Построение современной системы разведывательных служб
Пожалуй, первым примером в истории развития разведывательной системы США, когда серьезная реорганизация разведывательной организации производилась не в силу потребностей дня сегодняшнего и вчерашнего, а исходя из требований ближайшей исторической перспективы, стала реформа разведки в 1947 году144 Тогда по результатам работы разведки в годы Второй мировой войны политическим руководством США был сделан ряд выводов, предопределивших особенности развития организационной структуры национальной разведки на последующие почти пять десятилетий.
1. США, как государству, претендующему на мировое лидерство, необходима сильная разведывательная система не только в условиях войны, но и в период мирного развития.
2. Эффективная разведывательная система не может строиться исключительно на совокупности ведомственных разведок, а требует создания единой централизованной разведывательной структуры.
3. Президент США как глава исполнительной власти и верховный главнокомандующий должен руководить работой национальной разведки непосредственно, а не через подчиненных ему глав министерств и ведомств, в составе которых имеются разведывательные службы.
Невзирая на тот факт, что Закон о национальной безопасности 1947 года традиционно считают отправной точной современной истории разведки США, произведенная на его основе реформа разведывательной системы США все же стала лишь закономерным (но отнюдь не революционным) этапом в развитии организации американской разведки. To есть этапом в эволюции той системы, фундамент которой был заложен если и не в XVIII веке (в годы войны за независимость от Англии), то уж никак не позже второй половины XIX века (периода гражданской войны между Севером и Югом и последующими годами, когда появились разведывательные службы в Военном и Военно-морском министерствах).
Если внимательно присмотреться к тем изменениям, основой которых стал Закон о национальной безопасности, то ни одно из них, по крайней мере ни одно из тех, которые касаются вопросов организации американской разведки, не носит революционного характера.
Закон не ликвидировал ведомственный принцип организации разведывательной системы США и практически не повлиял сколь либо заметным образом на общие принципы организации разведки. Можно с достаточной степенью уверенности утверждать, что в результате проведенной на основе Закона о национальной безопасности 1947 года реформы структура национальной разведки не была в достаточной степени упорядочена.Очевидно, что послевоенная реорганизация разведки вновь была произведена на основе реформирования уже существующих разведывательных служб и вместо перестройки всей системы разведывательных служб были осуществлены лишь достаточно половинчатые меры: создано новое мощное разведывательное ведомство — Центральное разведывательное управление; законодательно учреждена должность директора центральной разведки, ответственного за координацию на государственном уровне национальной разведывательной деятельности145 и, в рамках учрежденного на базе независимых Военного и Военно-морского министерств единого Министерства обороны, централизован процесс сбора разведывательной информации органами военной разведки.
Однако в Законе о национальной безопасности 1947 года важно не то, что было создано ЦРУ, и не то, что директор центральной разведки в законодательном порядке был признан главой разведки США. Этот закон имел другое важное для развития разведывательной организации США значение — он определил новое приоритетное направление развития организационной структуры американской разведки. Если до 1947 года усиление разведки обычно предполагало расширение полномочий существующих разведывательных служб или создание новых разведывательных органов, то Закон 1947 года достаточно очевидно указал на то, что эффективность разведывательной деятельности Соединенных Штатов напрямую связана в первую очередь со степенью централизации разведывательной организации США. To есть новым приоритетом развития разведывательной системы после 1947 года стал курс на создание единой разведывательной организации, включающей в себя не только отдельные разведывательные службы, но и общие органы управления, координации, взаимодействия и контроля.
Подобный подход к перспективе развития системы разведывательных служб США, заключающий в себе скорее концепцию дальнейшего эволюционного развития, нежели коренную революционную перестройку сложившейся разведывательной структуры, был обусловлен исторически. Несмотря на весьма широкие президентские полномочия, предусмотренные Конституцией США, ни один американский президент не был способен в одночасье сломать сложившиеся традиции и принципы построения разведывательной системы США. Подтверждением этому может служить хотя бы тот факт, что даже столь авторитетный и популярный лидер, как Франклин Д. Рузвельт, в поисках путей централизации работы разведки вынужден был искать компромиссные решения, оставляя в неприкосновенности ведомственный принцип организации американской разведки.
Таким образом, основная заслуга Закона о национальной безопасности 1947 года состоит в том, что он очертил общие контуры будущей разведывательной системы США, при этом совершенно определенно указав на то, что это именно централизованная система, а не совокупность разрозненных разведывательных служб, и что во главе этой системы стоит подчиненный непосредственно президенту США директор центральной разведки. Дальнейшие развитие разведывательной системы США, вплоть до начала девяностых годов, полностью основаны на тех базовых принципах, которые были заложены в Законе 1947 года.
Несмотря на то что до 1992 года в Закон о национальной безопасности не было внесено сколь либо существенных изменений, разведывательная система США все эти годы непрерывно эволюционировала. Создавались новые разведывательные службы, развивалась организация разведывательного сообщества США, сообщества военно-разведывательных служб. Ha основе Закона о национальной безопасности было издано значительное число исполнительных приказов президента, президентских директив и директив СНБ, которые, развивая и дополняя положения закона, постепенно усиливали централизующий фактор в организации разведывательной системы США.
Внешне изменения в системе разведывательных служб происходили привычным образом, то есть так же, как и до 1947 года. B том или ином федеральном министерстве (как правило в
Министерстве обороны) создавалась новая разведывательная служба, которая наделялась определенным кругом полномочий и подчинялась руководителю соответствующего министерства. Однако на самом деле процесс развития разведывательной организации основывался уже на совершенно иных принципах. Bce новые разведывательные службы, которые появились после 1947 года, создавались исходя не из нужд того или иного ведомства, а на основе общегосударственных потребностей в разведывательной продукции того или иного типа. Любые организационные изменения в разведывательном сообществе США происходили или по инициативе, или с условием непременного согласия директора центральной разведки. Каждое изменение в разведывательной организации в обязательном порядке оценивалось через призму того влияния, которое оно окажет на разведывательную систему США в целом.
Подобным образом были учреждены РУМО, АНБ, Национальное управление воздушно-космической разведки и все другие не столь давно возникшие разведывательные службы США. При этом уже в процессе учреждения новой службы определяется не только ее компетенция и система руководства новым ведомством, но и то, каким образом вновь созданная служба будет интегрирована в общенациональную разведывательную систему, как она будет осуществлять взаимодействие с другими разведывательными службами, через какие разведывательные программы будет осуществляться ее финансирование.
Интересен тот факт, что сам термин «разведывательное сообщество» вводится отнюдь не Законом о национальной безопасности. Он впервые появляется значительно позже, лишь в 1955 году, в отчете 2-й комиссии Гувера146 Однако в качестве правового основания появления новой организационной общности — «разведывательного сообщества США» выступает именно Закон 1947 года. Примечательно, что инициативу в этом проявляет не президент США, а следственная комиссия Конгресса.
Тем самым, непосредственно законодательный орган Соединенных Штатов признал, что достаточно общие положение Закона о национальной безопасности, касающиеся разведывательной системы США и функций директора центральной разведки как ее руководителя можно и нужно истолковывать в более широком значении, чем это толковалось в 1947 году.Достаточно общие формулировки Закона о национальной безопасности позволяли весьма свободно и широко истолковывать полномочия директора центральной разведки в отношении ведомственных разведывательных служб. Если сравнить, например, исполнительные приказы по вопросам разведки президентов Форда (№ 11905)147, Картера (№ 12036)148 и Рейгана (№ 12333)149, то очевидно прослеживается тенденция к усилению полномочий директора. Каждый новый приказ наделяет директора все более широкими полномочиями в сфере постановки задач, определения приоритетов разведывательной деятельности, распределения (и даже последующего перераспределения) бюджетных средства на финансирование различных разведывательных программ.
2.