Нормативно-правовые акты, направленные на создание благоприятных условий для деятельности разведки в сфере сбора и добывания разведывательной информации

Для нормального функционирования системы разведывательных служб, для успешной деятельности разведки по сбору и добыванию разведывательной информации необходимо, чтобы наряду с нормативными актами, устанавливающими ограничительные требования и стандарты деятельности разведки, развивалась и система нормативных правовых актов, направленных на создание благоприятствующих для деятельности разведывательных служб условий.

Очевидно, что среди трех ветвей государственной власти наиболее заинтересованной в развитии правовых стандартов, формирующих благоприятные для разведки условия, является исполнительная власть. Как в Соединенных Штатах, так и в других странах основным потребителем продукции разведки выступает правительство, и именно исполнительная власть, как правило, является инициатором развития правовых норм, защищающих интересы разведывательных служб. Это, впрочем, ни в коей мере не умаляет степень участия других ветвей государственной власти в формировании правовых стандартов, призванных защищать интересы разведки. B ряде случаев в наиболее сложные в истории американской разведки моменты именно законодательная113 и судебная власть414 настаивали на значительном усилении правовых гарантий, обеспечивающих интересы деятельности разведывательных служб.

Вопрос о необходимости нормативной правовой регламентации разведывательной деятельности возник практически одновременно с возникновением в США постоянно действующих разведывательных служб (вторая половина XIX века). Первые разведывательные службы являлись органами ведомственной разведки (Госдепартамент, военное и военно-морское министерства) и преимущественно обслуживали интересы своих головных министерств. Масштабы разведывательной деятельности в этот период были еще крайне невелики, и проблема правового ограничения деятельности спецслужб на этом этапе развития разведки еще не поднималась.

Однако отсутствие необходимости регламентировать порядок деятельности спецслужб отнюдь не означало полного отсутствия нормативного правового регулирования деятельности первых разведывательных ведомств. Обладающие собственными разведывательными службами федеральные министерства в рамках внутриведомственных инструкций разрабатывали и совершенствовали систему административных стандартов, регламентирующих порядок проведения операций разведки, процедуры привлечения граждан к негласному сотрудничеству с разведкой, механизм рационального использования бюджетных средств при финансировании разведывательной деятельности, огромное количество иных, самых разнообразных вопросов, возникавших в повседневной деятельности разведывательных служб. To есть уже с момента создания ведомственных разведывательных органов начала формироваться правовая база, направленная на обеспечение наиболее эффективных условий деятельности разведки.

Таким образом, если отправной точкой развития правовых стандартов, направленных на ограничение прав разведывательных ведомств, осуществляющих сбор и добывание разведывательной информации, можно рассматривать тот исторический период, когда разведывательная деятельность в Соединенных Штатах перестает быть лишь деятельностью отдельных федеральных министерств и приобретает общегосударственный масштаб, то началом развития правовых норм, направленных на создание благоприятствующих деятельности разведки условий, можно рассматривать момент учреждения в структуре ряда федеральных министерств постоянно действующих разведывательных служб.

B отсутствие законодательных ограничений деятельности разведки в сфере сбора и добывания разведывательной информации отсутствовала и необходимость законодательной защиты интересов разведки. Вполне естественно поэтому, что вся правовая база, регламентирующая деятельность разведывательных служб, формировалась исключительно за счет подзаконного нормотворчества. Причем уровень нормативных правовых актов, направленных на регулирование деятельности разведки, в значительной мере зависел как от уровня развития разведывательной организации США, так и от уровня решаемых разведывательными службами задач.

До начала процесса централизации разведки (фактически до окончания Второй мировой войны) наиболее оптимальным уровнем, на котором должны издаваться нормативные акты, регламентирующие какое-либо из направлений разведывательной деятельности, был уровень руководителя разведывательного органа. B рамках задач, стоящих перед его разведывательной службой, он наиболее целостно и системно мог решить вопрос о выработке наиболее эффективных нормативных стандартов для того или иного направления разведывательной деятельности.

Высшим уровнем правового регулирования деятельности разведки в этот период является уровень руководителя того федерального министерства, в структуре которого находится разведывательная служба. Причем на этом уровне чаще регулировались вопросы организации и общей компетенции разведывательных служб410. Регламентация же непосредственно деятельности разведки в сфере сбора и добывания разведывательной информации обычно возлагалась на руководство самих разведывательных органов.

B период доминирования ведомственных разведок, сконцентрированных на обеспечении разведывательных потребностей своих головных ведомств, в Соединенных Штатах фактически отсутствовала необходимость регламентации разведывательной деятельности при помощи высших подзаконных нормативных правовых актов (исполнительных приказов и директив президента). B значительной мере это было связано с тем, что перед разведывательными службами еще не ставились задачи общегосударственного масштаба.

Изменение принципов правового регулирования разведывательной деятельности совпадает по времени с началом разведывательной реформы, основные положения которой были закреплены в Законе о национальной безопасности 1947 года417 После учреждения должности директора центральной разведки, создания СНБ и ЦРУ, единого Министерства обороны в США начался постепенный процесс объединения разведки. Естественно, что создание разведывательного сообщества США, укрупнение служб военной разведки, расширение управляющих и координирующих функций директора центральной разведки, изменение масштаба и сути задач, решаемых разведкой, потребовало переработки и корректировки системы правовых норм, регламентирующих деятельность разведывательных органов.

B отличие от предшествующего периода определяющим основы и принципы деятельности разведывательных служб после Второй мировой войны становится уже не внутриведомственное нормотворчество, а нормативные правовые акты, издаваемые президентом США либо подчиненными непосредственно президенту координирующими разведывательную деятельность органами (Советом национальной безопасности, директором центральной разведки). Соответственно, изменяется роль внутриведомственных нормативных правовых актов, основной функцией которых становится развитие и детализация положений вышестоящих нормативных документов.

Наиболее активно в процесс формирования единой нормативной базы, регламентирующей деятельность всей системы разведывательных органов США, включился созданный на основании Закона о национальной безопасности418 Совет национальной безопасности.

K концу 60-х — началу 70-х годов вновь потребовался серьезный качественный пересмотр базовых принципов правового регулирования деятельности разведывательных органов США. Развитие законодательства, направленного на ограничение прав разведывательных служб, осуществляющих сбор и добывание разведывательной информации, принятие Конгрессом США Закона о контроле над преступностью 1968 года420, нескольких редакций Закона о свободе информации421 фактически сделали невозможным прежний принцип формирования правовой базы, направленной на обеспечение благоприятных условий для работы разведывательных служб. Для эффективного правового обеспечения разведывательной деятельности (и в первую очередь той ее части, которая связана со сбором и добыванием разведывательной информации) необходима была законодательная поддержка интересов разведывательных служб.

Фактически процесс законодательного обеспечения потребностей разведывательной деятельности начался одновременно с развитием законодательных норм, направленных на ограничение полномочий американских спецслужб. Уже в первых законодательных актах, предусматривающих ограничение прав спецслужб в сфере сбора и добывания разведывательной информации, закреплялись достаточно серьезные изъятия из общих ограничительных правил для тех случаев, которые связаны с обеспечением национальной безопасности США422

По мере развития законодательных актов, ограничивающих права спецслужб, развивались и те их разделы, которые были направлены на защиту интересов национальной безопасности.

Ярким примером того, как законодательный акт, изначально по своему духу нацеленный на ограничение прав специальных служб, фактически закрепляет положения, создающие благоприятствующие условия для разведывательной деятельности, может служить Закон об охране частной жизни 1974 года423.

Как и Закон о свободе информации, Закон об охране частной жизни закрепляет за американскими гражданами право потребовать информацию обо всех информационных учетах, ведущихся в федеральных ведомствах, и о наличии в этих учетах относящейся лично к нему информации. B случае отказа ведомства закон предусматривает возможность обжаловать такой отказ в судебном порядке. To есть формально направленность и дух этого законодательного акта вполне соответствуют тем идеям, которые несколько ранее были закреплены в нескольких редакциях Закона о свободе информации.

Однако та часть Закона об охране частной жизни, которая закрепляет изъятия из общих правил, обусловленные интересами обеспечения национальной безопасности США, фактически представляет собой законодательное закрепление гарантий спецслужбам, осуществляющим добывание разведывательной информации через агентов и информаторов разведки. Данный закон, например, устанавливает полный запрет на выдачу по запросам граждан информации, полученной на основании донесений информаторов и агентов; информации, предназначенной для идентификации лиц, подозреваемых в совершении преступлений, а также иной информации, важной для проведения следствия, проверки кандидатов на государственную и военную службу424. Согласно этому закону федеральное ведомство также не вправе предоставлять информацию о гражданине каким-либо третьим лицам, иначе как по его запросу или с письменного согласия.

B Законе о свободе информации ограничения на предоставление информации устанавливаются лишь исходя из самой сути информации. B Законе об охране частной жизни ограничение уже относится непосредственно к источнику приобретения информации. Столь жесткие формулировки, причем выделяющие в качестве не подлежащих разглашению не какие- либо категории сведений, а вообще всю ту информацию, которую разведывательные службы приобретают при помощи агентов, фактически можно расценивать не как определенные частные ограничения и изъятия, а как полноценные законодательные гарантии, призванные защитить интересы лиц, сотрудничающих с разведкой, и интересы самой разведки. Естественно, что подобные положения закона в полной мере могут быть отнесены к положениям, формирующим для разведки режим наибольшего благоприятствования в сфере сбора и добывания разведывательной информации425

Примечателен и тот факт, что Закон об охране частной жизни 1974 года, пожалуй, впервые официально признает в законодательном порядке факт использования федеральными ведомствами США агентурного аппарата, причем не как своего рода вспомогательного средства, используемого спецслужбами, а как основного инструмента, посредством которого добывается разведывательная информация и от которого непосредственно зависит эффективность разведывательной деятельности.

Наряду с таким направлением развития законодательных гарантий деятельности разведки, как включение различных оговорок, изъятий, исключений и запретов в пользу разведки в тексты законодательных актов, изначально принимавшихся с целью ограничения полномочий разведывательных служб, в США интенсивно формируется и специальная законодательная база, призванная защитить интересы разведывательных служб и разведывательной деятельности, обеспечить защиту источников приобретения разведывательной информации. Десятки законодательных норм, рассредоточенных по различным разделам и титулам Свода законов США либо не вошедших в его состав, напрямую или косвенно нацелены на защиту интересов разведывательных служб, осуществляющих сбор и добывание разведывательной информации426

Одним из примеров подобных законодательных актов, непосредственно направленных на защиту интересов разведывательных служб и их деятельности, является принятый в 1982

427

году Закон о защите установочных данных разведчиков .

Закон установил уголовную ответственность за разглашение установочных данных офицеров разведки, работающих под прикрытием, агентов, информаторов и «источников» разведывательной информации. Под действие данного нормативного акта подпадают как те лица, которым подобные сведения известны по службе, так и те, которые разгласили сведения, непосредственно неизвестные им по службе, однако приобретенные ими при помощи своего должностного положения. B отдельный пункт выделены действия иных лиц, направленные на выявление и предание гласности сведений о тайных агентах разведки, в том случае, если подобные действия имели целью причинение ущерба интересам внешней разведывательной деятельности Соединенных Штатов428

B зависимости от того, какие сведения разглашаются лицом (известные ему по службе или полученные путем использования служебного положения), законодатель дифференцирует меру уголовной ответственности. За умышленное разглашение информации, содержащей установочные данные тайного агента429, лицом, которому такая информация известна по службе, законом предусмотрен штраф до 50 тысяч долларов или до 10 лет тюремного заключения (или штраф и лишение свободы одновременно). Если лицо с помощью известной ему по службе закрытой информации смогло установить данные, раскрывающие тайного агента, и умышленно разгласить эти данные другому лицу, в этом случае предусмотрена менее суровая санкция (до 5 лет лишения свободы или штраф до 25 тысяч долларов). Наименьшая ответственность устанавливается законом за разглашение информации лицом, не относящимся к категории должностных лиц, получивших разглашаемые сведения с использованием своих должностных полномочий. B этом случае максимальный срок тюремного заключения не может превышать трех лет, а максимальный размер штрафа — 15 тысяч долларов430

Достаточно суровые меры уголовной ответственности, предусматриваемые законом за разглашение сведений, повлекшее раскрытие тайных агентов разведки, указывают на осознание американским законодателем весьма высокой степени важности и значимости для государства разведывательной деятельности, а также на его стремление обеспечить надлежащую государственную защиту всего спектра отношений, возникающих в процессе разведывательной деятельности, и в первую очередь тех отношений, которые связывают разведку с ее агентами и информаторами — то есть теми лицами, которые прежде всего обеспечивают эффективность деятельности разведки на таком ее направлении, как сбор и добывание разведывательной информации.

B связи с анализом законодательства, направленного на создание благоприятных условий для деятельности спецслужб США, нельзя не упомянуть и о тех законодательных актах, которые были призваны защитить разведку от бесконтрольного использования новейших достижений науки и техники в сфере коммуникаций и передачи информации. B 90-е годы традиционные способы защиты интересов разведывательных служб и правоохранительных ведомств путем закрепления различных оговорок и изъятий в законодательстве о свободе информации, законодательных актах, подобных Закону о контроле над преступностью 1968 года431 или Закону о наблюдении за иностранными разведками 1978 года432, уже не всегда оказывались достаточными и адекватными новым условиям. Для обеспечения надлежащего баланса между конституционными свободами граждан США и интересами американских спецслужб необходимы были дополнительные законодательные меры, которые позволили бы более эффективно защищать интересы ведомств, осуществляющих сбор и добывание разведывательной информации.

Серьезно проблемой как для разведки, так и для правоохранительных ведомств США стало развитие систем цифровой телефонной связи, пейджинговой, модемной, факс-модемной и сотовой связи, систем кодирования информации. B рамках существующих законодательных стандартов спецслужбы оказались не в состоянии даже при наличии соответствующих санкций перехватывать и расшифровывать сообщения, отправляемые коммерческими операторами связи, что весьма негативно сказывалось не только на интересах разведывательных служб, добывающих информацию на линиях связи и каналах передачи информации, но и на интересах федеральных ведомств, наделенных правоприменительными функциями. Именно федеральные ведомства, заинтересованные в разведывательной деятельности на информационных каналах (в первую очередь ФБР, которое одновременно является и ведущим контрразведывательным органом Соединенных Штатов, и крупнейшим федеральным правоохранительным органом), выступили инициаторами принятия Закона о коммуникационной помощи правоприменительным ведомствам 1994 года433

Данный нормативный акт представляет собой типичный пример законодательной защиты интересов разведывательных служб и иных федеральных ведомств, ведущих сбор и добывание разведывательной информации. По замыслу американских законодателей, Закон о коммуникационной помощи правоприменительным ведомствам призван был восстановить нарушенный паритет между конституционным правом американских граждан на защиту «...личности, жилища, бумаг и имущества»434 и интересами федеральных органов США, действующих в интересах обеспечения правопорядка или обеспечивающих защиту национальной безопасности США.

Примечательно, что закон устанавливает стандарты не для государственных учреждений, а для частных фирм, оказывающих коммерческие услуги в сфере коммуникации и связи на территории США. Как это напрямую следует из текста Закона о коммуникационной помощи правоприменительным ведомствам, основная его идея — обеспечение беспрепятственного доступа заинтересованных федеральных ведомств к информационным каналам частных операторов связи.

Закон обязал все телекоммуникационные компании, ведущие свою деятельность на территории Соединенных Штатов, сотрудничать с правоприменительными ведомствами и оказывать им помощь в организации прослушивания информационных каналов. Для создания более благоприятных условий перехвата информации, отправляемой по радиоканалам, был значительно сокращен диапазон частот, допустимых к использованию в системах сотовой связи, и установлена обязанность всех телекоммуникационных компаний, работающих на территории США, предоставить в ФБР полную техническую документацию относительно используемых ими принципов пересылки и кодирования информации. B тех случаях, когда используемые компаниями системы связи не позволяют осуществлять надежный перехват информации, закон обязал телекоммуникационные компанци провести необходимую модификацию используемых ими систем с целью обеспечения возможности перехвата отправляемой с помощью этих систем информации435

Для контроля за исполнением закона была учреждена Национальная служба телекоммуникации и информации, задачи которой были определены в осуществлении контроля за соблюдением телекоммуникационными компаниями положений закона, а также в реализации учрежденных законом программ. Одной из таких программ является Программа развития систем декодирования информации, на развитие которой из бюджета было выделено четыре миллиона долларов436.

Оценивая нормативно-правовое регулирование вопросов практической деятельности разведывательных служб на современном этапе (принимая во внимание лишь те нормативные правовые акты, которые направлены на создание условий, благоприятствующих деятельности разведки в сфере сбора и добывания разведывательной информации), нужно отметить, что оно по-прежнему в основном строится на подзаконных нормативных актах. Федеральными законодательными актами закрепляются лишь общие контуры системы правового регули-

u 437 rTi

рования разведывательной деятельности . Тем не менее, как и на любом ином направлении правового регулирования организации и деятельности разведки США, в развитии правовой регламентации деятельности разведывательных служб по сбору и добыванию разведывательной информации постепенно увеличивается роль федеральных законов.

Для этого направления правового регулирования разведывательной деятельности необходимость законодательной регламентации в основном предопределяется не потребностями самой деятельности по добыванию разведывательной информации (исторически она достаточно успешно регламентировалась и подзаконными нормативными актами), а скорее необходимостью формирования надлежащего законодательного противовеса тем законодательным актам, которые направлены на ограничение прав разведывательных служб. He случайно активный процесс формирования законодательных гарантий для спецслужб, осуществляющих сбор и добывание разведывательной информации, начался фактически одновременно с развитием законодательства, направленного на ограничение полномочий разведывательных органов в интересах защиты конституционных прав и свобод граждан США, и затронул в основном те сферы, которые оказались под воздействием ограничительных законодательных норм, подобных тем, которые содержатся в Законах о свободе информации или в Законе о контроле над преступностью 1968 года.

Учитывая своеобразие практических потребностей, вызвавших к жизни процесс развития законодательной базы, формирующей благоприятные для разведывательных служб условия деятельности в сфере сбора и добывания разведывательной информации, определенными особенностями отличаются и законодательные акты, регламентирующие эту сторону разведывательной деятельности. Законодательному воздействию подвергается главным образом не административно-организационная сторона деятельности разведывательных служб (этот вопрос, как и прежде, регламентирован в основном ведомственными нормативными актами), а внешняя среда, те внешние отношения, которые возникают между разведкой, с одной стороны, и находящимися в границах юрисдикции США правовыми субъектами (гражданами и организациями), вольно или невольно вступающими в правоотношения с разведкой. Подобная законодательная регламентация может выражаться в различных правовых процедурах: она может предусматривать предписания об оказании содействия спецслужбам (Закон о коммуникационной помощи правоприменительным ведомствам 1994 года438; может она выражаться и в установлении мер административной (уголовной) ответственности за причинение ущерба интересам разведывательной деятельности (Закон о защите установочных данных разведчиков439).

Несмотря на значительное увеличение законодательной составляющей в системе правовых норм, регламентирующих деятельность разведки по сбору и добыванию разведывательной информации, основная роль в урегулировании этого направления разведывательной деятельности по-прежнему принадлежит подзаконным нормативным правовым актам. Однако современные принципы подзаконного нормотворчества на данном участке разведывательной деятельности существенно отличаются от тех принципов, которые исторически были наиболее характерны для регламентации отношений в сфере деятельности разведки по сбору и добыванию разведывательной информации.

Доминирующими подзаконными актами сегодня выступают не внутриведомственные инструкции и директивы руководителей отдельных федеральных ведомств, имеющих собственные разведывательные службы, а акты, издаваемые президентом Соединенных Штатов или высшими должностными лицами (органами) исполнительной власти, которым президент делегировал соответствующие полномочия издавать акты, имеющие силу в рамках всей разведывательной системы США или в рамках какой-либо организационной группы разведывательных органов.

B рамках президентского нормотворчества основная роль принадлежит таким нормативным правовым актам, как исполнительные приказы и директивы президента. Являясь высшими подзаконными нормативными актами, они позволяют, с одной стороны, обеспечивать высокий уровень регламентации отношений, возникающих в процессе сбора и добывания спецслужбами разведывательной информации, с другой стороны (в отличие от законодательных актов, процедура принятия которых обычно затягивается на достаточно длительный срок), позволяют достаточно оперативно реагировать на любые изменения в правовом поле, социально-политической ситуации и оперативной обстановке, в которой приходится действовать разведывательным службам.

Наряду с общей тенденцией повышения уровня нормативных правовых актов, регламентирующих различные направления разведывательной деятельности, в качестве одной из основных причин сокращения роли ведомственных нормативных актов в регламентации вопросов деятельности разведывательных служб по сбору и добыванию разведывательной информации, следует назвать еще и такую причину, как изменение структурной организации американской разведки. Современная разведывательная система США (в отличие от разведывательной системы начала XX века) уже в полной мере может рассматриваться как единая, в достаточной мере централизованная разведывательная организация. Вполне естественно, что базовые нормативные стандарты, которые регламентируют различные направления практической деятельности этой единой разведывательной системы также в известной степени должны быть унифицированы. To есть внутриведомственные инструкции, регламентирующие деятельность ведомственных разведок, хотя и издаются по-прежнему руководителями соответствующих федеральных министерств, обладающих собственными разведывательными службами, уже не могут являться лишь отражением частных взглядов руководителей этих ведомств на то, чем и как должна заниматься их разведка.

Современные ведомственные инструкции в значительной мере призваны лишь детализировать применительно к конкретному разведывательному органу те унифицированные требования и стандарты, которые закрепляются в актах президента, приказах и директивах главы разведывательного сообщества, министра обороны США (в основном для разведывательных служб Министерства обороны, решающих разведывательные задачи лишь в рамках самого министерства). Высшие же подзаконные нормативные правовые акты сегодня призваны не только закреплять унифицированные стандарты и требования к деятельности разведывательных служб по сбору и добыванию разведывательной информации, но и в первую очередь должны обеспечивать согласованную работу всей системы разведывательных органов Соединенных Штатов. Именно поэтому, согласно сложившейся в последние годы практике, основные концептуальные положения, определяющие полномочия отдельных разведывательных служб (не только применительно к вопросам сбора и добывания разведывательной информации), инкорпорируются в издаваемых американскими президентами исполнительных приказах по вопросам разведки (ныне действующий приказ — исполнительный приказ президента Рейгана № 12333ш).

2.