Разведка как система органов, осуществляющих разведывательную деятельность
Англоязычный термин «intelligence» (разведка) во многом является аналогом русского термина «разведка». Как и в Российской Федерации33, в США под разведкой понимают не только определенный вид деятельности (или информацию, получаемую в результате подобной деятельности), но и систему органов, уполномоченных государством на осуществление подобной деятельности.
Определив же разведку как вид деятельности, осуществляемой в США уполномоченными государственными органами, необходимо выяснить, какие органы в США правомерно называть разведывательными органами.B стандартной трактовке разведывательным органом можно назвать любой государственный орган, в той или иной мере решающий задачи, связанные с разведывательной деятельностью, то есть осуществляющий соответствующую государственно-властную деятельность и наделенный с этой целью необходимой компетенцией. Однако при подобном подходе круг разведывательных органов оказался бы неоправданно расширенным. Помимо того, что в современном государстве разведка приобрела статус самостоятельного вида государственной деятельности, осуществляемой уполномоченными государственными органами, она также является эффективным инструментом, используемым различными государственными органами, непосредственно не связанными с разведкой для решения узковедомственных и «неразведывательных» по своей природе задач.
Например, в той или иной мере разведывательной деятельностью занимается любая правоохранительная служба, хотя сам по себе сбор разведывательной информации является не конечной целью, а лишь инструментом, при помощи которого подобная служба может более эффективно решать свои собственные «профильные» задачи. Естественно, такую правоохранительную службу было бы неверно относить к разведывательным органам лишь на основании того факта, что в ходе решения правоохранительных задач она осуществляет сбор и добывание разведывательной информации.
Видится более оправданным такой подход, при котором к разведывательным органам будут отнесены лишь те государственные органы, для которых разведывательная деятельность является основной (или по крайней мере одной из основных) функциональной задачей. Если не принимать в расчет некоторые исключения из правила, то с известной долей определенности следует констатировать, что сложившаяся в США практика именно подобным образом определяет те органы, которые в Соединенных Штатах относят к разведывательным органам.
K примеру, если посмотреть на структуру разведывательного и военно-разведывательного сообществ Соединенных Штатов, то можно отметить, что для подавляющего большинства разведывательных служб — членов указанных сообществ решение разведывательных задач выступает в качестве основной функциональной задачи. B военно-разведывательном сообществе фактически все входящие в него военно-разведыва- тельные службы занимаются разведкой как основным видом деятельности.
B разведывательном сообществе США, в силу некоторых исторических особенностей его формирования, не столь строго соблюдается подобный принцип. Некоторые входящие в состав разведывательного сообщества службы (например, ФБР или
Министерство внутренней безопасности) осуществляют разведывательную деятельность34 в качестве одной из нескольких основных функциональных задач30. Для иных его членов ведение разведывательной деятельности и вовсе не является основной задачей. Например, входящее в состав разведывательного сообщество с начала 60-х годов XX века Национальное управление воздушно-космической разведки непосредственно вообще не занимается ведением разведывательной деятельности, а решает лишь вспомогательные задачи в сфере разведки36.
Также весьма условно можно отнести к разведывательным службам такого члена разведывательного сообщества, как Береговая охрана США. Включение Береговой охраны в состав сообщества в конце 2001 года37 в значительной мере стало выражением тенденций последнего десятилетия, когда в США потенциал разведывательных служб со свойственными разведке приемами и методами работы стал активно использоваться для решения задач, напрямую не связанных с разведкой.
Место органов разведки в системе государственньк органов CDULA
Поскольку в США разведывательные функции не сконцентрированы в одном государственном органе, а рассредоточены среди весьма значительного числа федеральных ведомств, имеющих как статус самостоятельных органов в рамках федерального правительства США, так и входящих в состав одного из федеральных министерств, нельзя односложно ответить на вопрос о том, какое место в системе государственных органов Соединенных Штатов занимают разведывательные органы.
C одной стороны, разведывательные органы образуют своеобразную подсистему, являющуюся неотъемлемой частью государственного механизма США, причем подсистему структурированную и централизованную. C другой же стороны, отдельные элементы этой подсистемы не являются целостным образованием в рамках государственного механизма, а распылены среди большого числа федеральных министерств, совершенно не специализирующихся на разведывательной деятельности.
Подобные сложности с определением места органов разведки в системе федеральных государственных органов США вызваны достаточно непростым и длительным процессом становления и развития современной системы разведывательных служб США. He признавая длительное время разведку одним из видов деятельности государства, Соединенные Штаты почти до середины XX века относились к ней лишь как к своеобразному инструменту, который позволял Государственному департаменту, военному, военно-морскому и некоторым другим министерствам более эффективно решать стоящие перед ними задачи.
Сообразно потребностям упомянутых государственных органов, в их структуре создавались небольшие разведывательные подразделения, обеспечивавшие потребности своих головных министерств в разведывательной информации. Однако самостоятельными элементами государственного механизма, органами государства, наделенными собственной компетенцией и решающими общегосударственные задачи, эти небольшие разведывательные службы и подразделения конечно же не являлись.
Как самостоятельные элементы в государственном механизме первые разведывательные органы появляются в США лишь после Второй мировой войны38. Признав после de facto разведывательную деятельность одним из видов государственной деятельности, в реформировании своих разведывательных служб Соединенные Штаты пошли не по пути упразднения прежних ведомственных разведок и создания новых разведывательных органов, решающих общегосударственные задачи в сфере разведки. США предпочли сохранить прежние ведомственные разведывательные службы, усилив национальный разведывательный потенциал за счет создания разведывательных служб, имеющих самостоятельный статус в государственном механизме США (например, ЦРУ), а также за счет учреждения координирующих, а в последствии и управляющих разведыва-
тельной деятельностью органов (директор центральной разведки, аппарат директора центральной разведки).
Поэтому, решая вопрос о том, какое место занимают разведывательные органы в системе федеральных государственных органов США, целесообразно разделить его на две самостоятельные части. A именно: 1) определить место органов, являющихся самостоятельными элементами в составе федерального правительства США; 2) определить место в государственном механизме ведомственных разведывательных служб, входящих в состав одного из федеральных министерств США.
K разведывательным органам, выступающим в качестве самостоятельных элементов государственного механизма США, можно отнести таких членов разведывательного сообщества, как ЦРУ и недавно созданное Министерство внутренней безопасности. Бесспорно, что и ЦРУ, и Министерство внутренней безопасности являются самостоятельными государственными органами, то есть имеют собственную структуру, законодательно определенные полномочия в сфере разведывательной деятельности39, решают общенациональные задачи, связанные со сбором и добыванием, а также последующей аналитической обработкой разведывательной информации, напрямую осуществляют взаимодействие с другими министерствами и ведомствами федерального правительства США, являются неотъемлемой частью государственного механизма.
Также в качестве самостоятельных органов в государственном механизме США можно рассматривать таких членов разведывательного сообщества, как ФБР, Агентство национальной безопасности, Национальное управление воздушно-космической разведки.