Основные направления контрольной деятельности судебной власти

B настоящее время можно обозначить следующие основные направления контрольной деятельности судебной ветви власти по отношению к разведывательным службам и их деятельности.

1. Проверка конституционности нормативно-правовых актов в сфере разведки.

2. Толкование Конституции США, законов и подзаконных нормативных актов, регулирующих вопросы организации и деятельности разведывательных служб.

3. Контроль за осуществлением и санкционирование оперативно-технических мероприятий разведывательных служб.

Проверка конституционности нормативно-правовьаактов в сфере разведки

Практически все законодательные акты и подавляющее большинство подзаконных актов, регулирующих деятельность разведывательных служб, были приняты сравнительно недавно — в период после окончания Второй мировой войны. Поэтому в судебной практике США имеется не столь уж большое количество судебных дел, в которых бы оспаривалась конституционность федерального законодательства в сфере разведки.

Правом проверять конституционность нормативных актов и правом отказывать в применении тем из них, которые противоречат Конституции, обладают не только Верховный суд, но и нижестоящие суды США. Следует, однако, отметить, что суды первоначальной юрисдикции, как правило, не обладают правом признавать неконституционность закона, если такое заключение не является неизбежным. B случае сомнения или в случае, когда возможно двоякое толкование, нижестоящие судебные инстанции обязаны поддержать ту позицию, которая подразумевает конституционность закона707 Сказанное не относится к Верховному суду, которому принадлежит последнее слово и право вынесения окончательного решения в вопросах проверки конституционности.

Одним из немногих примеров, когда в Верховном суде США оспаривалась конституционность закона, регулирующего деятельность разведывательного ведомства708, является дело United States v.

B своем исковом заявлении Ричардсон руководствовался первой статьей Конституции США, устанавливающей, что «никакие расходы не могут быть произведены иначе как на основании ассигнований, установленных в законе» и что «должны регулярно публиковаться уведомления и отчеты обо всех расходах и поступлениях публичных фондов»712. Следовательно, рассуждал истец, положения Закона о ЦРУ 1949 года противоречат Конституции и должны быть отменены.

По свидетельству Ричардсона, не получившего от федерального правительства ответа на свой запрос относительно бюджета ЦРУ (вместо ежегодного бюджета истцу предоставили несколько копий ежедневных отчетов о расходах ЦРУ), без детальной информации о бюджете ЦРУ он не в состоянии надлежащим образом исполнять предписания правовых актов, издаваемых законодательной и исполнительной властями, а следовательно, не может реализовывать свои права и обязанности как избирателя.

Судебный иск Ричардсона был рассмотрен во всех судебных инстанциях713, однако ни районный, ни окружной апелляционный суд не смогли вынести мотивированного решения по делу и пытались использовать как основание для отказа в иске прецедент, созданный делом Flast v. Cohen1{A

Верховный суд отменил решения нижестоящих судов, указав на необоснованность использования в качестве прецедента дело Flast V. Cohen1 поскольку в указанном деле оспаривалась политика государства в сфере сбора налогов и расходования бюджетных средств. B деле же Ричардсона вопрос ставится о неконституционности конкретного законодательного акта'15

При рассмотрении дела в Верховном суде США председатель Верховного суда США Бургер поднял вопрос о том, действительно ли имеется логическая связь между правами и обязанностями Ричардсона как избирателя и если такая связь имеется, то в какой степени Закон о ЦРУ влияет на избирательные права Ричардсона.

Значительно чаще судебная власть ставила вопрос о конституционности законов в сфере контрразведывательной деятельности. B основном это было вызвано тем, что в годы холодной войны неоправданно широко трактовался сам термин «контрразведка». Часто контрразведывательные стандарты использовались для борьбы со внутриполитическими процессами и соответствующие законодательные акты принимались лишь в угоду вопросам политической конъюнктуры.

Так, в силу положений Закона о внутренней безопасности 1950 года716 все расследования, направленные против коммунистических организаций717, классифицировались как контрразведывательные расследования, поскольку «... все лица в США, которые сознательно и добровольно участвуют в мировом коммунистическом движении, самим фактом подобного участия отказываются от лояльности Соединенным Штатам и переходят в подчинение иностранного государства, осуществляющего контроль над мировым коммунистическим движением»718.

Как впоследствии оказалось, принятый из политических соображений Закон о внутренней безопасности не вполне соответствовал конституционным положениям о правах американских граждан, и, соответственно, отдельные его положения вызвали серьезные возражения со стороны Верховного суда США.

Хотя в целом Верховный суд подтвердил в 1956 году конституционность Закона о внутренней безопасности, назвав его «... частью всеобъемлющей программы противодействия различным формам тоталитарной агрессии»719, многие положения закона были признаны противоречащими американской Кон-

720

ституции

B ряде штатов законы, направленные на контроль за коммунистическими организациями и подрывной деятельностью, и вовсе были признаны противоречащими Конституции.

Серьезное внимание судебная власть уделяет не только проверке конституционности законов в сфере разведывательной и контрразведывательной деятельности. He меньшее внимание судами уделяется и подзаконным нормативным актам.

B Верховном суде и в окружных судах Соединенных Штатов неоднократно рассматривались судебные дела, в которых выносились заключения о соответствии Конституции США различных подзаконных нормативных актов, непосредственно или косвенно связанных с разведывательной или контрразведывательной деятельностью.

B качестве примера можно привести рассмотренное Верховным судом в 1980 году дело Snepp v. United Statesmj в котором истцом была оспорена конституционность ведомственного нормативного акта ЦРУ, обязывающего бывших сотрудников ведомства предоставлять в ЦРУ для предварительной цензуры подготовленные ими к публикации воспоминания и записки о работе в Центральном разведывательном управлении. Судом был отвергнут аргумент о том, что подобная инструкция нарушает закрепленное в первой поправке Конституции право на свободу печати и подтверждена конституционность упомянутого ведомственного нормативного акта. Свое решение Верховный суд мотивировал тем, что в публикациях бывших сотрудников ЦРУ, по роду своей деятельности осведомленных о важных государственных секретах, может содержаться информация, разглашение которой способно нанести ущерб интересам национальной безопасности США (в данном деле речь шла о защите зарубежных разведывательных источников ЦРУ)725.

Несколько ранее, в 1972 и 1975 годах, сходные дела были рассмотрены и окружными судами США, это дела: Alfre А. Knopf1 Inc. V. Colbym и United States v. Marchetti727

Ha предмет соответствия Конституции Верховным судом рассматривались и многие подзаконные нормативные акты в сфере контрразведки и обеспечения безопасности. Серьезное внимание, в частности, суд уделил программам безопасности (лояльности) государственных служащих, основные положения которых были изложены в исполнительных приказах № 9835728 (Трумэн), № 10450729 (Эйзенхауэр), № 11605730 (Никсон).

B отличии от принятых в этот же период законодательных актов, конституционность ряда положений которых была оспорена Верховным судом, исполнительные приказы, регулирующие порядок проверки служащих, были неоднократно признаны в полной мере соответствующими Конституции США, в частности: в 1955 году в деле Peters v. Hobbym1 в 1956 году в деле Cole V. Young1321 в 1959 году в деле Greene v. McElroy1331 в 1961 году в деле Cafeteria & Restaurant Workers Unionm.

Толкование Конституции США, законов и подзаконных нормативных актов

Судебная власть в США не обладает исключительными полномочиями в сфере толкования Конституции и нормативно-правовых актов, издаваемых в соответствии с Конституцией США. Законодательная и исполнительная власть наделены аналогичным правом. Однако принципиальное отличие судебного толкования заключается в его «окончательности», что означает невозможность иного толкования нормативноправового акта со стороны других ветвей государственной власти735. Ни Конгресс США, ни президент или подчиненные ему должностные лица не вправе пересматривать те толкования, которые дают суды. Правом пересмотра судебного решения и, следовательно, правом иного истолкования нормативно-правового акта обладает только вышестоящая судебная инстанция.

Суды США неоднократно давали толкования как отдельных нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность разведывательных служб, так и конституционной природы самой разведывательной деятельности. Обычно конституционным источником президентских полномочий в сфере разведки суды называют полномочия президента США как Верховного главнокомандующего вооруженными силами, несколько реже — президентские полномочия в сфере международных отношений736. Однако, если во второй половине XIX века судебная власть признавала право президента учреждать разведывательные структуры лишь тогда, когда США находятся в состоянии войны, то в XX веке уже не подвергается co- мнению необходимость ведения разведывательной деятельно-

737

сти и в мирное время

B качестве примера современного толкования конституционных полномочий президента в сфере разведки можно привести мнение судьи Верховного суда Джексона, выраженное им в деле Chicago & S.

739

предаются и не должны предаваться гласности» .

Подобное толкование Верховным судом президентских полномочий в сфере разведки говорит о том, что судебная власть склонна рассматривать разведывательную деятельность как исключительную прерогативу президентской власти, допуская даже, в известной мере, выведение разведывательной деятельности из-под сферы контроля других властей, в тех случаях, когда это необходимо в интересах государственной безопасности или в интересах защиты государственных секретов.

Тот же судья Джексон заключает, что «... будет недопустимо, если суды без соответствующей информации будут принимать к рассмотрению и отменять решения исполнительной власти, при подготовке которых использовалась секретная информация»740. Подобный принцип «невмешательства» Джексон мотивирует тем, что «... суды не могут заседать в секретном порядке только для того, чтобы быть осведомленными о правительственных секретах»741.

Таким образом, даже учитывая тот факт, что приведенная в качестве примера позиция Верховного суда в деле Chicago &

S. Airlines V. Waterman S.S. Corp. была выражена судьей Джексоном в 1948 году, то есть в период нарастающего противостояния CCCP и США, можно с достаточной определенностью утверждать, что Верховный суд не стремится вмешиваться в вопросы, связанные с разведывательной деятельностью. He отрицая de jure контрольных функций судебной власти в отношении любой, в том числе и разведывательной, деятельности федеральных органов исполнительной власти, в том случае если эта деятельность не прямо или косвенно связана с рассматриваемым в суде делом, суд тем не менее не противопоставляет контрольных полномочий судебной власти интересам национальной безопасности США.

Верховный суд, достаточно легко подтвердивший особый статус разведывательной деятельности и исключительные полномочия президента в сфере разведки, весьма жестко очерчивает допустимые рамки подобных полномочий. Попытка исполнительной ветви власти в деле Keithm расширенно истолковать интересы национальной безопасности и поставить перед судом вопрос о возможности добывания в разведывательной информации посредством проведения несанкционированных оперативно-технических мероприятий не находит столь же однозначной поддержки у судей. Верховный суд, принципиально не отрицая подобную возможность, определил, однако, что использование интрузивных средств допустимо ЛИШЬ B тех случаях, когда в деле фигурируют агенты иностранных государств.

Контролъ за осуществлением и санкционирование оперативно-техническихмероприятий разведывательных служб

Контроль за осуществлением оперативно-технических мероприятий, проводимых спецслужбами с целью добывания разведывательной информации, является одним из важнейших направлений контрольной деятельности судов в отношении разведывательных и контрразведывательных служб. Основная задача судов в этой связи — проверка на соответствие Конституции США запланированных к осуществлению спецслужбами «интрузивных» мероприятий, то есть таких мероприятий, которые могут нарушить конституционно закрепленные права и свободы американских граждан.

Впервые вопрос о необходимости судебной санкции на использование спецслужбами оперативно-технических средств для сбора разведывательной информации возник в конце 20-х — начале 30-х годов743. B 1934 году Законом о коммуникациях фактически был введен запрет на прослушивание телефонных переговоров граждан. Верховный суд, однако не всегда следовал законодательному запрету и иногда принимал к рассмотрению представленные доказательства, добытые с нарушением законодательно установленных требований744. Например, в декабре 1937 года в деле Nardone v. United States министерством финансов были предоставлены Верховному суду доказательства, добытые с помощью прослушивания телефонных переговоров. Несмотря на содержащийся в Законе о коммуникациях 1934 года запрет, Верховным судом были приняты к рассмотрению представленные доказательства745. Подобное же дело Верховный суд рассмотрел в 1938 году, однако вынес уже совершенно противоположенное реше-

746

ние

Право судов трактовать по собственному усмотрению правомерность и допустимость использования спецслужбами для сбора и добывания разведывательной информации оперативно-технических средств, в первую очередь средств электронного наблюдения, практически свелось к нулю после принятия Конгрессом закон о контроле над преступностью от 1968 года747 и Закона о наблюдении за иностранными разведками 1978 года748 Первый из двух законов установил общую обязательность судебной санкции для подобного рода деятельности, угрожающей нарушением конституционных прав и свобод граждан749. Однако из общей юрисдикции Закон о контроле над преступностью изымает случаи, связанные с вопросами национальной безопасности США. Закон признает исключительное право президента санкционировать электронное наблюдение при защите национальной безопасности США от внешних по-

750

сягательств .

Тем не менее вопрос о разграничении случаев, «связанных» и «не связанных» с интересами национальной безопасности США, остался открытым и допускал возможность спорного толкования его судами. Поэтому в 1978 году в Законе о наблюдении за иностранными разведками были закреплены более жесткие правила санкционирования электронного наблюдения. Обязательная судебная санкции была установлена для всех случаев, когда одной из сторон является гражданин США, либо когда предполагается использовать полученную информацию в качестве судебного доказательства751

Для того чтобы обеспечить необходимые требования по защите разведывательной информации, на основании Закона о наблюдении за иностранными разведками был учрежден специальный суд (о нем уже говорилось выше), уполномоченный решать вопрос о выдачи судебного ордера на использование средств электронного наблюдения, проведение обысков, задержаний, использование оперативных и технических средств в целях добывания на территории США информации, классифицируемой как «внешняя разведывательная информация752.

Процедура получения судебного ордера предписывает должностному лицу заинтересованного федерального ведомства составить заявление на имя судьи. B заявлении должно указываться: «...цель, место, время и средства проведения наблюдения, а также другие детали». После заверения заявления у руководителя ведомства заявление отправляется к генеральному атторнею, а от него — к судье. Судья может либо издать ордер, санкционирующий запрашиваемое действие, либо, если сочтет, что представленные основания недостаточны для выдачи ордера, отказать в выдаче ордера753

Основная задача суда — проверка планируемых спецслужбами оперативно-технических мероприятий на соответствие положениям Конституции США и американским законам. B первую очередь речь о положениях первой и четвертой поправок Конституции. Судебный ордер на проведение электронного наблюдения согласно закону необходим в тех случаях, «... когда одной из сторон является гражданин США или когда нужно использовать полученную информацию в качестве судебного до- 754 тл O

казательства» . B иных случаях достаточной является санкция генерального атторнея. B том случае, если суд сочтет, что лицо либо организация, в отношении которых запланированы оперативно-технические мероприятия, являются представителями иностранного государства или правительства, либо действуют по заданию иностранного государства или правительства, американское законодательство допускает использование более широкого спектра технических и оперативных сил и средств, в том числе предполагающих вторжение в частную жизнь граждан.