Органы внутреннего контроля

Внутренний контроль за деятельностью разведывательных органов имеет большое значение в силу того, что разведывательное сообщество не является единым организационным элементом в системе исполнительной власти, а включает в себя целый ряд разведывательных служб, относящихся к различным федеральным министерствам.

Ha практике именно на органах внутреннего контроля (в первую очередь на генеральных инспекторах и генеральных советах) лежит основная работа по осуществлению контроля за разведывательными службами США со стороны исполнительной ветви власти. B отличие от органов внешнего контроля, которые осуществляют скорее периодический, нежели непрерывный контроль за деятельностью разведывательных ведомств, большинство органов внутреннего контроля реализуют свои контрольные полномочия, осуществляя непрерывный контроль как за различными направлениями деятельности членов разведывательного сообщества, так и за вопросами внутренней организации, кадровой политикой ведомств, эффективностью исполнения ведомством законодательства о свободе информации.

По формальному признаку — нахождения в рамках самого разведывательного сообщества — к органам внутреннего контроля можно отнести не только генеральных инспекторов ведомств и генеральные советы, но и директора национальной разведки, и руководителей разведывательных служб и всех подчиненных им должностных лиц. Однако, как уже указывалось, контрольная деятельность административных руководителей скорее является частью управленческой деятельности, полностью зависима от нее и представляет собой контроль за исполнением поставленных перед ведомствами задач.

Институт генеральных инспекторов

Важную роль в осуществлении внутреннего контроля за деятельностью разведки играет институт генерального инспектора.

Должности генеральных инспекторов появились в организационно-штатной структуре многих федеральных министерств и ведомств во второй половине 70-х годов, одновременно с учреждением разведывательных комитетов в обеих палатах американского Конгресса624 Как и создание разведывательных комитетов Конгресса, учреждение должностей генеральных инспекторов явилось последствием докладов, представленных Конгрессу комитетами Пайка и Чёрча, в которых были обозначены серьезные проблемы в системе осуществления контроля за разведывательной деятельностью.

Генеральные инспектора, хотя формально и входят в организационную структуру той или иной разведывательной службы, однако в законодательном порядке гарантированы от вмешательства в свою деятельность со стороны руководителей ведомств или иных административных чиновников. B отличие от большинства других органов и должностных лиц, генеральные инспектора специализируются на контрольной деятельности, а не осуществляют контрольные полномочия в дополнение к основной деятельности. Это, в частности, позволяет им оптимизировать структуру своего административного аппарата для нужд контрольной деятельности.

Порядок назначения генеральных инспекторов для ряда крупных разведывательных ведомств (либо для головных министерств, в структуре которых они находятся) определяется федеральными законами. K их числу относятся: ЦРУ, ФБР, Министерство обороны, энергетики, юстиции, финансов. B тех ведомствах, где порядок назначения генерального инспектора устанавливается законом, назначение производится в соответствии с порядком, установленным при назначении высших должностных лиц США, - кандидатура инспектора представляется президентом и утверждается Сенатом62л

B других разведывательных органах, в частности в наиболее крупных разведывательных службах Министерства обороны, таких как АНБ, РУМО, Национальное управление фотографической разведки и картографии, Национальное управление воздушно-космической разведки, должности генеральных инспекторов созданы на основании подзаконных нормативных актов.

Несмотря на то что формально генеральные инспектора находятся в подчинении руководителей своих Министерств и ведомств, а в некоторых разведывательных службах министерства обороны даже назначаются руководителями ведомств, практическое воздействие руководителей на деятельность генеральных инспекторов достаточно невелико. Например, даже законодательно закрепленное право руководителя разведывательного сообщества приостанавливать и запрещать проведение расследований генеральным инспектором ЦРУ на основании «защиты жизненных интересов национальной безопасности» ограничивается обязанностью директора «... в течение семи дней предоставлять в разведывательные комитеты палат Конгресса обоснование принятого реше- 626

ния»

B зависимости от специфики и характера деятельности того или иного разведывательного ведомства, полномочия состоящих в их организационной структуре генеральных инспекторов могут иметь некоторые отличия. Тем не менее в целом круг обязанностей инспекторов достаточно типичен. K обязанностям генеральных инспекторов относятся:

1) определение общих направлений, планирование, осуществление, контроль и координация расследований, инспекций, аудиторских проверок, проводимых в отношении ведомства и ведомственных программ с той целью, чтобы удостовериться, что вся осуществляемая ведомством деятельность соответствует положениям законов и подзаконных нормативных актов;

2) регулярное и своевременное информирование руководителя службы обо всех нарушениях законов и подзаконных нормативных актов, фактах мошенничества, злоупотреблениях и иных недостатках, которые будут обнаружены в деятельности ведомства, а также информирование его обо всех мероприятиях, направленных на устранение выявленных негативных фактов;

3) в целях обеспечения защиты источников разведывательной информации и методов разведывательной деятельности, угроза которым может возникнуть в ходе подготовки отчетов генерального инспектора, реализация таких мер, которые окажутся необходимыми для предотвращения или сведения к минимуму фактов раскрытия указанных источников и указанных методов деятельности;

4) проведение криминальных расследований в отношении сотрудников ведомства, в том числе с правом производства обысков и арестов (без судебной санкции в тех случаях, когда преступление совершается в присутствии сотрудников службы генерального инспектора или если лицо совершило (либо совершает) особо тяжкое уголовное преступление)627

Для координации работы генеральных инспекторов в ведомствах - членах разведывательного сообщества в 1994 году был создан Форум генеральных инспекторов разведывательного сообщества628 B его состав вошли генеральные инспектора Министерства обороны, ЦРУ, АНБ, РУМО, Национального управления воздушно-космической разведки, Национального управления фотографической разведки и картографии, ФБР, Государственного департамента, министерств финансов, юстиции и энергетики.

Хотя в целом полномочия служб генеральных инспекторов, функционирующих в структуре разведывательных ведомств, достаточно однородны, имеются в их компетенции и некоторые существенные различия. Эти различия в основном обусловлены характером специализации того или иного ведомства в разведывательном сообществе. Например, в ЦРУ генеральный инспектор повышенное внимание уделяет контролю за осуществлением тайных операций. B ФБР в первую очередь контролируются те направления деятельности ведомства, которые связаны с возможным нарушением прав и свобод американских граждан, — производство оперативно-технических мероприятий, обысков, арестов. B Министерстве обороны генеральному инспектору приходится иметь дело с несколькими разведывательными службами, специализирующимися на самых различных направлениях разведывательной деятельности, в том числе со всеми ведущими службами технической разведки.

Генеральный инспектор ЦРУ

B структуре Центрального разведывательного управления служба генерального инспектора была учреждена в 1989 году на основании поправок к Закону о ЦРУ 1949 года629. Генеральный инспектор ЦРУ назначается на должность президентом США по совету и с одобрения Сената и может быть смещен с должности по решению президента с обязательным письменным уведомлением об этом разведывательных комитетов палаты представителей и Сената.

B обязанности генерального инспектора ЦРУ входит расследование всех фактов злоупотреблений или фактов недобросовестного выполнения разведывательных и иных программ в рамках ЦРУ. Каждые полгода, но не позднее 30 июня и 31 декабря, генеральный инспектор представляет (через главу разведывательного сообщества) закрытый доклад о своей работе в разведывательные комитеты палаты представителей и Сената630.

B отличие от ряда других федеральных ведомств, в том числе и разведывательных служб631, генеральный инспектор ЦРУ обладает несколько меньшей степенью независимости от руководителя своего ведомства. За руководителем службы оставлено право в тех случаях, когда он сочтет это необходимым для интересов национальной безопасности, запрещать генеральному инспектору проведение каких-либо расследований или инспекций, которые были бы связаны с еще продолжающимися операциями ЦРУ. Однако в случае, если директор воспользуется подобным правом, он должен в течение семи дней направить в разведывательные комитеты обеих палат Конгресса аргументированное обоснование своего реше-

632

ния

Генеральный инспектор Министерства обороны

Служба генерального инспектора Министерства обороны была учреждена на основании Закона о генеральном инспекторе от 1978 года633. Генеральный инспектор министерства обороны назначается на должность президентом США по рекомендации и с согласия Сената. Предельный срок его полномочий ограничен 10 годами, причем одно и то же лицо не может быть повторно назначено на должность генерального инспектора634 Ha должность генерального инспектора Министерства обороны не может быть назначен военнослужащий, а также лицо, которое в какое-то время в течение пятилетнего периода, предшествовавшего номинированию на должность, состояло на военной службе в вооруженных силах либо являлось служащим- контрактником Министерства обороны635

Генеральный инспектор Министерства обороны подчинен министру обороны. Его юрисдикция распространяется на все разведывательные службы и подразделения оборонного ведомства. B рамках Министерства обороны генеральный инспектор является независимым должностным лицом и отвечает за осуществление контроля и проведения расследований и аудита в отношении любых программ в рамках Министерства обороны.

636

терства

Министр обороны не вправе запрещать генеральному инспектору проведение каких-либо расследований. Более того, закон прямо указывает на то, что ни министр обороны, ни любое другое должностное лицо Министерства обороны не вправе препятствовать проведению расследований либо устанавливать какие-либо запреты в связи с исполнением генеральным инспектором своих функциональных обязанностей637

Обо всех нарушениях и недостатках, выявляемых в ходе проводимых им расследований, инспектор обязан своевременно поставить в известность министра обороны и соответствующие комитеты обеих палат Конгресса. B случае обнаружения признаков уголовного преступления генеральный инспектор должен ставить об этом в известность Генерального атторнея США638. Каждые полгода, соответственно не позднее 30 апреля и 31 октября, генеральный инспектор Министерства обороны должен представлять министру обороны, президенту США, а также комитетам по вооруженным силам Сената и палаты представителей отчет о проделанной его службой работе639

Непосредственно в аппарате генерального инспектора Министерства обороны вопросами контроля за разведкой занимается Служба контроля за разведкой640 Основными задачами службы является осуществление контроля за разведывательными и связанными с разведкой программами и операциями Министерства обороны, в том числе программами размещения в частных фирмах оборонных заказов и осуществления закупок в интересах разведывательной деятельности Министерства обороны.

B 80-90-e годы, на основании подзаконных нормативных актов (приказов министра обороны) в наиболее крупных разведывательных службах министерства - АНБ, РУМО, Национальном управлении фотографической разведки и картографии, Национальном управлении воздушно-космической разведки, а также в находящихся в структуре Министерства обороны Министерствах сухопутных войск, военно-воздушных и военно-морских сил — были учреждены должности генеральных инспекторов. B целом круг их полномочий, определяемый приказами Министра обороны, аналогичен полномочиям генерального инспектора министерства обороны. Однако, в силу того что правовым источником их полномочий выступают подзаконные нормативные акты, генеральные инспектора указанных ведомств имеют более низкий статус, чем генеральный инспектор министерства обороны. Приказы директора прямо указывают на то, что назначаемые в структурных подразделениях министерства обороны генеральные инспектора непосредственно подчинены генеральному инспектору Министерства обороны и осуществляют свою деятельность в тесной координации и под руководством последнего.

Подобно Форуму генеральных инспекторов, который объединяет генеральных инспекторов всего разведывательного сообщества, в рамках военно-разведывательного сообщества США действует Объединенная координационная группа по контролю за разведкой641 B ее состав входят представители служб генеральных инспекторов органов военной разведки: РУМО, АНБ, Национального управления воздушно-космической разведки, Национального управления фотографической разведки и картографии, разведывательных служб Министерств военно-воздушных сил, сухопутных войск, военно-морского флота. B целом функции Объединенной координационной группы примерно такие же, как и Форума генеральных инспекторов. B основном они сводятся к координации усилий служб генеральных инспекторов разведывательных органов Министерства обороны. Однако в отличие от Форума генеральных инспекторов в рамках Объединенной координационной группы вырабатываются и программы совместной деятельности служб генеральных инспекторов Министерства обороны.

Организация внутреннего контроля в Министерстве юстиции

Министерство юстиции, крупнейшее подразделение которого — Федеральное бюро расследований США — является основным контрразведывательным органом страны и членом разведывательного сообщества642, а другое подразделение — Администрация по борьбе с наркотиками — первоочередным кандидатом на вступление в состав разведывательного сообщества, имеет достаточно сложную организацию внутреннего контроля643 Наряду со службой генерального инспектора Министерства юстиции, в отдельных подразделениях министерства действуют службы профессиональной ответственности644, обладающие собственной и практически независимой от генерального инспектора компетенцией. Применительно к Федеральному бюро расследований контрольными полномочиями наделены:

1) генеральный инспектор Министерства юстиции;

2) Служба профессиональной ответственности ФБР.

Служба генерального инспектора Министерства юстиции

была учреждена в 1988 году на основании поправки к Закону о генеральном инспекторе 1978 года645. B ее компетенцию входит осуществление контроля за проведением расследований структурными подразделениями Министерства юстиции с целью выявления злоупотреблений или нарушений законности. Кроме этого, служба генерального инспектора уполномочена проводить любые собственные расследования, необходимые для реализации возложенных на нее функций. B состав службы входят следующие структурные подразделения:

1) Управление аудита — отвечает за осуществление аудиторских проверок подразделений и программ в рамках всего Министерства юстиции; в том числе осуществляет мониторинг всех расходов, связанных с контрактами, гарантиями или соглашениями министерства;

2) Управление расследований — осуществляет расследования с целью выявления фактов мошенничества, злоупотреблений и нарушений законности, совершенных сотрудниками Министерства юстиции;

3) Инспекционное управление — осуществляет независимую оценку программ и деятельности министерства и вырабатывает рекомендации по совершенствованию эффективности работы различных структурных подразделений Министерства юстиции, сокращению объемов излишних инструкций, мини- мализации неэффективных процедур. По поручению генерального инспектора или руководителей Министерства юстиции управление может осуществлять специальные «внезапные» проверки в подразделениях министерства;

4) Управление менеджмента и планирования — консультирует генерального инспектора по вопросам административной и фискальной политики, а также оказывает помощь подразделениям Службы генерального инспектора в сферах планирования, бюджета, финансов, подготовки кадров, автоматизированной обработки информации, использования компьютерных коммуникационных систем.

Различные подразделения Министерства юстиции в различной степени подконтрольны генеральному инспектору министерства. Наименьшие полномочия Служба генерального инспектора имеет в отношении подразделений, причастных к сбору разведывательной информации — ФБР и Управления по борьбе с наркотиками. B ФБР в полной мере подконтрольно генеральному инспектору лишь одно подразделение бюро — Лаборатория ФБР. Информацию о злоупотреблениях и нарушениях законности в других подразделениях ФБР он получает через Службу профессиональной ответственности ФБР, и любое расследование генерального инспектора в отношении ФБР должно быть санкционировано одним из заместителей министра юстиции. B случае, если информация о неправомерных действиях сотрудника ФБР будет получена Службой генерального инспектора, все материалы должны быть немедленно переданы генеральным инспектором в Службу профессиональной ответственности ФБР, за исключением тех случаев, когда генеральный атторней США, либо кто-то из его заместителей поручит Службе генерального инспектора провести самостоятельное расследование646

B 1998 году Конгресс несколько расширил сферу ответственности генерального инспектора Министерства юстиции по отношению к ФБР. Законодательно было закреплено правило, согласно которому Служба профессиональной ответственности ФБР обязана передавать для расследования в Службу генерального инспектора Министерства юстиции заявление сотрудника ФБР о имеющих место нарушениях и злоупотреблениях, связанных с разведывательной деятельностью ФБР, при условии, что сотрудник, выступивший с заявлением, считает необходимым довести его содержание до сведения Конгресса США. После проведения надлежащего расследования генеральный инспектор через генерального атторнея должен представить разведывательным комитетам Конгресса свое заключение о полученном заявлении и степени достоверности содержащихся в нем фактов647

Службы профессиональной ответственности существуют лишь в составе двух структурных элементов Министерства юстиции — ФБР и Управлении по борьбе с наркотиками. Полномочия Службы профессиональной ответственности ФБР закреплены в приказе генерального атторнея США № 1931-94 от 1994 года. K компетенции службы относится выявление фактов неправомерных действий должностных лиц и сотрудников ФБР, связанных с исполнением ими своих служебных обязанностей, а также проведение расследований с целью установления подобных фактов618.

Служба профессиональной ответственности ФБР действует практически автономно от Службы генерального инспектора Министерства юстиции. B приказах генерального атторнея оговаривается лишь, что Служба профессиональной ответственности должна ставить в известность генерального инспектора обо всех поступивших заявлениях, связанных с серьезными уголовными или административными нарушениями, в которых замешаны высшие должностные лица ФБР, а также в том случае, если нарушения связаны со служебной деятельностью иных сотрудников ФБР. Помимо этого, Служба генерального инспектора и Служба профессиональной ответственности должны взаимно информировать друг друга обо всех проводимых ими криминальных расследованиях, если при этом не ставятся под угрозу интересы расследования649

3.