Система разведывательных служб США
Современную организацию американской разведки можно классифицировать по следующим основаниям.
I. По организационному статусу разведывательных служб:
1) разведывательные службы, входящие в состав разведывательного сообщества США;
2) разведывательные службы, не входящие в состав разведывательного сообщества США;
II.
По направлению разведывательной специализации:1) военно-разведывательные службы;
2) иные разведывательные службы.
Обусловленное самими основами англосаксонской правой системы стремление к медленному, постепенному эволюционированию, категорическое неприятие кардинальных, революционных изменений как в правовых вопросах, так и в вопросах организации государственных органов, обусловливает иррациональность и громоздкость всей разведывательной системы США. Реорганизации американской разведки в XX веке (включая реорганизацию после Второй мировой войны, реорганизацию 1996 года и даже последнюю реорганизацию 2004 года) были в большей степени «косметическим ремонтом», нежели коренной перестройкой разведывательной системы. Всегда, при любых реорганизациях разведки в неприкосновенности оставался фундамент разведывательной организации, в основе которого лежит ведомственная принадлежность и ведомственная подчиненность отдельных разведывательных служб.
Даже самая серьезная реорганизация разведки, проведенная после окончания Второй мировой на основе Закона о национальной безопасности 1947 года (которая, по сути, и положила начало современной разведывательной системе США), оставила в неприкосновенности ведомственную принадлежность отдельных разведывательных служб. При внимательном изучении результатов реформы 1947 года несложно убедиться, что организационная структура разведки была не перестроена, а скорее надстроена на старом ведомственном фундаменте.
Бесспорно, вновь учрежденное в дополнение к ведомственным разведывательным службам независимое ЦРУ и уполномоченный координировать всю национальную разведывательную деятельность директор центральной разведки позволили США значительно усовершенствовать процесс сбора и обработки разведывательной информации на национальном уровне и централизовать управление разведывательной деятельностью, однако (и это демонстрирует дальнейшее развитие разведывательной системы Соединенных Штатов) не решили многих глубинных проблем разведки.
Доказательством этого служит то, что уже после Закона о национальной безопасности 1947 года в США, в составе различных федеральных министерств было создано более двух десятков разведывательных служб и органов, координирующих разведывательную деятельность. Наиболее бурно в этом плане развивалась военная разведка, где число разведывательных служб с 1945 года увеличилось с трех служб до более чем полутора десятков.Тем не менее нельзя не признать (особенно с учетом последних реформ разведки) определенных успехов Соединенных Штатов в создании централизованной разведывательной организации.
Ha сегодняшний день все ведущие разведывательные службы страны объединены в единую организационную общность под названием «разведывательное сообщество США». Эта структура, сформировавшаяся в середине пятидесятых годов как достаточно условное объединяющее понятие для ведущих американских разведывательных служб, сегодня представляет собой вполне определенную централизованную организационную структуру, чей статус и полномочия закреплены в федеральном законодательстве, которая управляется из единого центра, осуществляет свою деятельность на основе единых национальных разведывательных программ и финансируется в рамках единого бюджета национальной разведки150
Вместе с тем, несмотря на предпринятые в последние десятилетия усилия по созданию и совершенствованию единой централизованной разведывательной системы, несмотря на то что на разведывательные реформы были затрачены фантастические в нашем понимании средства, подавляющее большинство разведывательных служб США, являющихся составными частями национальной разведывательной системы, по сей день являются ведомственными разведывательными службами, а сама система разведки США лишь в очень общем приближении представляет собой единую организационную общность.
Неизменными остаются и отличающиеся своим иррационализмом и затратностью пути реформирования разведки. США по-прежнему не приемлют кардинальных, системных реформ. Любые проблемы, возникающие в работе разведки, США предпочитают решать не за счет перестройки существующих, а за счет учреждения новых управляющих, координирующих, анализирующих или добывающих разведывательную информацию органов.
Колоссальная экономическая мощь и огромный оборонный и разведывательный бюджет151 пока еще позволяют Соединенным Штатам развивать свою разведывательную организацию преимущественно на основе экстенсивного пути. Однако в будущем этот путь вряд ли будет позволителен даже для богатейшей страны мира. Американской разведке уже пришлось столкнуться с некоторым сокращением своего бюджета в начале девяностых годов152 и, хотя до сегодняшнего дня ей удалось избежать серьезных бюджетных оптимизаций, маловероятно, что уже в ближайшем будущем руководители разведки смогут убедить Конгресс США в целесообразности столь же быстрыми путями наращивать бюджетные расходы на разведку, необходимые для финансирования делающейся все более громоздкой разведывательной системы Соединенных Штатов.Разрастание числа разведывательных служб и усложнение разведывательной организации обострило в последние годы другую традиционную для американской разведки проблему — проблему координации и управления разведкой. Достаточно скромные полномочия директора центральной разведки по управлению и координации национальной разведывательной деятельности к началу девяностых годов уже не позволяли ему эффективно управлять работой значительно разросшегося разведывательного сообщества США. He случайно, что при реорганизациях разведки в 90-е годы основное внимание было уделено расширению полномочий директора центральной разведки в сфере управления и координации разведывательной деятельностью.
При этом понадобилось несколько этапов реформирования системы управления разведывательным сообществом133, прежде чем американский законодатель смог прийти к единственному приемлемому в данной ситуации решению — разделению функций директора центральной разведки как руководителя всей разведывательной системы США и как главы одной из разведывательных служб (ЦРУ), входящих в эту систему. Принятое в 2004 году решение об упразднении должности директора центральной разведки и учреждение вместо нее двух отдельных должностей — директора национальной разведки и директора ЦРУ154 логично было принять еще в самом начале разведывательных реформ, а не по истечении почти полутора десятилетий почти непрерывного периода реформирования.
Помимо разведывательного сообщества, в США существует еще одно крупное объединение разведывательных служб — военно-разведывательное сообщество. По сравнению с разведывательным сообществом, военно-разведывательное сообщество находится еще в начальной стадии своего юридического оформления. Термин «военно-разведывательное сообщество» существует сегодня скорее как обобщающее обозначение системы военных разведывательных служб, нежели как организационная структура, чей статус закреплен в нормативном порядке. He встречается пока это название и в федеральном законодательстве. Тем не менее такая организационная общность, как военно-разведывательное сообщество США, реально существует. Оно характеризуется наличием весьма централизованной системы управления, во главе которой находится министр обороны США, собственной, достаточно специфичной системой контроля за разведывательной деятельностью, своим кругом приоритетных задач, которые ставятся как перед отдельными членами сообщества, так и перед военно-разведывательным сообществом в целом.
Причиной формирования военно-разведывательного сообщества стал, в первую очередь, тот факт, что практически две трети членов разведывательного сообщества США являются военно-разведывательными службами. Помимо этого, министерство обороны располагает еще несколькими, достаточно крупными разведывательными службами, которые не вошли в число членов разведывательного сообщества США; собственные разведывательные единицы имеются и в каждом из девяти «объединенных командований», дислоцированных в различных частях земного шара. Учитывая же тот факт, что военноразведывательные службы в основном обслуживают разведывательные потребности самого Министерства обороны, вполне логично было создание самостоятельной организационной общности, объединяющей все органы военной разведки.
Следует, однако, отметить, что разведывательное сообщество США и военно-разведывательное сообщество имеют совершенно различный статус. Военно-разведывательное сообщество самостоятельно (независимо от разведывательного сообщества) осуществляет лишь деятельность, которая направлена на удовлетворение потребностей оборонного ведомства. Разведывательное сообщество США занимается решением общенациональных разведывательных задач, которые, естественно, более приоритетны по отношению к ведомственным задачам Министерства обороны США. При этом те разведывательные службы, которые одновременно задействованы и в решении национальных разведывательных задач, и в реализации программ военно-разведывательного сообщества, в первую очередь действуют в национальных интересах и реализуют программы национальной разведки.