Нормативные правовые акты, издаваемые президентом США

Вопрос выбора президентом США того или иного вида нормативных правовых актов для регулирования отношений в сфере разведки предопределяется как объективными причинами (характер подлежащих регламентации отношений, сфера действия нормативного акта и т.

B современной системе подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы организации и деятельности разведки (явившейся продуктом определенного эволюционного развития данной категории нормативных актов), наиболее важное значение имеет такой вид нормативных правовых актов, как исполнительные приказы президента. По сравнению со всеми иными подзаконными нормативными актами именно исполнительные приказы президента являются: 1) актами, имеющими самую большую юридическую силу; 2) актами, оказывающими наибольшее влияние на развитие правовой основы организации и деятельности разведки; 3) актами, наиболее часто используемыми для урегулирования тех отношений в сфере разведки, которые не урегулированы законодательно.

B связи с этим вполне логичным решением будет при анализе подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих организацию и деятельность органов разведки, основное внимание уделить высшим подзаконным нормативным правовым актам — исполнительным приказам, издаваемым президентом США.

Исполнительные приказы президента СШЛ

Практика регламентации различных аспектов организации разведывательной системы США и деятельности американских разведывательных служб при помощи высших нормативных правовых актов, издаваемых президентом США — исполнительных приказов президента276, имеет достаточно непродолжительную историю. Если рассматривать лишь те исполнительные приказы, которые предназначались исключительно для урегулирования отношений в сфере разведки, то можно вести речь примерно о трех десятилетиях существования подобной практики. C учетом же тех актов, которые лишь в какой-то мере затрагивали интересы разведывательных органов США, ее границы могут быть отодвинуты вплоть до конца 40-х — начала 50-х годов, когда президентами Трумэном и Эйзенхауэром изданы исполнительные приказы по вопросам обеспечения безопасности государственных служащих277, содержавшие в том числе и ряд норм, относящихся к полномочиям разведывательных и контрразведывательных служб США.

B полной мере в обиход президентского нормотворчества практика регламентации разведывательных вопросов при помощи исполнительных приказов президента вошла лишь в середине 70-х годов. B отличие от предшествующих нормативных правовых актов президента по вопросам разведки, регулировавших обычно лишь какие-то отдельные аспекты, связанные с разведывательным сообществом и деятельностью разведывательных служб, исполнительные приказы с самого начала позиционировались для регулирования самого широкого круга отношений в сфере разведки.

Оценивая влияние исполнительных приказов президента на развитие правовой основы организации и деятельности разведки в современных исторических условиях, нужно отметить, что по степени своего воздействия на процесс правового регулирования различных групп отношений в сфере разведки исполнительные приказы президента значительно превосходят любые иные подзаконные акты.

Наиболее существенное воздействие на развитие правового регулирования организации и деятельности разведки оказали издававшиеся в различные годы исполнительные приказы президентов по вопросам разведки: исполнительный приказ президента Форда № 11905, исполнительный приказ президента Картера № 12036 и исполнительный приказ президента Рейгана № 12333. Каждый из перечисленных исполнительных приказов приходил на смену предыдущему, и каждый из них отражал определенные закономерности и тенденции как в эволюции разведывательного сообщества и всей разведывательной системы США, так и в развитии системы правового регулирования отношений, возникающих в сфере разведки.

Первым исполнительным приказом по вопросам разведки стал изданный 18 февраля 1976 года исполнительный приказ президента Форда № 11905278 B данном нормативном документе были урегулированы такие вопросы, как: состав разведывательного сообщества США, круг функциональных полномочий отдельных ведомств, полномочия директора центральной разведки как главы разведывательного сообщества. B отличие от всех предшествующих нормативных актов, положения этого исполнительного приказа впервые в истории правовой регламентации разведывательной организации и деятельности разведки относились не к каким-то отдельным разведывательным службам, а ко всему разведывательному сообществу США как единой организационной общности.

Примечательно, что уже в исполнительный приказ Форда были включены положения, относящиеся к внутренней структурной организации разведывательного сообщества США, и даже перечислено большинство членов сообщества.

Отдельный раздел в исполнительном приказе № 11905 посвящен нормативным стандартам, ограничивающим рамки допустимой деятельности разведывательных служб280 Фактически данный нормативный акт явился первой реальной попыткой установить определенные правовые ограничения на деятельность разведывательных служб в рамках всей разведывательной системы США. B соответствии с приказом не разрешается, например, проводить электронное наблюдение в отношении граждан Соединенных Штатов, за исключением тех случаев, когда подобное наблюдение санкционировано руководителем соответствующей разведывательной службы281 Запрещает исполнительный приказ и перлюстрацию корреспонденции, равно как вскрытие почтовых отправлений, пересылаемых по почтовым каналам США (здесь, правда, также оговорены исключения, предусматриваемые как законодательно, так на основе подзаконных нормативных правовых актов)282

Менее чем через два года после издания президентом Фордом исполнительного приказа по вопросам разведки № 11905283ему на смену пришел новый исполнительный приказ: в январе 1978 года президентом Картером был издан исполнительный приказ № 12036284, который заменил приказ Форда. Столь непродолжительный срок действия исполнительного приказа № 11905 лишь в малой степени был предопределен различиями в подходах к нормативной регламентации разведывательной деятельности между администрациями Форда и Картера.

Исполнительный приказ № 12036 принципиально не отличается от предшествующего ему исполнительного приказа № 11905. Несмотря на то что объем нового приказа примерно в два раза больше, его общая концепция и общая структура остались практически неизменными. Основное отличие нового исполнительного приказа в основном состоит в более жесткой регламентации различных направлений разведывательной деятельности, начиная от запрета проведения тайных операций, связанных с организацией покушений на зарубежных политических деятелей, и заканчивая обязательным согласованием с генеральным атторнеем тех операций разведывательных и контрразведывательных служб, которые затрагивают конституционные права американских граждан.

Очевидно также, что подобная более детальная регламентация деятельности разведывательных служб отнюдь не являлась отражением взглядов новой президентской администрации на разведку и осуществляемую разведывательными службами деятельность — новые, более жесткие стандарты, предъявляемые к проводимым разведывательными службами операциям, были установлены под давлением американских законодателей. He случайно, все те ограничительные нормы, которые появились в новом исполнительном приказе, в точности повторяли рекомендации парламентских следственных комитетов Пайка и Чёрча и, в сущности, отражали общую тенденцию второй половины 70-х годов, характеризовавшуюся весьма существенным усилением контроля за разведывательной деятельностью и разведывательными службами.

Ныне действующий исполнительный приказ по вопросам разведки президента Рейгана № 12333 был издан в конце 1981 года287. Несмотря на относительно небольшой срок, который отделял его от момента издания предыдущего исполнительного приказа № 12036, этот исполнительный приказ заметно превосходит предыдущий как в плане юридической техники изложения различных нормативных положений, так и с точки зрения детальности и выверенности отдельных положений приказа, регламентирующих компетенцию разведывательного сообщества и отдельных разведывательных служб, вопросы управления сообществом, вопросы контроля за различными направлениями разведывательной деятельности, порядок решения вопросов взаимодействия в сообществе.

B отличие от предшествующего исполнительного приказа президента Картера, который в основном был направлен на усиление контроля за разведывательными службами, исполнительный приказ №12333 в качестве основной смысловой идеи выдвигает идею развития централизованной разведывательной организации США, усиление руководящей и координирующей роли директора центральной разведки, укрепление механизмов взаимодействия между отдельными разведывательными службами.

Приказ включает в себя три достаточно объемные части. B первой части раскрываются основные цели и задачи, которые ставятся перед разведывательным сообществом США, перечисляются основные функции Совета национальной безопасности как органа, обеспечивающего политическое руководство национальной системой разведки и определяющего ее стратегические задачи. Самое серьезное внимание в первой части уделено правам и обязанностям директора центральной разведки. B отличие от предыдущего исполнительного приказа, который в основном акцентировал внимание на роли директора как координатора национальной разведывательной деятельности, исполнительный приказ № 12333 наделяет директора достаточно серьезными административными 288

рычагами

B частности, приказом предусмотрено право директора без согласования с руководителями соответствующих федеральных министерств, в структуре которых имеются разведывательные органы, перераспределять выделяемые бюджетом средства между разведывательными службами. Директор наделяется правом контролировать процесс реализации разведывательных программ ведомственными разведками; разрабатывать процедуры, которые будут способствовать более эффективной реализации стратегических задач разведки; учреждать необходимые ему органы для руководства и контроля за деятельностью отдельных разведывательных служб. B полном соответствии со значительно расширившимися правами и обязанностями директора центральной разведки определены в исполнительном приказе № 12333 обязанности руководителей федеральных министерств, в составе которых имеются разведывательные службы, а также очерчены общие контуры полномочий отдельных разведывательных служб — членов разведывательного сообщества.

Вторая часть исполнительного приказа регламентирует порядок ведения разведывательной деятельности членами разведывательного сообщества. B этой части определены основные нормативные стандарты, предъявляемые к деятельности разведывательных служб, направленной на сбор и добывание разведывательной информации, использование оперативно-технических средств. Перечисленные в приказе ограничения в основном относятся к деятельности разведывательных служб, затрагивающей права и свободы граждан США, либо к деятельности, осуществляемой на территории США. Вся подобная деятельность, как это определял и предыдущий исполнительный приказ № 12036, в обязательном порядке должна быть санкционирована генеральным атторнеем США и должна строго соответствовать иным требованиям, закрепленным в приказе. B приказе сохранен также запрет на проведение тайных операций, связанных с физическим уничтожением политических лидеров, либо проведением экспериментов на людях289

Характерным отличием исполнительного приказа№ 12333 от предшествующих исполнительных приказов по вопросам разведки является достаточно заметное расширение круга задач, решаемых разведкой. Например, в перечень основных задач, решаемых разведывательным сообществом, были включены такие задачи, как добывание информации, связанной с международным терроризмом, наркобизнесом, другой враждебной деятельностью, направленной против США290. Отдельный раздел приказа посвящен использованию сил и средств разведки в интересах правоохранительной деятельности291

Третья часть исполнительного приказа № 12333 регламентирует процедуры парламентского контроля за разведкой; определяет основные теоретические понятия и терминологию, используемую в сфере разведки; устанавливает порядок издания подзаконных нормативных правовых актов более низкого уровня, уточняющих и детализирующих положения исполнительного приказа применительно к отдельным элементам разведывательного сообщества; регламентирует структуру разведывательного сообщества США и Национальной программы внешней разведки292

Бесспорно, значимость исполнительных приказов по вопросам разведки как с точки зрения исторического развития правовой основы организации и деятельности разведки, так и с точки зрения практической регламентации тех или иных отношений в сфере разведки чрезвычайно велика. Несмотря на то что с момента издания последнего исполнительного приказа № 12333 прошло фактически два десятилетия и ряд закрепленных в нем положений реально уже не действует, этот нормативный акт по сей день остается ярким примером эффективного комплексного решения вопроса правового регулирования разведывательной деятельности.

За прошедшее с 1981 года (год издания исполнительного приказа № 12333) время были приняты сотни нормативных правовых актов, регламентирующих различные аспекты организации и деятельности разведывательных служб США. B числе этих актов было принято и немало законов, в том числе и таких значимых для развития правового регулирования вопросов организации и деятельности разведки, как Закон об организации разведки 1992 года293 Значительно повысился уровень нормативных правовых актов, регулирующих различные группы отношений в сфере разведки. Тем не менее на сегодняшний день ни один иной вид нормативных правовых актов не охватывает столь широкого спектра отношений, возникающих в сфере практической деятельности разведывательных служб.

He отрицая вполне очевидного недостатка исполнительных приказов президента по вопросам разведки — они хотя и являются высшими актами, издаваемыми в рамках исполнительной вертикали власти, тем не менее остаются лишь подзаконными нормативными актами, — следует признать тот факт, что подобные нормативные правовые акты стали чрезвычайно удачным решением, направленным не только на совершенствование правового регулирования организации и деятельности разведывательных служб, входящих в состав разведывательного сообщества США, но и на развитие самой разведывательной системы Соединенных Штатов. Для исторически децентрализованной системы разведывательных органов, которые даже после их формального объединения в единую разведывательную организацию (разведывательное сообщество США) в значительной мере продолжали оставаться ведомственными разведками, принципиально важно было не просто унифицировать правовые нормы, регламентирующие деятельность различных разведывательных служб, важно было закрепить нормативные стандарты, предъявляемые к различным разведывательным органам в рамках единого нормативного правового акта (причем непременно достаточно высокого уровня), нормативно определить место каждой из разведывательных служб в рамках единого разведывательного сообщества, показать единство и взаимосвязь стоящих перед американской разведкой задач.

Достаточно очевидно и то, что нынешняя эволюция законодательного регулирования организации и деятельности разведки в общих чертах повторяет тот путь, по которому развивалась практика президентского нормотворчества в сфере разведки, где на смену нормативным правовым актам, регулирующим отдельные группы отношений либо регулирующим вопросы организации и деятельности какой-либо одной из разведывательных служб, пришли комплексные, многоплановые нормативные правовые акты, в которых разведка рассматривалась как многоуровневая система взаимосвязанных отношений. Аналогичным образом в сфере законодательного регулирования организации и деятельности разведки на смену таким законодательным актам, как Закон о ЦРУ 1949 го- 294 U W

да , затрагивающим интересы лишь одной отдельно взятои

разведывательной службы — Центрального разведывательного управления США, пришли законодательные акты, подобные Закону об организации разведки 1992 года295 или ежегодным законам о полномочиях разведки на следующий финансовый год296, в которых во главу угла поставлены уже интересы правовой регламентации всей системы разведывательных служб США.

Вполне обоснованным выглядит предположение, что и в дальнейшем своем развитии законодательная основа организации и деятельности разведки будет повторять основные этапы развития подзаконного нормотворчества. Поэтому уже в достаточно недалекой перспективе резонно ожидать внесение на рассмотрение в Конгресс законопроекта, аналогичного, например, проекту Закона о разведывательном сообществе297, который в 1996 году по ряду причин не был принят Конгрессом, хотя в целом и заслужил положительной оценки «профильных» комитетов, занимающихся разведывательными вопросами.

B подобном законопроекте по примеру исполнительных приказов президента по вопросам разведки должны быть отражены все основные аспекты, связанные с вопросами организации и деятельности разведывательного сообщества США, начиная от системы политического руководства разведкой и заканчивая регламентацией отдельных направлений разведывательной деятельности. Учитывая тот факт, что за прошедшие 20 лет так и не был (и, по-видимому, в ближайшее время не будет) пересмотрен принятый еще в 1981 году и в значительной мере устаревший исполнительный приказ № 12333298, можно предположить, что ему на смену придет уже не подзаконный акт, а федеральный закон, в котором уже в виде законодательных норм воедино будут сконцентрированы все наиболее важные положения, относящиеся к системе разведывательных служб США и к задачам американской разведки.

Директивы президента

B отличие от исполнительных приказов президента, для которых характерной тенденцией является тенденция постепенного усиления их роли в правовой регламентации вопросов организации и деятельности разведывательных служб, президентские директивы постепенно утрачивают свою некогда доминирующую роль в сфере правового регулирования организации и деятельности разведки. Подобный факт отнюдь не является свидетельством того, что президентское нормотворчество в меньшей мере сегодня воздействует на правовую основу организации и деятельности разведки, а лишь отражает тенденцию к постепенному повышению уровня нормативных правовых актов, регламентирующих различные отношения, возникающие в сфере разведки.

Первые президентские директивы, относящиеся к разведывательной деятельности, были изданы в конце 30 — начале 40-х годов президентом Рузвельтом. Примечательно, что именно Франклин Д. Рузвельт, отводивший далеко не последнюю роль в реализации своих планов переустройства Америки федеральным правоохранительным органам и спецслужбам, впервые ввел в практику правовой регламентации организации и деятельности разведывательных служб президентские директивы — подзаконные нормативные правовые акты достаточно высокого уровня, издаваемые высшим должностным лицом государства.

Следует отметить, что первые президентские директивы по своей юридической форме иногда не вполне удовлетворяли тем критериям, которые обычно предъявляются к нормативноправовому документу. Например, директива о наделении ФБР полномочиями в сфере контрразведки вообще по своей форме являлась всего лишь устным предписанием президента директору ФБР Джону Гуверу. Тем не менее именно эта устная директива стала правовым основанием деятельности ФБР в контрразведывательной сфере299. Среди исторически наиболее известных директив Рузвельта по вопросам разведки следует назвать директиву 1939 года о разделении разведывательных полномочий между военным, военно-морским министерствами и ФБР300, а также изданную в июне 1941 года директиву об учреждении должности Информационного координатора301.

Тем не менее до окончания Второй мировой войны (если быть более точным — до разведывательной реформы 1947 года) президентские директивы вряд ли можно рассматривать как основной инструмент нормативной регламентации разведывательной деятельности. Использование таких нормативных правовых актов, как директивы президента, до 1947 года представляло собой скорее исключительную практику, нежели повседневный способ реализации нормотворческих полномочий главы государства в отношении разведки. B основном вплоть до 1947 года президент воздействовал на разведку через нормативные правовые акты, издаваемые подчиненными ему должностными лицами — главами министерств, в составе которых находились разведывательные службы.

После учреждения на основании Закона о национальной безопасности СНБ (Совета национальной безопасности), ставшего основным консультативным органом по вопросам безопасности при президенте, президентские директивы приобретают роль ключевого средства нормативного правового воздействия президента на разведывательную систему США. Нелишне в этой связи отметить, что подавляющее большинство изданных после 1947 года президентских директив по вопросам разведки (либо по вопросам, в той или иной мере связанным с разведкой) — это документы, подготовленные СНБ.

Подобная монополия Совета национальной безопасности на разработку президентских директив по вопросам, затрагивающим интересы национальной безопасности США, просуществовала вплоть до начала 90-х годов. Лишь в последнее десятилетие к процессу разработки директив президента по вопросам национальной безопасности (в том числе затрагивающих разведывательную проблематику) активно подключились и другие консультативные органы. Например, более десятка директив президента Клинтона, затрагивающих разведывательную проблематику, были подготовлены Национальным советом по науке и технологии302, несколько директив подготовил Национальный экономический совет303

Роль президентских директив как основного на протяжении второй половины XX века средства нормативного воздействия главы государства на разведку (и как непосредственного инструмента управления разведкой) наиболее наглядно можно проиллюстрировать количественными критериями, отражающими как общее соотношение директив, издававшихся различными президентами, так и регулярность, с которой за последние пять десятилетий американской истории американские президенты прибегали к этому нормативному акту.

Начиная с президентской администрации Трумэна, американские президенты издавали директивы по вопросам национальной безопасности (и вопросам разведки)304 практически на еженедельной основе. B начале 70-х годов (при президенте Картере) происходит некоторое сокращение числа директив, издаваемых президентом (за четыре года пребывания в Белом Доме Картер издал всего 63 директивы), что многими было расценено как оформление новой тенденции к сокращению нормотворческого воздействия президентских директив на разведку. Однако с приходом в Белый дом администрации президента Рейгана президентские директивы вновь обретают роль важнейшего (и наиболее употребляемого) средства нормативного воздействия главы государства на разведку. B период президентства Рональда Рейгана директивы президента издаются практически столь же часто, как до начала 70-х годов (всего Рейган за восемь лет своего президентства издал более 300 директив, которые в той или иной мере затрагивали вопросы разведки).

Тем не менее исторически предопределенной оказалась именно та тенденция, первые признаки которой проявились в период президентства Дж. Картера: все последующие президенты, начиная с Джорджа Буша (старшего), все реже прибегали к такому инструменту нормативной регламентации разведывательной деятельности, как президентские директивы. Например, за два срока президентства Клинтона им было издано всего около семидесяти директив по вопросам разведки и национальной безопасности (в среднем 8—9 директив ежегодно), что почти в пять раз меньше, чем при Рейгане, и почти в семь, нежели при Эйзенхауэре, Никсоне, Форде, Джонсоне и Кеннеди.

B отличие от исполнительных приказов президента, которые достаточно легко систематизировать, например, используя в качестве базового критерия систематизации круг регламентируемых ими отношений, систематизация президентских директив по вопросам разведки представляется куда более сложной задачей. Единственный круг отношений, который практически никогда не регламентировался директивами президента, — это отношения, связанные с вопросами организации разведывательной системы США. B плане же регламентации разведывательной деятельности президентскими директивами мог регламентироваться абсолютно любой круг проблем, начиная от тайных операций разведки300 и заканчивая вопросом участия разведки в реализации национальных интересов США в Антарктике306

Обычно каждый вновь избранный президент самостоятельно принимает решения о том, в какой форме, каким образом и на основе каких принципов им будут издаваться директивы по вопросам национальной безопасности. Как правило, основополагающие воззрения новой администрации на вышеозначенные вопросы формулируются в первой (либо одной из первых) директив данного класса, издаваемых президентом307. B большинстве случаев для регламентации вопросов национальной безопасности США новый президент учреждает специальную серию директив по вопросам национальной безопасности. Начиная с президентской администрации Никсона, традиционным стало учреждение не одной, а сразу двух параллельных серий директив по национальной безопасности.

Одна серия директив включает в себя нормативные правовые акты, которые (несмотря на существенные различия в названиях, отражающие в основном субъективизм взглядов различных президентских администраций) можно определить как «директивы-решения»308 Подобные директивы обычно носят императивный характер и представляют собой нормативное закрепление президентских решений и предписаний по кругу вопросов, относящихся к национальной безопасности США.

Обычно директивы данного вида используются для регламентации того круга отношений в сфере разведки и национальной безопасности, который либо еще не регламентирован нормативными актами президента (или федеральными законами), либо существует необходимость существенного пересмотра структуры и содержания норм, регламентирующих данный круг отношений.

Другую серию составляют так называемые «директивы- обзоры»309. Данные акты обычно включают в себя обзоры и анализы определенных проблем в сфере национальной безопасности и направлены на уточнение и корректировку нормативных предписаний, содержащихся в директивах, изданных предыдущими президентами. Как правило, директивы данной серии отражают изменение взглядов новой президентской администрации на какую-то сферу отношений в сфере национальной безопасности, которая уже нормативно урегулирована актами предыдущих президентов или же федеральными законами. Директивы-обзоры могут также представлять собой указания и рекомендации президента руководителям соответствующих федеральных органов произвести на основе президентских предписаний самостоятельные ревизии и анализы (в рамках ведомственного нормотворчества). Исторически подавляющее большинство «директив-обзоров» было посвящено пересмотру политики (с точки зрения вопросов национальной безопасности) США в отношении тех или иных регионов или отдельных государств310.

Следует отметить, что приступивший в начале 2001 года к исполнению президентских полномочий Джордж В. Буш планировал отказаться от традиционной для последних десятилетий американской истории практики разделения президент- скихдиректив на «директивы-обзоры»идирективы-решения». B первой своей директиве, изданной 13 февраля 2001 года311, он упразднил две самостоятельные серии президентских ди-

312

ректив, учрежденных его предшественником , и учредил новую, объединенную серию «директив президента по национальной безопасности»313.

B основе своей идея учреждения единой серии президентских директив выглядела вполне логичной и оправданной, однако чуть более чем через полгода после издания первой своей директивы по национальной безопасности, которая декларировала объединение двух традиционных серий директив в одну, Джордж В. Буш был вынужден вернуться к традиционной практике и учредить дополнительную серию директив президента по национальной безопасности. Название новой серии — «директивы президента по внутренней безопасности»314

Несмотря на формально состоявшийся возврат к практике издания двух серий директив президента по национальной безопасности, не следует все же ставить знак равенства между теми сериями президентских директив, которые существовали при предшествующих президентских администрациях, и вновь учрежденными сериями президента Буша (младшего). По сути, существовавшие до 2001 года серии президентских директив в полной мере были поглощены первой из новых серий — «директивами президента по национальной безопасности». Серия же «директив президента по внутренней безопасности» по существу представляет собой совершенно новое слово в практике президентского нормотворчества в сфере национальной безопасности.

Если посмотреть на историю издания главой американского государства таких нормативных правовых актов, как директивы (меморандумы) президента по национальной безопасности, то несложно заметить, что большинство издававшихся в предыдущие десятилетия директив и меморандумов президента носили ярко выраженный «наступательный» характер. To есть основными вопросами, регулируемыми такими директивами, были вопросы деятельности американской разведки за пределами Соединенных Штатов: добывание разведывательной информации, активное воздействие на политику иностранных государств, проведения тайных операций с целью защиты национальных интересов США за рубежом и т. д. Директивы «защитного» характера, которые бы во главу угла ставили проблемы непосредственно безопасности Соединенных Штатов (как это должно было бы быть, если исходить из названия серий президентских директив), издавались достаточно редко и в основном исчерпывались проблемами нормативного регулирования контрразведывательной деятельности315. B самостоятельные серии, согласно исторически сложившейся практике, подобные директивы (не вписывающиеся в общую «наступательную» стратегию) никогда в Соединенных Штатах не выделялись.

Новая же серия «директив президента по внутренней безопасности» фактически уже в своем наименовании закрепляет приоритетность вопросов защиты безопасности Соединенных Штатов. При этом проблема безопасности трактуется не в ставшем уже привычным широком смысле (когда национальная безопасность практически отождествлялась с национальными интересами США), а непосредственно в смысле обеспечения защиты государственного строя США, американского общества, физической защиты американских граждан и различных объектов на территории самих Соединенных Штатов.

K настоящему времени новая серия «директив президента по внутренней безопасности» представлена лишь двумя директивами. Обе директивы были изданы 29 октября 2001 года и стали частью широкомасштабной общенациональной кампании по пересмотру законодательства о борьбе с терроризмом, начавшейся после уничтожения башен-близнецов Всемирного торгового центра в Нью-Йорке.

Первая из двух директив316 детализирует положения исполнительного приказа президента № 13228317 (на основании которого были учреждены Служба внутренней безопасности318 и Совет внутренней безопасности319 Соединенных Штатов), определяя внутреннюю организацию вновь созданного Совета внутренней безопасности.

Отличительной чертой директив президента по вопросам разведки является то, что подавляющее большинство из них — секретные документы. Подобная особенность директив в известной мере предопределяет и некоторые общие признаки регламентируемых ими вопросов. Помимо тех вопросов, которые не нуждаются в законодательной регламентации или в том, чтобы быть сформулированными в подзаконных нормативных актах более высокого уровня (исполнительных приказах президента), при помощи президентских директив регламентируются также отношения, возникающие в сфере разведывательной деятельности, которые не могут быть урегулированы открытыми нормативными актами, хотя круг подлежащих регламентации вопросов и предполагает потребность в нормативном акте более высокого уровня. Иногда подлежащие регламентации на основании президентских директив вопросы столь существенны для национальных интересов США и их разглашение может причинить столь значительный ущерб безопасности США, что закрытым является не только содержание директив президента, но и само их название320

B большинстве же случаев в США достаточно гибко подходят к вопросу защиты секретных сведений, содержащихся в президентских директивах. По мере изменения исторических обстоятельств, смены президентских администраций, изменения политической обстановки происходит постепенный процесс рассекречивания директив президента по национальной безопасности. Например, к настоящему времени практически в полном объеме раскрыты для американской общественности многие директивы периода холодной войны. Частично321 (а иногда и полностью322) рассекречены многие закрытые директивы, издававшиеся президентами США в последние три десятилетия.

Оценить дальнейшую судьбу такого инструмента правового воздействия президента на разведку, каким являются президентские директивы, достаточно непросто уже хотя бы по той причине, что востребованность данного инструмента очень сильно зависит от ряда субъективных факторов. Каждый вновь избранный президент США по своему личному усмотрению определяет не только то, каким образом он будет использовать директивы для правового регулирования вопросов национальной безопасности, но и то, в какой мере подобный правовой инструмент вообще необходим его администрации.

Хотя для достаточно длительного исторического периода вполне очевидны некоторые объективные тенденции (например, тенденция постепенного сокращения числа директив президента за счет повышения уровня нормативных правовых актов, используемых для регламентации различных групп отношений), достаточно опрометчиво было бы делать, например, вывод о том, что в обозримой перспективе президентские директивы по вопросам разведки могут совсем выйти из употребления. C одной стороны, очевидно, что в будущем директивы президента уже не будут являться основным подзаконным нормативным актом, используемым для регулирования вопросов организации и деятельности разведывательных органов США, с другой стороны, нельзя исключать и такую возможность, что в определенные промежутки времени (при последующих президентских администрациях) роль президентских директив как инструмента правового воздействия на разведку будет более существенна, нежели та роль, которая отводится президентским директивам сегодня.

Реальной иллюстрацией подобного развития событий могут служить, например, 80-е годы, когда после чуть более полусотни директив, изданных за годы президентства Дж. Картера, его преемник Рональд Рейган издал более трехсот директив. Возможно, что и преемник Клинтона Дж. Буш (младший) вновь внесет коррективы в наметившуюся тенденцию и будет более активно использовать такой инструмент правового воздействия на разведку, как директивы президента по национальной безопасности, тем более что к подобному сценарию развития событий есть и определенные объективные предпосылки (как и в приведенном выше примере, на смену президен- ту-демократу приходит президент-республиканец).

Меморандумы президента

Такой вид нормативных правовых актов, как президентские меморандумы, используется обычно в тех случаях, когда возникает необходимость делегировать часть полномочий или часть обязанностей, закрепленных за президентом Конституцией США или федеральными законами, кому-либо из подчиненных президенту должностных лиц. По своей юридической силе президентские меморандумы равны директивам президента. Выбор же главой государства именно президентского меморандума как инструмента правового воздействия диктуется либо спецификой регламентируемых отношений, либо субъективной позицией действующего президента (или ключевых должностных лиц его администрации, готовящих проект будущего нормативного акта). Наряду с использованием президентского меморандума для регламентации отношений в любой иной сфере государственной деятельности периодически глава американского государства издает меморандумы, в которых часть своих полномочий делегирует должностным лицам, осуществляющим руководство системой разведывательных служб США или отдельными разведывательными службами.

B ряду недавних примеров подобных меморандумов можно привести, например, меморандумы президента Клинтона: от 15 ноября 1996 года323, которым он уполномочивает ряд должностных лиц (в том числе директора центральной разведки, директоров АНБ и ФБР) осуществлять контроль за экспортом Соединенными Штатами технологий защиты информации, или меморандум от 5 января 2000 года324, которым он делегирует министру энергетики некоторые из своих полномочий, закрепленных в Законе о полномочиях органов национальной обороны на 2000-й финансовый год (в том числе полномочия в сфере реализации разведывательных программ)320.

Однако, с точки зрения исторической оценки роли меморандумов президента как нормативных правовых актов, направленных на регламентацию организации и деятельности разведки США, нельзя ограничиваться рассмотрением лишь тех меморандумов, при помощи которых глава американского государства делегирует часть своих полномочий подчиненным ему должностным лицам. B отличие от других сфер государственной деятельности в сфере разведки и обеспечения национальной безопасности США меморандумы президента на определенном историческом этапе использовались и для решения некоторых иных, более глобальных по своей значимости задач.

B 60-70-e годы президентские меморандумы использовались для решения тех же задач в сфере правовой регламентации отношений в сфере разведки, которые на протяжении большей части второй половины XX века решались при помощи директив президента. B 1961 году, нарушив уже оформившуюся традицию регламентации вопросов разведывательной деятельности при помощи такого вида нормативных правовых актов, как президентские директивы, вновь избранный президент США Дж. Кеннеди вместо очередной серии директив учредил серию президентских меморандумов по вопросам национальной безопасности326. Несколько позже, в 1969 году, в период президентства Никсона в дополнение к основной серии учреждается еще одна серия меморандумов президента по вопросам национальной безопасности — так называемые «обзорные меморандумы»327.

B последующем, на протяжении двух десятилетий (до вступления в должность президента Рональда Рейгана) именно меморандумы президента выполняли роль основного инструмента нормативного правового регулирования деятельности разведки со стороны главы американского государства. Издавая меморандумы практически на еженедельной основе, американские президенты тем самым не только формировали нормативную базу деятельности разведки, но и реализовывали при помощи данного вида нормативных правовых актов функцию непосредственного оперативного управления президентом системой разведывательных органов США.

B 1977 году президент Картер отказывается от меморандумов по национальной безопасности и вновь возвращается к президентским директивам как основному средству правовой регламентации деятельности разведывательных служб США. Он, однако, сохраняет серию «обзорных меморандумов». «06- зорные меморандумы» прекращают свое существование лишь в начале 1981 года, когда президент Рейган учреждает две новые серии президентских директив — «директивы-решения» и «директивы-обзоры»328 (последние стали логическим развитием издававшейся с 1969 года серии «обзорных меморандумов»).

Оценивая круг вопросов, которые регламентировались издававшимися с 1961 по 1981 год президентскими меморандумами по национальной безопасности, следует отметить его полную идентичность тому кругу вопросов, который C 1947 по 1961 год (и впоследствии с 1981 года) регламентировался директивами президента. При этом выбор того или иного правового инструмента (меморандумов или директив) ни в коей мере не отражал специфику подлежащих правовому регулированию отношений.

B целом, сравнивая серии президентских директив и президентских меморандумов по национальной безопасности, издававшихся в течение всей послевоенной истории Соединенных Штатов, нетрудно заметить, что в историческом аспекте речь идет об одном и том же виде нормативных правовых актов, тождественных по своей юридической силе и кругу регулируемых отношений и различающихся лишь названием, выбор которого полностью зависит от субъективизма взглядов каждого нового главы американского государства; но это различие, бесспорно, ни в коей мере не может сказываться на самой правовой сущности данного нормативного инструмента.