав ЦРУ предоставить запрашиваемую информацию. Свое решение районный суд мотивировал тем, что «разведывательными источниками», защищаемыми согласно положениям Закона о национальной безопасности, следует считать лишь такие источники, «...которым ЦРУ гарантировало конфиденциальность». To есть применительно к участникам программы MKULTRA не может быть предоставлена информация лишь о тех участниках программы, которые получили от ЦРУ гарантии конфиденциальности их участия в программе682

Окружной апелляционный суд оставил решение районного суда без изменений, однако существенно скорректировал мотивировку самого решения. По мнению апелляционного суда, ошибочно институировать неразглашение информации лишь в силу того, что ЦРУ гарантировало конфиденциальность участвовавшим в проекте организациям и что участники проекта, обозначаемые как «разведывательные источники», могут в судебном порядке получить иммунитет от разглашения информации о них лишь в том случае, если ЦРУ предоставит весомые доказательства того, что подобная информация не должна быть разглашена683

Дело, было истребовано (certiorari) к производству в Верховный суд США, который отменил решения как районного, так и окружного судов. По мнению высшей судебной инстанции Соединенных Штатов, директор центральной разведки правомерно отказал в предоставлении информации, касающейся участников программы MKULTRA. Проанализировав содержание Закона о свободе информации и Закона о национальной безопасности 1947 года,атакже материалы Конгресса, связанные с разработкой и принятием указанных законов, Верховный суд заключил, что Закон о национальной безопасности в самом широком плане подразумевает обязанность директора центральной разведки защищать разведывательные источники, и признал недопустимым и противоречащим закону узкое толкование «разведывательных источников» лишь как тех источников, которым ЦРУ предоставило гарантии конфиденциальности684

Суды специальной юрисдикции

B соответствии со статьей 3 Конституции США, наделившей Конгресс правом учреждения судов на территории Соединенных Штатов685, Конгресс периодически учреждает не только суды общей, но и суды специальной юрисдикции. Подобные специальные суды в сфере вверенных их юрисдикции судебных функций обладают практически такими же полномочиями, что и обычные суды. Судьи специальных судов — федеральные судьи, которые пожизненно назначаются президентом США с согласия 2/3 сенаторов686 и могут быть отстранены от исполнения своих обязанностей лишь в соответствии с процедурой импичмента.

Суды специальной юрисдикции, наделенные полномочиями в сфере контроля за разведывательной деятельностью и разведывательными службами, появились в США лишь в последние десятилетия. Так, в 1978 году, на основании Закона о наблюдении за иностранными разведками687, Конгресс США учредил специальный суд, уполномоченный выдавать судебные ордера на использование средств электронного наблюдения, проведение обысков, задержаний, использование оперативных и технических средств для добывания в пределах территории Соединенных Штатов информации, классифицируемой как «внешняя разведывательная информация»688 Суд состоит из семи судей, назначаемых председателем Верховного суда из числа федеральных судей.

B начале 80-х годов на основании Закона об этике в правительстве689 был создан еще один суд специальной компетенции, наделенный в том числе и полномочиями в сфере контроля за разведывательными ведомствами. Этот суд является специальным подразделением апелляционного суда федерального округа Колумбия690 и уполномочен учреждать, по запросу генерального атторнея, независимые следственные комиссии для расследования и пресечения злоупотреблений федеральных чиновников. Суд наделен также функциями надзора за деятельностью создаваемых им следственных комиссий. B состав суда входят три федеральных судьи, назначаемых председателем Верховного суда. Причем лишь один из трех судей может являться представителем округа Колумбия. Конституционность существования специального подразделения апелляционного суда федерального Округа Ко- лумбия691 была подтверждена Верховным судом США в 1988

692

году

Основная сфера действия данного суда не направлена непосредственно на контроль за разведывательными службами и их деятельностью. Однако все разведывательные и контрразведывательные ведомства США являются составной частью федерального исполнительного аппарата, их сотрудники — либо военнослужащие, либо гражданские федеральные чиновники, подчиняющиеся (за некоторыми изъятиями) общим правилам прохождения государственной службы. Следовательно, в случае выявления нарушений и злоупотреблений со стороны должностных лиц разведывательных служб генеральный атторней вправе направить в суд соответствующий запрос и ходатайствовать об учреждении судом специальной следственной комиссии. Подобная следственная комиссия создавалась, например, в связи с расследованием скандала Иран-контрас, в котором оказались замешаны высокопоставленные сотрудники Совета национальной безопасности и ЦРУ.

Военные трибуналы

Поскольку восемь из тринадцати ведомств разведывательного сообщества США состоят в организационной структуре Министерства обороны и значительная часть их сотрудников (в том числе все высшие руководители упомянутых ведомств) являются военнослужащими, нельзя не упомянуть в этой связи о контрольных полномочиях в отношении военно-разведы- вательных служб и их сотрудников со стороны военных трибуналов.

Система военных трибуналов была создана в XIX веке на основе конституционных полномочий Конгресса устанавливать нормативно-правовые стандарты для органов федерального правительства и вооруженных сил693 Военные трибуналы учреждались не как элемент судебной власти США, а как один из видов так называемых «законодательных судов»694, создаваемых Конгрессом в силу 1, а не 3 статьи Конституции США695. Фактически военные трибуналы являются не органами судебной власти, а федеральными ведомствами, такими же, в сущности, как все иные подразделения федерального прави-

696

тельства

По своей сути, однако, дела, рассматриваемые военными трибуналами, являются судебными делами, и это неоднократно подтверждалось Верховным судом США. Поэтому контрольную деятельность военных трибуналов по отношению к военно-разведывательным службам США следует рассматривать, не как часть контрольных функций исполнительной ветви власти, а как часть судебного контроля697

B соответствии с судебной практикой, закрепленной решениями Верховного суда США в середине прошлого века, установлено достаточно жесткое разделение компетенции между «обычными» судами, являющимися частью федеральной судебной системы, и военными трибуналами698. B силу этого разграничения к ведению военных трибуналов не относятся те дела, в которых предметом судебного разбирательства являются действия военнослужащего, не связанные непосредственно с его служебными обязанностями; в наиболее распространенной трактовке — совершенными до его поступления или призыва на военную службу или после увольнения со службы699

Тем не менее следует отметить, что в последние десятилетия наметилась тенденция к более широкому толкованию полномочий военных трибуналов. B 1987 году в деле Solorio v. United States председатель Верховного суда США Ренквист700 сформулировал мнение о том, что «...требования Конституции США не нарушаются, когда... военный трибунал судит бывшего военнослужащего, который на момент совершения им преступления состоял на военной службе»701

Поскольку военные трибуналы, как «законодательные суды», не являются согласно существующей судебной доктрине частью федеральной судебной системы, о которой идет речь в 3 статье Конституции, их приговоры не могут быть обжалованы в Верховном суде США702 Единственной инстанцией, уполномоченной рассматривать апелляции на приговоры военных трибуналов, является Военный апелляционный

суд703

Военный апелляционный суд по своему статусу является военным трибуналом, что было подтверждено Конгрессом при его учреждении704 До 1 августа 1984 года его решения были окончательными и не подлежали обжалованию. Однако в Законе о военной юстиции 1983 года'00 Конгресс признал за Верховным судом право истребовать в свое производство дела, рассмотренные Военным апелляционным судом706. Верховный суд пока не выразил своего мнения по поводу конституционности указанного положения Закона о военной юстиции, хотя подобная инновация и ставит под сомнение отдельные положения сложившейся судебной доктрины.