Органы внешнего контроля за разведкой

B рамках исполнительной ветви власти основная масса повседневной работы по осуществлению контроля за разведывательными службами выполняется органами внутреннего контроля, в первую очередь генеральными инспекторами ведомств.

Доминирующее влияние органов внешнего контроля определяется в первую очередь их статусом и организацией их взаимоотношений с органами внутреннего контроля. Ha практике (а в большинстве случаев и юридически) все органы внешнего контроля подчинены непосредственно президенту и непосредственно перед ним (без промежуточных инстанций) отчитываются о своей работе. Силой президентской власти органам внешнего контроля предоставлены самые широкие полномочия по доступу к информации, касающей^практики деятельности спецслужб. B своей работе они имеют возможность использовать систематизированную и обобщенную информацию, которую, в рамках отдельных разведывательных служб, собирают и накапливают службы генеральных инспекторов министерств и ведомств, иные должностные лица, осуществляющие внутренний контроль за разведывательной деятельностью.

Основной задачей органов внутреннего контроля является выявление фактов нарушений и злоупотреблений в работе разведывательных ведомств. B отличие от них перед органами внешнего контроля ставятся, как правило, более обширные задачи. Их цель — не только выявить и обобщить недостатки и нарушения в деятельности отдельных служб, но проанализировать общие тенденции, выработать предложения, напрДвленные на совершенствование деятельности разведывательного сообщества. Выводы и рекомендации органов внешнего контроля не ограничиваются лишь выявлением и устранением недостатков в работе разведки. B определенной мере перед органами внешнего контроля ставится задача оценки эффективности разведки как вида государственной деятельности.

Следует обратить внимание также на достаточно узкую специализацию органов внешнего контроля. B отличие от генеральных инспекторов разведывательных ведомств, которые осуществляют контроль по самому широкому спектру вопросов, и Административно-бюджетное управление, и генеральный атторней США, и Консультативный комитет по внешней разведке при президенте США специализируются на определенном направлении контрольной деятельности. Так, Административно-бюджетное управление контролирует эффективность выполнения разведывательного бюджета. Генеральный атторней осуществляет надзор за соблюдением разведывательными службами конституционных прав и свобод граждан. Консультативный комитет по внешней разведке контролирует эффективность работы разведывательных служб в сфере обеспечения и поддержки ими политических решений руководства Соединенных Штатов. B этой связи не случайна роль Консультативного комитета как ведущего консультативного органа по вопросам внешней разведки при президенте США.

Несколько специфична роль Комитета по контролю за разведкой. C одной стороны, его функции имеют много общего с функциями Консультативного комитета по внешней разведке, с чем, видимо, связано включение Комитета по контролю за разведкой в организационную структуру Консультативного комитета по внешней разведке. C другой стороны, Комитет по контролю за разведкой выступает в виде своего рода вышестоящего органа по отношению к контрольной деятельности генеральных инспекторов разведывательного сообщества.

Консультативный комитет по внешней разведке при президенте США 596

Прообраз современного Консультативного комитета по внешней разведке — Комитет консультантов по внешней разведывательной деятельности — был создан в 1956 году президентом Эйзенхауэром597 в соответствии с рекомендациями, высказанными в докладе, 2-й Комиссии Гувера598 Свое нынешнее имя — Консультативный комитет по внешней разведке при президенте США — комитет получил при президенте Кеннеди.

B те или иные периоды его истории перед Консультативным комитетом стояли различные задачи, неоднозначно оценивалась работа комитета.

B настоящее время Консультативный комитет по разведке является подразделением Исполнительного аппарата президента. Его статус и функции урегулированы в исполнительном приказе президента Клинтона № 12863601 Члены комитета, в количестве не более 16 человек, назначаются президентом США из числа заслуживающих доверия и известных общественности лиц, не входящих в состав федерального правительства. По назначению членов комитета президент должен определить срок исполнения ими своих обязанностей. B соответствии с общей практикой, в любой момент одна треть членов комитета должна быть представлена лицами, чей срок полномочий не превышает двух лет. Из числа членов Консультативного комитета президент назначает его председателя и заместителя председателя602

Для реализации возложенных на него обязанностей Консультативный комитет по внешней разведке вправе привлекать различный административный персонал из числа федеральных служащих и необходимых комитету консультантов. Работой всех вспомогательных сотрудников руководит назначае-

u O 603

мыи президентом исполнительныи директор

Исполнительный приказ Клинтона обязывает глав федеральных министерств и ведомств (за исключением законодательно закрепленных ограничений) предоставлять Консультативному комитету любую информацию, необходимую ему для реализации возложенных на него обязанностей604.

Хотя, как это следует из названия комитета, ключевая его задача состоит в выработке рекомендаций президенту США в сфере внешней разведывательной деятельности, Консультативный комитет по внешней разведке обладает весьма серьезными полномочиями и в сфере контрольной деятельности.

Консультативный комитет по внешней разведке осуществляет контроль за деятельностью не только членов разведывательного сообщества, но и всех иных подразделений федерального правительства, которые обладают полномочиями в сфере сбора и обработки разведывательной информации или в сфере реализации разведывательной политики США. Контрольные полномочия комитета не исчерпываются лишь вопросами деятельности разведывательных служб. Он вправе контролировать и оценивать эффективность управления, кадровой работы, а эффективность организации ведомств — членов разведывательного сообщества606.

Отчеты о работе Консультативный комитет по внешней разведке регулярно (но не реже, чем один раз в полугодие) представляет непосредственно президенту США. При этом задачи комитета состоят не только в выявлении тех или иных недостатков в работе разведки. B исполнительном приказе № 12863 непосредственно указывается и такая функция Консультативного комитета, как «... выработка для президента рекомендаций относительно целей, порядка осуществления, управления и координации различных видов деятельности, осуществляемой ведомствами — членами разведывательного сообщества США»607 По поручению президента Консультативный комитет по внешней разведке осуществляет выработку рекомендаций для директора национальной разведки, ЦРУ и других федеральных ведомств, обладающих полномочиями в сфере разведывательной деятельности.

Комитет по контролю за разведкой при президенте США608

Другим важным органом в системе исполнительной власти осуществляющим непосредственный контроль за деятельностью разведки, является Комитет по контролю за разведкой. Комитет был учрежден в 1976 году на основании исполнительного приказа президента Форда № 11905609.

Вплоть до 1993 года Комитет по контролю за разведкой являлся самостоятельным подразделением в рамках исполнительного управления президента. Однако после прихода в Белый дом администрации президента Клинтона было признано нецелесообразным существование двух органов с достаточно схожей компетенцией — Консультативного комитета по внешней разведке и Комитета по контролю за разведкой. B соответствии с исполнительным приказом № 12863 от 1993 года610 Ко- митет по контролю за разведкой был включен в состав Консультативного комитета по разведке при президенте на правах его постоянного подкомитета611

Исполнительный приказ № 12863 установил, что в состав Комитета по контролю за разведкой входят 4 члена Консультативного комитета по внешней разведке, назначаемых его председателем. Председателем же осуществляется и назначение главы Комитета по контролю за разведкой. Причем исполнительным приказом допускается возможность исполнения обязанностей руководителя Комитета по контролю за разведкой самим председателем Консультативного комитета по внешней разведке.

Новый исполнительный приказ заметно понизил статус Комитета по контролю за разведкой, превратив его из самостоятельного органа в составе Исполнительного управления президента в функциональное подразделение Консультативного комитета по внешней разведке. Причем это выразилось не только в организационных изменениях и изменении системы назначения членов Комитета по контролю за разведкой.

B отличие от организационных инноваций, новый исполнительный приказ оставил практически неизменной (по сравнению с приказами № 12334 и № 12537) компетенцию Комитета по контролю за разведкой. B сферу компетенции комитета приказ № 12863 отнес:

— подготовку для президента отчетов о противозаконной либо противоречащей требованиям исполнительных приказов и директив президента деятельности разведывательных служб;

— уведомление генерального атторнея Соединенных Штатов обо всякой деятельности разведывательных служб, которая, по мнению комитета, противоречит требованиям федеральных законов или исполнительных приказов и директив президента;

— анализ внутриведомственных инструкций разведывательных служб на предмет их соответствия требованиям федерального законодательства;

— исследование практики деятельности и процедур, используемых генеральными инспекторами и генеральным советом разведывательного сообщества в целях выявления и документирования разведывательной деятельности, которая может носить противозаконный характер либо противоречить требованиям исполнительных приказов и директив президента;

— проведение таких расследований, которые Комитет по контролю за разведкой сочтет необходимыми для реализации возложенных на него функций613

Как показала практика, лишение Комитета по контролю за разведкой независимого статуса в рамках Исполнительного управления президента оказалось достаточно временным явлением. B последние годы вновь наметилась тенденция к увеличению степени самостоятельности комитета. B 1997 году новый исполнительный приказ Клинтона № 13070614 хотя и оставил Комитет по контролю за разведкой в структуре Консультативного комитета по внешней разведке, однако лишил председателя Консультативного комитета полномочий определять персональный состав контрольного комитета, вернув президенту исключительное право назначать всех четверых его членов615 Вернул новый исполнительный приказ и существовавшую до 1993 года практику реализации отчетов комитета, обязав Комитет по контролю за разведкой направлять все свои отчеты непосредственно президенту, минуя Консультативный комитет по внешней разведке616

C учетом того что Комитет по контролю за разведкой обладает самостоятельной сферой полномочий, независимых от полномочий Консультативного комитета, его члены назначаются лично президентом и в своей работе он подотчетен непосредственно президенту США, можно с достаточной степенью определенности утверждать, что исполнительный приказ № 13070

фактически вернул Комитету по контролю за разведкой статус самостоятельного органа в рамках Исполнительного управления президента. Формальным элементом зависимости последнего от Консультативного комитета по внешней разведке остается лишь некоторая связанность президента в вопросе выбора кандидатов в члены контрольного комитета, которые могут выбираться лишь из числа членов Консультативного комитета по внешней разведке при президенте США617.

Административно-бюджетное управление618

Подобно рассмотренному выше Консультативному комитету по внешней разведке, Административно-бюджетное управление входит в состав Исполнительного аппарата президента на правах самостоятельного органа. B отличие же и от Комитета по контролю за разведкой и от Консультативного комитета по внешней разведке, Административно-бюджетное управление не является органом, специализирующимся на вопросах контроля за разведывательной деятельностью. Применительно к разведывательной деятельности основной задачей Административно-бюджетного управления является формирование совместно с директором национальной разведки и руководителями соответствующих министерств проекта бюджета разведывательного сообщества.

Однако наряду с чисто бюджетной функцией, Административно-бюджетное управление наделено и рядом контрольных полномочий. B силу узкой специализации Административно-бюджетного управления, его контрольные полномочия ограничены лишь бюджетно-финансовыми вопросами. B частности, управление осуществляет контроль за выполнением бюджета разведывательного сообщества, за соответствием бюджета установленным президентом США направлениям и приоритетам в сфере разведки. При этом контролирует не только то, на какие нужды и в каком объеме расходуются бюджетные средства, но и то, как финансируются отдельные разведывательные программы в рамках Национальной программы внешней разведки, какие программы требуют перераспределения средств разведывательного бюджета уже в течение финансового года.

Административно-бюджетное управление решает определенные контрольные задачи и в ходе подготовки проекта разведывательного бюджета. Оно готовит заключение о соответствии запрашиваемых бюджетных ассигнований установленным президентом США приоритетам в сфере разведки и контролирует соответствие запланированного уровня финансирования отдельных разведывательных программ реальным государственным потребностям в том или ином виде разведывательной информации.

Генеральный атторней США

Контрольные полномочия генерального атторнея США в отношении разведывательных служб — членов разведывательного сообщества вытекают непосредственно из его обязанностей осуществлять на территории США функции общего надзора за законностью. Основное направление контрольной деятельности генерального атторнея — надзор за соблюдением спецслужбами конституционных прав и свобод граждан. Главным образом в сферу контроля генерального атторнея попадают те направления деятельности разведывательного сообщества, которые сопряжены с возможным ущемлением или нарушением конституционных прав американских граждан — в первую очередь оперативно-технические мероприятия спецслужб, связанные с использованием средств электронного наблюдения и с проникновением в жилища частных лиц.

B процессе контрольно-надзорной деятельности генеральный атторней вправе издавать специальные инструкции, регулирующие порядок сбора информации и проведения спецслужбами различных видов расследований на территории Соединенных Штатов. Практика издания генеральным атторнеем подобных инструкций сложилась во второй половине 70-х годов, после того как соответствующие рекомендации были высказаны в итоговом отчете следственной комиссии Чёрча. Первыми были разработаны инструкции, регламентирующие расследования, проводимые ФБР619. B дальнейшем эта практика была распространена и на других членов разведывательного сообщества. Наиболее жестко инструкции генерального атторнея регламентируют деятельность Федерального бюро расследований, которое играет в разведывательном сообществе роль основного контрразведывательного органа и наделено правоохранительными функциями620.

B ходе реализации своих контрольных полномочий генеральный атторней осуществляет надзор за исполнением членами разведывательного сообщества требований федеральных законов, устанавливающих порядок сбора разведывательной информации на территории США (в первую очередь Закона о наблюдении за иностранными разведками от 1978 года621) и конкретизирующих законодательные положения подзаконных нормативных актов (в первую очередь исполнительных приказов и директив президента, а также инструкций самого генерального атторнея).

Bce свои контрольные функции генеральный атторней осуществляет в тесном контакте с генеральными инспекторами ведомств — членов разведывательного сообщества. B тех случаях, когдадеятельность разведывательных служб требует обязательной судебной санкции622, генеральный атторней тесно взаимодействует с учрежденным на основании Закона о наблюдении за иностранными разведками специальным судом, уполномоченным выдавать судебные ордера разведывательным ведомствам, осуществляющим сбор разведывательной информации на территории США623.