Контрольные полномочия президента США
B Конституции США не содержится прямого указания на право президента осуществлять контроль за деятельностью федеральных министерств и ведомств. Подобно полномочиям главы государства назначать должностных лиц, необходимых ему для реализации конституционных полномочий, президентское право осуществлять контрольно-надзорные функции возникло в результате толкования положений Конституции.
Ha практике контрольные функции в отношении федеральных органов исполнительной власти осуществлялись уже первыми американскими президентами, начиная с Джорджа Вашингтона. Подобное право президента не оспаривалось и законодательной властью. Уже в 1789 году, во время дебатов в только что сформированной палате представителей первого созыва Джеймс Мэдисон сформулировал совершенно определенную позицию законодателей: «...дух Конституции выражен совершенно определенным образом в конституционной клаузуле587, гласящей, что высший магистрат федерации должен нести ответственность за деятельность исполнительной власти... однако возложенная на него (президента) ответственность предполагает наделение его властью инспектировать и контролировать деятельность подчиненных ему должностных лиц ис-
o 588
полнительнои власти»
Следует, однако, отметить, что в Соединенных Штатах право выносить окончательное суждение по любому спорному правовому вопросу является исключительной прерогативой судебной ветви власти589 и судебная власть фактически наделена более высокими полномочия в сфере толкования конституционных норм, нежели власть исполнительная и законодательная590 Поэтому для окончательного юридического подтверждения конституционности права президента осуществлять контрольно-надзорную деятельность необходимо было заключение судебной ветви власти по данному вопросу.
Верховный суд США сформулировал свое мнение относительно полномочий президента в сфере контрольно-над- зорной деятельности лишь в середине XIX века.
B 1843 году, в деле Williams v. United Statesj Верховный суд недвусмысленно указал на то, что «Президентские обязанности (по Конституции) требуют исполнения им контрольно-надзорных функций в отношении подчиненных ему в административном порядке органов»591 Тем самым высший судебный орган Соединенных Штатов пошел даже несколько дальше законодателей в истолковании контрольно-надзорных полномочий президента, указав не только на потенциальную возможность, но и на необходимость исполнения президентом контрольных функций. Жесткая и категоричная формулировка Верховного суда США фактически исключила в дальнейшем любую возможность двусмысленного толкования контрольнонадзорных полномочий президента (в том числе и в отношении разведывательных ведомств США) и окончательно подтвердила их полное соответствие положениям американской Конституции.Таким образом, в рамках вверенной ему Конституцией США исполнительной власти президент обладает всей полнотой прав и обязанностей в осуществлении контроля за деятельностью федеральных исполнительно-распорядительных органов, в том числе и органов разведки. Президент, как правило, осуществляет свои контрольные полномочия в отношении разведки не непосредственно, а через систему специальных органов в системе исполнительной власти, а также через подчиненных ему должностных лиц592. B сферу непосредственного (и законодательно закрепленного) президентского контроля попадает вся деятельность, связанная с проведением разведывательными службами США тайных операций. Это, однако, нисколько не исключает права президента по своему усмотрению взять под личный контроль любую иную деятельность разведывательных органов.
Конституция США нисколько не ограничивает прав президента учреждать подчиненные ему органы или назначать должностных лиц, которые будут необходимы ему для реализации возложенных на него Конституцией обязанностей593 Единственным сдерживающим фактором в этой связи могут являться лишь вопросы финансирования вновь созданного органа. Поскольку ежегодный бюджет любого федерального ведомства США закрепляется в федеральном законе, фактически учредить новый федеральный орган президент может не иначе, как с согласия Конгресса.
Любые создаваемые президентом в рамках исполнительной ветви власти органы, в том числе и органы, наделенные полномочиями в контрольно-надзорной сфере, проводят свою работу от имени и по поручению президента.
Поэтому все действия подчиненных президенту органов или лиц рассматриваются с точки зрения конституционного права как действия самого президента. Подобная трактовка поддерживается и решениями Верховного суда США394Совокупность подчиненных президенту органов и должностных лиц, правомочных осуществлять контроль за деятельностью разведывательных служб, условно можно разделить на две большие группы:
I. Органы и должностные лица, которым разведывательные службы (либо какая-либо из служб) подчинены в административном порядке:
— директор национальной разведки;
— руководители министерств, в организационной структуре которых имеются разведывательные службы (особо в этой связи нужно выделить контрольные полномочия министра обороны США, которому административно подчинены 8 из 13 членов разведывательного сообщества);
— руководители разведывательных служб.
II. Органы или должностные лица, которым разведывательные службы не подчинены административно, но одной из важных (либо даже единственной) обязанностью которых является реализация контрольных функций:
— Консультативный комитет по внешней разведке при президенте США;
— Комитет по контролю за разведкой;
— Административно-бюджетное управление;
— генеральный атторней США595;
— генеральные инспектора ведомств;
— генеральные советы.
Контрольные полномочия первой группы органов логически вытекают из отношений административной подчиненности разведывательных служб, организационно находящихся в структуре того или иного федерального органа и, соответственно, подчиненных руководителю этого органа. Контрольная деятельность этой группы самым тесным образом связана с исполнительно-распорядительной деятельностью и, по существу, представляет собой контроль за исполнением того или иного административного решения. Подобный контроль не является независимым и тесно увязан с управленческой деятельностью. B этой связи автор не считает целесообразным рассматривать контрольные полномочия этой группы органов как чисто контрольную деятельность и полагает более разумным и целесообразным рассматривать эту деятельность как элемент управленческой деятельности.
Более независима контрольная деятельность органов, перечисленных во второй группе. Помимо того что эти органы в той или иной степени специализируются на вопросах контрольной деятельности, осуществляемый ими контроль отличается еще и достаточной степенью независимости. B основном эти органы либо непосредственно подчинены президенту, как, например, Консультативный комитет по внешней разведке, Комитет по контролю за разведкой или Административнобюджетное управление, либо же им законодательно предоставлены гарантии от вмешательства в их деятельность руководителей разведывательных служб или иных должностных лиц исполнительной власти — генеральные инспектора ведомств.
Помимо предложенной выше классификации, органы, уполномоченные осуществлять контроль за разведывательным сообществом и отдельными его членами, можно также разделить на:
1) органы внешнего контроля;
2) органы внутреннего контроля.
K органам внутреннего контроля относятся те органы, которые организационно находятся в структуре разведывательного сообщества, либо в структуре любого из ведомств, входящих в сообщество. K органам же внешнего контроля относятся те органы, которые являются внешними по отношению к разведывательному сообществу, то есть не входят ни в административный аппарат разведывательного сообщества, ни в организационную структуру отдельных членов сообщества.