Глава 5 КОНТРОЛЬ ЗА РАЗВЕДКОЙ B США

B системе любого государства существуют исторически сложившиеся приемы и методы контроля за различными направлениями государственной деятельности. Их специфика и индивидуальность зависят от традиций, путей исторического развития, особенностей конституционного строя и национальной правовой системы того или иного государства.

Закрепленные в Конституции принципы разделения властей и сдержек и противовесов предопределили необходимость наделения контрольными функциями всех трех ветвей государственной власти. Особенности же англосаксонской правовой системы стали причиной более активной и конструктивной контрольной функции судебной ветви власти, которая в процессе осуществления своих контрольных полномочий вправе не только выявлять недостатки и нарушения в работе государственных органов, но и может оказывать непосредственное воздействие на правовую систему США, ставя вопрос о конституционности законов и подзаконных нормативных актов, закрепляющих сомнительные с точки зрения судов нормы права528.

B отличие от контроля за другими направлениями государственной деятельности, контроль за деятельностью разведки обладает рядом особенностей. Эти особенности вытекают главным образом из специфики самой разведывательной деятельности, которую нельзя рассматривать исходя из тех же принципов и правил, которые типичны в других сферах деятельности государства.

Разведка является особенным видом государственной деятельности.

Повышенные требования к безопасности и к сохранности информации предопределяют особенности системы контроля за разведывательными службами и разведывательной деятельностью. B отличие от других сфер государственной деятельности, контроль за которыми может осуществляться как государственными, так и негосударственными органами, например общественными организациями, система контроля за разведывательной деятельностью фактически исчерпывается контрольной деятельностью уполномоченных государственных органов. Хотя полностью нельзя отрицать наличность негосударственного контроля за разведкой, однако подобный контроль может осуществляться не иначе, как через государственный контрольный орган, причем лишь в той степени, в которой сотрудники соответствующего государственного органа допущены к информации, циркулирующей в разведывательных службах и в той степени, в которой результаты работы контрольного op- гана могут быть представлены для ознакомления общественной организации или непосредственно общественности.

Несмотря на ряд особенностей и вполне естественных ограничений, предопределенных спецификой разведывательной деятельности, в целом система контроля за разведывательными службами аналогична системе контроля за деятельностью иных федеральных органов США. B ее основе лежат положения Конституции США, федеральных законов, подзаконных нормативных актов (важнейшими из которых являются исполнительные приказы президентд США). Важную роль в осуществлении контроля за разведывательным сообществом играют акты Верховного суда США и подчиненных ему судов.

B полном соответствии с закрепленными в Конституции США принципом разделения властей и принципом сдержек и противовесов, правом осуществлять контроль за деятельностью разведывательных служб США наделены все три ветви государственной власти — законодательная, исполнительная и судебная. При этом каждая из ветвей как бы уравновешивает другую, используя свойственные только ей приемы и методы контрольной деятельности, с присущими ей особенностями осуществляет свои контрольные функции. Bo многом именно подобное разнообразие обеспечивает достаточную эффективность и устойчивость системы контроля за разведывательной деятельностью, позволяет добиться большей объективности B оценке положительных и отрицательных сторон в работе разведки.

Так, например, исполнительная власть, осуществляя помимо контрольных функций еще и управление разведывательной деятельностью, в наибольшей степени обладает всей необходимой для осуществления эффективного контроля информацией и своевременного устранения нарушений и злоупотреблений в работе разведывательных служб. Обычно результаты работы контрольных органов, действующих в рамках исполнительной ветви власти, наиболее оперативно и полно принимаются к сведению руководителями разведки, политическим руководством США. B силу своей достаточно узкой специализации co- трудники контрольных органов исполнительной власти (в большинстве своем либо бывшие, либо действующие разведчики) обычно наиболее компетентны в тех специфичных вопросах, с которыми им приходится сталкиваться при реализации контрольных функций.

Однако контрольные функции исполнительной ветви власти характеризуются и рядом негативных моментов. B реализации своей контрольной функции представители исполнительной ветви власти не всегда оказываются независимы и объективны. Это предопределяется наличием слишком прочных и многосторонних связей между различными подразделениями федерального правительства, в том числе и между разведывательными службами. B большинстве случаев контрольные функции (в рамках исполнительной ветви власти) возлагаются на тех должностных лиц, которые либо сами тесно связаны с работой разведывательных служб, либо состоят на постоянной службе в ведомствах, выступающих заказчиками и потребителями разведывательной информации.

Наиболее примечательна в этом плане работа специальных следственных комиссий, которые в различные годы создавались в рамках президентской вертикали для расследования различных злоупотреблений и нарушений законности в деятельности американских спецслужб. Обычно результаты их работы оказывались намного менее критичными, а выводы более обнадеживающими, чем результаты проводимых параллельно парламентских расследований. Тем не менее президентские комиссии, как правило, намного быстрее справлялись со своей работой и более детально исследовали ряд профессионально сложных вопросов деятельности разведывательных служб.

Законодательный контроль за деятельностью разведки по праву считается одним из самых объективных и беспристрастных видов контроля разведывательной деятельности. По своему положению в государственной системе власти законодатели не столь тесно связаны с интересами разведывательных служб и с их работой, как федеральные правительственные чиновники. Более того, в Конгрессе, как правило, примерно в равных пропорциях, представлены обе ведущие политические партии США. Поэтому партия, находящаяся в оппозиции, обычно с большим усердием стремится использовать контрольные полномочия Конгресса США для разоблачения злоупотреблений своих политических оппонентов, контролирующих исполнительную власть. A как показывает история, наиболее громкие политические и общественные скандалы вызывают обычно разоблачения, связанные с деятельностью разведывательных служб.

Серьезным недостатком контроля законодателей за разведывательной деятельностью в 60-е — первой половине 70-х годов являлся недостаточный профессионализм конгрессменов, на которых палаты возлагали осуществление контроля за деятельностью разведки. Это было связано с тем, что ни в верхней, ни в нижней палате Конгресса не существовало специальных комитетов, специализирующихся на разведывательной деятельности.

B настоящее время контроль за разведывательной деятельностью в Конгрессе США осуществляют созданные во второй половине 70-х годов в обеих палатах американского парламента специальные разведывательные комитеты. B состав этих комитетов входят, как правило, конгрессмены, которые до своего избрания в Конгресс тем или иным образом были связаны с разведкой и прекрасно разбираются во всех ее нюансах. Разведывательные комитеты осуществляют свою работу на постоянной основе и обеспечивают непрерывный, всеобъемлющий контроль Конгресса за работой всех федеральных ведомств, наделенных полномочиями в сфере ведения разведывательной деятельности.

Свой весомый вклад в контроль за деятельностью американкой разведки вносит Верховный суд США и подчиненные ему суды. Поскольку разведывательная деятельность является достаточно специфичным направлением деятельности федерального правительства, контрольные полномочия судебной ветви власти в отношении разведывательной деятельности и разведывательных служб отличаются определенными особенностями. Например, лишь в редких случаях судебный контроль направлен непосредственно на саму разведывательную деятельность, чаще в поле зрения судебной власти попадают такие вопросы, как вопрос соблюдения прав американских граждан, организация правоприменительной деятельности отдельных ведомств — членов разведывательного сообщества, проблемы, связанные с регулированием взаимоотношений между гражданами и разведывательными службами в связи с причинением материального или морального вреда, ряд иных вопросов.

B соответствии с нормами американской Конституции и сложившимися правовыми прецедентами Верховный суд США вправе решать вопрос не только о правомерности или неправомерности отдельных действий тех или иных служб, HO и выносить заключение о соответствии Конституции США законов и подзаконных нормативных актов, регламентирующих деятельность разведки, а также давать общеобязательное толкование любых правовых норм.

Bce три ветви государственной власти — законодательная, исполнительная и судебная — обеспечивают эффективность и работоспособность системы внешнего контроля за разведывательной деятельностью. Достоинства и недостатки используемых каждой из властей приемов, методов и средств осуществления своих контрольных полномочий взаимно дополняют и

компенсируют друг друга, не позволяя (в подавляющем большинстве случаев) недобросовестным руководителям разведывательных служб выводить из-под сферы парламентского, президентского и судебного контроля какую-либо часть деятельности своих ведомств.

Помимо классификации государственного контроля за разведкой в зависимости осуществляющих контроль органов на контроль со стороны законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, можно предложить и другие критерии классификации контрольной деятельности. Например, в зависимости от местоположения в системе государственных органов, можно выделить органы внешнего и органы внутреннего контроля за разведкой.

Под внешним контролем за разведкой в данном исследовании подразумевается контрольная деятельность, осуществляемая законодательной и судебной ветвями власти, а также контрольная деятельность тех элементов исполнительной ветви власти, которые не являются частью системы разведывательных органов США и чья деятельность не ограничивается непосредственным административным контролем за деятельностью состоящих в их организационной структуре и подчиненных им в административном порядке разведывательных

„529

подразделении

Под внутренним контролем следует понимать деятельность наделенных контрольными полномочиями органов разведывательного сообщества, его организационных структур, которые уполномочены осуществлять контрольные функции B отношении различных элементов сообщества. Сюда же следует отнести контрольную деятельность самих ведомств — членов разведывательного сообщества, осуществляемую через уполномоченных должностных лиц или специальные организационные структуры и направленную на обеспечение требований законности в деятельности ведомства, а также контрольную деятельность тех федеральных министерств, в состав которых организационно входят указанные разведывательные службы. Поскольку все органы, уполномоченные осуществлять внутренний контроль за деятельностью разведки, являются элементами федеральной исполнительной власти США, внутренний контроль за деятельностью разведки в данном исследовании будет рассматриваться как часть контрольных функций исполнительной ветви власти.

Внутренний и внешний контроль взаимно дополняют и уравновешивают друг друга, вместе образуя целостную систему контроля за деятельностью разведывательного сообщества США и иных федеральных ведомств, обладающих полномочиями в сфере осуществления разведывательной деятельности.

1.