Новые задачи американской разведки

Ha различных этапах своей эволюции государство, выполняя свойственные ему функции, решает различные задачи, привлекая для их решения государственные органы. Вполне естественно, что изменяющаяся жизнь, влияние научно-технического прогресса существенным образом меняют и задачи, стоящие перед государством.

Тот факт, что с начала 90-х годов потенциал разведывательных служб США был активно задействован для решения новых задач, возникших перед американским государством в последней четверти XX века (задач по сути своей исторически не совсем нетипичных для разведки), говорит как раз таки о том, что в ряде случаев именно разведывательные службы со свойственными им приемами и методами работы, основу которых составляют тайные методы деятельности, оказываются наиболее лучшим образом подготовленными для решения подобных задач.

Вполне логичным выглядит и то, что большинство новых задач, к решению которых в последние десятилетия XX века была привлечена в США разведка, так или иначе связаны с правоохранительной деятельностью. Хотя правоохранительная деятельность имеет принципиальные отличия от деятельности разведывательной как с точки зрения преследуемых целей, так и с точки зрения специфики самой деятельности, она, однако, также основывается на сборе и добывании разведывательной информации, необходимой для раскрытия преступных деяний.

Сталкиваясь же с сильным и организованным противником, не признающим национальных границ, правоохранительные органы США часто оказывались неспособны должным образом противостоять ему.

Например, сегодня вряд ли для кого-то уже является секретом, что в США разведка самым активным образом участвует в решении таких задач, как борьба с терроризмом, распространением наркотиков, организованной преступностью. Более того, участие разведки в решении подобных задач отнюдь уже давно никто не рассматривает как историческую случайность или национальную специфику Соединенных Штатов. Тенденцию ко все более активному использованию потенциала разведывательных служб для решения наиболее сложных задач в сфере правоохранительной деятельности нужно рассматривать как общеисторическую закономерность, которая с высокой долей вероятности будет повторяться (или уже повторяется) в национальной практике других государств.

Участие разведки

в антитеррористической деятельности

Классическим примером того, как может государство в изменившихся исторических обстоятельствах эффективно использовать потенциал тех или иных органов государства для решения новых задач, является американский опыт использования разведывательных служб в борьбе с терроризмом. B понимании того, насколько допустимым и оправданным является использование разведки со свойственными ей приемами и методами деятельности в противодействии терроризму, США прошли долгий путь от почти полного отрицания целесообразности и полезности подобного «непрофильного» использования спецслужб до признания разведки одним из ключевых и наиболее важных элементов всей антитеррористической системы США.

C точки зрения формализованного подхода можно утверждать, что американские разведывательные службы уже почти целое столетие участвуют в антитеррористической деятельности.

Например, в 1918—1919 годах ФБР — тогда еще Бюро расследований Министерства юстиции США — занималось расследованием взрывов в правительственных учреждениях103, совершенных одной из экстремистских организаций104. B тридцатые годы, после принятия в 1932 году конгрессом Закона Линдберга1(Ь, ФБР активно участвовало в расследовании преступлений, связанных с похищениями людей106

Однако, несмотря на достаточно солидный стаж участия в антитеррористической деятельности ФБР, говорить о том, что задача борьбы с терроризмом стала одной из значимых задач всей американской разведки, можно лишь применительно к периоду не ранее начала 70-х годов. Именно в этот период американскую разведку стали активно привлекать к сбору разведывательной информации о международном терроризме.

Так, первый из исполнительных приказов по вопросам разведки — исполнительный приказ президента Форда № 11905 от 1976 года107, обязал ЦРУ добывать информацию «о зарубежных аспектах международной террористической деятельности»108 Уже через несколько лет, в исполнительном приказе президента Рейгана № 12333109, изданном в 1981 году, задача борьбы с терроризмом определяется уже как одна из важных задач всего разведывательного сообщества США110.

Вместе с тем следует признать, что вплоть до окончания «холодной войны» участие разведывательных служб США в противодействии угрозе терроризма в основном являлось лишь вспомогательной задачей американской разведки и ограничивалось в основном добыванием информации о международных террористических организациях. B полной мере одной из приоритетных задач разведки задача борьбы с терроризмом стала лишь в 90-е годы XX века.

Наглядно возрастание роли американских разведывательных служб в противодействии угрозе терроризма можно проследить на примере анализа американского законодательства 90-х годов XX века. До 90-х годов в американском законодательстве о разведке практически не упоминается о задачах разведки, касающихся противодействия терроризму. Однако уже c начала 90-х годов в ежегодно принимаемых конгрессом законах о полномочиях разведки на следующий финансовый год проблеме участия разведывательных служб в борьбе с терроризмом уделяется все более существенное внимание111. Значительно чаще стали упоминаться разведывательные службы и в законодательстве, непосредственно нацеленном на противодействие терроризму112

Однако, несмотря на то что степень участия разведывательных служб США в противодействии как внутреннему, так и международному терроризму постепенно увеличивалась на протяжении всего периода 90-х годов прошлого столетия, вплоть до осени 2001 года деятельность разведки в сфере борьбы с терроризмом лишь формально можно было отнести к разряду приоритетных задач разведки. Фактически же для разведывательных служб США участие в противодействии терроризму, в полном соответствии с традициями предшествующей эпохи, являлось скорее дополнительной, нежели основной задачей.

После того же, как система обеспечения внутренней безопасности американского государства показала свою неспособность противодействовать угрозам, подобным тем, с которой Америка столкнулась в Нью-Йорке 11 сентября 2001 года, именно глобальное усиление участия разведки в противодействии терроризму стало одним из краеугольных камней начавшейся в 2001 году реформы системы обеспечения внутренней безопасности Соединенных Штатов.

Уже принятый в ноябре 2001 года небезызвестный Закон о патриотизме США113 среди множества иных инноваций предусматривал весьма существенное расширение полномочий разведывательных служб в сфере борьбы с терроризмом114. Так, указанный закон существенно расширил полномочия директора центральной разведки в сфере борьбы с терроризмом115; определил в качестве приоритетных задач всех офицеров и служащих разведывательного сообщества сбор и добывание информации, касающейся личностей, местонахождения, финансирования, связей, потенциала, планов или намерений террористов или террористических организаций116; установил обязанность высших руководителей разведки представлять конгрессу регулярные отчеты относительно деятельности разведывательного сообщества в сфере противодействия терроризму117

Одновременно с этим были внесены существенные изменения в Закон о наблюдении за иностранными разведками 1978 года, которые принципиально расширили полномочия спецслужб, касающиеся вопросов получения судебной и прокурорской санкции на осуществление прослушивания телефонных и иных переговоров, перехват электронных коммуникаций, проведение обысков.

о 118

продолжительность выдаваемых санкции

Закон о патриотизме США внес изменения даже в определение самого термина «внешняя разведка», включив в данное понятие не только информацию, добываемую разведывательными службами и относящуюся к потенциалу, намерениям и деятельности иностранных организаций и граждан, но и ту информацию, которая относится к международной террористической деятельности119. Тем самым окончательно, в законодательном порядке было определено, что противодействие терроризму (по крайней мере терроризму международному) уже по самому определению подобной деятельности является в США деятельностью разведывательной. Следовательно после осени 2001 годалюбая разведывательная служба Соединенных Штатов, решая задачи в сфере борьбы с терроризмом, по сути дела решает разведывательные задачи.

Примечательно, что использование потенциала разведки в интересах борьбы с терроризмом и обеспечения внутренней безопасности не ограничивается в США лишь непосредственным вовлечением членов разведывательного сообщества в антитеррористическую деятельность. He менее активно свойственные разведке приемы и методы деятельности внедряются и в практике работы иных государственных органов, непосредственно не специализирующихся на разведывательной деятельности, а выполняющих скорее правоохранительные функции.

Например, вновь созданное на основании Закона о внутренней безопасности 2002 года мощнейшее Министерство внутренней безопасности уже с момента своего создания было наделено правом получать любую запрашиваемую разведывательную информацию из других федеральных ведомств и ведомств штатов, самостоятельно добывать необходимую разведывательную информацию, а также осуществлять полную аналитическую обработку всей полученной информации120 Активно используют приемы и методы разведывательной деятельности и многочисленные службы Министерства юстиции США.

Задачи разведки в сфере борьбы с наркобизнесом и транспортировкой наркотиков

Другой важной задачей, которую решают американские разведывательные службы в рамках оказания содействия правоохранительным органам США, является борьба с распространением наркотиков и наркотрафиком.

Первая причина заключалась в том, что правоохранительные органы и разведывательные службы подчас находились в антагонистическом противоречии по отношению друг к другу.

Они решали разноуровневые задачи, были наделены неравными полномочиями, различным образом добывали и использовали разведывательную информацию. Другой причиной являлось то, что уже имевшее место в годы «холодной войны» привлечение разведывательных служб к решению задач в сфере обеспечения внутренней безопасности привело к многочисленным нарушениям прав и свобод американских граждан124 B итоге ряд скандалов и последующих парламентских расследований деятельности спецслужб ударил по самим же спецслужбам и надолго оттолкнул их от стремления участвовать в решении задач в правоохранительной сфере125

Помимо названных выше двух причин, видимо, нельзя обойти вниманием и такую очевидную причину (напрямую не обозначенную в докладе конгресса), как военно-политическое, экономическое и идеологическое противостояние CCCP и США времен «холодной войны». He секрет, что с обеих сторон именно разведка выступала в роли одного из ударных орудий этого противостояния. Поэтому вряд ли стоит удивляться тому, что практически весь потенциал американской разведывательной системы вплоть до начала 90-х годов XX века был нацелен на решение главной и основной задачи — ослабление и подрыв Советского Союза и мировой системы социализма. Прочие же важные и значимые задачи государства, в решении которых востребованным мог оказаться опыт разведки, до определенного момента оказались отодвинутыми на второй план.

Именно названные выше причины обусловили тот факт, что активно проблемой борьбы с наркобизнесом американская разведка занялась лишь в 90-е годы XX века. Причем уже с 1990 года борьба с распространением наркотиков начала финансироваться отдельной статьей в разведывательном бюджете США, а Администрация по борьбе с наркотиками Министерства юстиции была включена в состав ведущих разведывательных служб США. Законом о полномочиях разведки на 1990 финансовый год на президента страны была возложена обязанность представить конгрессу доклад относительно того, как наиболее эффективно добываемая разведывательными службами инфор-

мация о перевозке наркотиков может быть использована в интересах общенациональной деятельности по противодействию наркобизнесу и распространению наркотиков126.

B 1994 году на основании Закона о выделении финансовых ассигнований Министерству обороны на 1994 финансовый год127 в США был учрежден Национальный разведывательный центр по борьбе с наркотиками128 Центр стал структурным подразделением Министерства юстиции и призван был действовать под управлением и контролем Генерального атторнея США. Вновь учрежденный центр стал своеобразным связующим звеном, призванным скоординировать и консолидировать деятельность разведывательного сообщества, направленную на борьбу с наркотиками, и аналогичную деятельность правоохранительных органов США. Первоначально финансирование центра осуществлялось из бюджета Министерства обороны, однако с 1997 года финансирование центра осуществляется из бюджета разведывательного сообщества США129

Учитывая специфику того потенциала, которым обладают в США разведывательные службы, естественным выглядит тот факт, что основные усилия разведывательного сообщества в сфере борьбы с наркотиками направлены вовне страны. Подобная «специализация» разведки на данном направлении деятельности нашла свое отражение и в американском законодательстве. Например, в Законе о полномочиях разведки на 2003 финансовый год говорится не только о том, что перед разведывательным сообществом ставится задача оказания помощи правительству Колумбии в борьбе с наркобизнесом, но и определяются конкретные шаги, которые должны быть осуществлены разведкой в ходе решения данной задачи, а также определяется порядок контроля со стороны конгресса за указанной дея-

„ 130

тельностью американскои разведки

Участие разведки в борьбе с организованной преступностью

Говоря о тех задачах, которые американская разведка решает в рамках оказания содействия федеральным правоохранительным органам Соединенных Штатов, нельзя обойти вниманием такую сферу деятельности разведки, как ее участие в борьбе с организованной преступностью. Как и в случае участия разведывательных органов США в борьбе с терроризмом, первым из членов разведывательного сообщества США к борьбе с организованной преступностью было привлечено Федеральное бюро расследований США, которое уже в силу своего двойственного статуса (ведущего правоохранительного органа страны и полноправного члена разведывательного сообщества) не могло остаться в стороне от этой насущной проблемы, с неизбежностью встающей перед любым современным государством.

До конца 50-х годов XX века проблема организованной преступности не рассматривалась в США в качестве важной государственной проблемы. Bo многом подобное несерьезное отношение федеральных государственных учреждений США к организованной преступности предопределялось популярностью в Соединенных Штатах весьма своеобразной теории Рэй- ли Купера, выдвинутой им в 1933 году. Согласно этой теории, появление криминальных фигур национального масштаба есть следствие попустительства местных полицейских властей, которые не стремятся пресечь преступную деятельность отдельных лиц до того момента, пока они не совершат федерального преступления и ими вынуждено будет заняться ФБР.

Поскольку же сторонником подобной теории был и бессменный на протяжении почти полувека директор ФБР Джон Эдгар Гувер, ФБР также очень долго не обращало внимания на проблему организованной преступности. По мнению Гувера, проблема организованной преступности сводилась к локальной проблеме полицейских служб отдельных штатов, и ФБР не должно участвовать в этом более, чем предоставляя местным полицейским службам техническую помощь131

Тем не менее обстоятельства заставили Гувера пересмотреть свой подход к проблеме организованной преступности, когда 14 ноября 1957 года сержант нью-йоркской полиции Эдгар Л. Кросвелл обнаружил конференцию более чем 60 мафиозных бонз в Апалачине, одном из пригородов Нью-Йорка132

Возник вопрос, почему Гувер с его многочисленными источниками информации не имел никакого представления о сходках организованной преступности, подобных апалачинской.

B 1957 году Комитет Сената по рэкету выдвинул идею о создании общенациональной комиссии по преступности. B ответ на этот призыв Министерство юстиции создало Специальную группу по организованной преступности. Вместо того чтобы организовывать взаимодействие со вновь созданным подразделением Министерства юстиции, Гувер разработал собственную программу, согласно которой всем территориальным подразделениям ФБР предписывалось составить список из десяти наиболее авторитетных фигур преступного мира для проведения в отношении них активных оперативно-технических мероприятий. Специальную группу Министерства юстиции Гувер назвал декоративным органом, призванным лишь имитировать реальную деятельность. Резко негативная реакция Гувера на создание Специальной группы способствовала ее скорому распаду в 1959 году133.

Bce же, несмотря на фактически принятые меры, Гувер так и не осознал важности борьбы с организованной преступностью. Лишь после принятия конгрессом в 1970 году Закона об организованной преступности134, заложившего фундамент законодательной основы деятельности, направленной на борьбу с организованной преступностью, в США изменилось отношение к организованной преступности. Борьба с организованной преступностью стала одним из приоритетных направлений деятельности ФБР.

Развитие современного законодательства в сфере борьбы с организованной преступностью началось с принятия в 1988 году Закона о дополнительных полномочиях Министерства юстиции в сфере организованной преступности и наркобизнеса130 Законодательство последних полутора десятилетий XX века тесно связывает организованную преступность с такими ее проявлениями, как международный терроризм, транспортировка наркотиков, распространение оружия массового поражения и средств его доставки. Именно в таком контексте организованную преступность в Соединенных Штатах в 90-е годы стали рассматривать в качестве непосредственной угрозы национальной безопасности США136

B рамках всей деятельности по противодействию организованной преступности на долю разведывательного сообщества США приходится главным образом та часть деятельности, которая осуществляется за пределами американской территории. Тот факт, что именно на долю разведывательных служб приходится основная часть работы, направленной на противодействие международной организованной преступности, неоднократно подчеркивался в докладах различных парламентских комиссий и комитетов, изучавших перспективы развития разведывательной системы США в начале XXI столетия137.

Примечательно, что американское законодательство середины 90-х годов прошлого века не обошло своим вниманием и проблему организованной преступности на территории бывшего СССР. Так в законе о выделении финансовых ассигнований Министерству обороны на 1997 финансовый год особо отмечается, что именно деятельность организованной преступности в странах бывшего CCCP таит в себе повышенную угрозу распространения ядерного, радиологического, биологического и химического оружия138.