Конституционный источник полномочий деятельности спецслужб США

B государствах с англосаксонской правовой системой при определении конституционного источника полномочий государственных органов, при выявлении конституционной основы того или иного нормативного правового акта часто приходится прибегать не к буквальному текстуальному сопоставлению отдельных фраз в конституции и в исследуемом нормативном акте, а к достаточно расширенному толкованию подчас весьма кратких и лаконичных конституционных положений и формулировок.

Конституция США — одна из самых старых конституций и за свою более чем двухсотлетнюю историю подверглась лишь незначительным изменениям. B то же время за более чем два века, прошедшие с момента принятия Конституции, в американском государстве и обществе произошли колоссальные перемены, в корне изменившие условия жизни людей, характер экономического уклада, правовую систему Соединенных Штатов.

Вполне естественно, что с момента создания американской Конституции не оставался неизменным тот смысл, который вкладывался уполномоченными толковать конституцию органами в ее различные статьи и клаузулы. Подходы к толкованию Конституции развивались и изменялись вместе с развитием и изменением самого американского общества и государства. Возможность гибкого толкования весьма общих юридических формулировок Конституции, с одной стороны, стала залогом ее потрясающей исторической стабильности и позволила в течение более чем двух веков не прибегать к серьезному пересмотру статей и положений конституции.

Принимая во внимание особенности Конституции США и характер закрепленных в конституции юридических норм и положений, вполне логичным и естественным ВЫГЛЯДИТ TOT факт, что Конституция не содержит прямых упоминаний или непосредственных ссылок на разведывательную деятельность или на органы, полномочные вести подобную деятельность. Конституционная основа разведывательной деятельности (насколько, учитывая особенности американской конституции, вообще можно говорить о таковой) выводится путем толкования статей Конституции уполномоченными государственными органами. Причем при установлении конституционной основы разведывательной деятельности (и это в полной мере подтверждается исторической практикой) более значимы те особенности толкования, которые обусловлены конкретной исторической эпохой и свойственными этой эпохе взглядами и оценками места и роли разведки в государстве. Значительно меньшее значение имеют те различия в толковании конституционной основы разведывательной деятельности, которые связаны со спецификой и порядком толкования конституционных норм различными ветвями государственной власти Соединенных Штатов.

B той или иной мере толкование положений Конституции в Соединенных Штатах осуществляют все три ветви власти — законодательная, исполнительная и судебная. При этом, однако, токование Конституции со стороны судебной ветви власти имеет существенно больший правовой вес, поскольку именно судебная власть обладает правом выносить окончательное решение о сути и о духе тех или иных конституционных или законодательных положений. Любое суждение, вынесенное судебной властью, подлежит пересмотру лишь в вышестоящей судебной инстанции.

Практическое выявление конституционной основы разведывательной деятельности и, в более широком плане, конституционной основы деятельности разведывательных служб, в Соединенных Штатах изначально связано с некоторыми историческими сложностями. Фактически уже до принятия Конституции США и создания единого федеративного государства бывшие североамериканские колонии Англии в процессе борьбы за свою независимость вели активную разведывательную деятельность против той же самой Англии. Ha практике сложилось так, что разведка выступала в роли необходимого дополнения или, вернее даже сказать, в роли неотъемлемой части вооруженной борьбы бывших колоний за независимость.

Услугами разведчиков самым активным образом пользовался будущий первый президент США и главнокомандующий вооруженными силами конфедерации Джордж Вашингтон212 B работе разведки принимали активное участие будущие творцы американской Конституции Александр Гамильтон и Джон Адамс.

Вполне естественно, что активные участники войны за независимость, которые заняли в дальнейшем большинство ключевых постов в Конгрессе и в исполнительной вертикали власти, даже после окончания освободительной войны сохранили к разведке такое отношение, которое сформировалось еще в период их участия в боевых действиях. Bce американские конгрессы первых созывов и первые американские президенты, которые в свое время принимали непосредственное участие в освободительной войне, воспринимали разведывательную деятельность как неотъемлемую часть деятельности по обороне страны. Соответственно, в качестве конституционной основы разведывательной деятельности (применительно к данному историческому периоду) подразумевались закрепленные второй статьей Конституции США конституционные полномочия президента как Верховного главнокомандующего вооруженными силами213. Доказательством правомочности подобного суждения могут служить рабочие материалы конгрессов первых созывов.

Резонно предположить, что и Конгресс, и президентская власть рассматривали подобную трактовку как весьма очевидную и не требующую дополнительного правового толкования. По крайней мере как самостоятельная теоретическая проблема вопрос о конституционной основе разведывательной деятельности не поднимается ни в одном правовом документе, относящемся к этому периоду. Судебная власть также не стремилась (а в известной мере и не могла) выразить свое мнение по этой проблеме. Верховный суд США и подчиненные ему суды в силу особенностей судебной системы Соединенных Штатов фактически лишены возможности решать подобные вопросы в чисто теоретическом плане. Суды могут толковать конституционные нормы лишь в том случае, если подобное толкование необходимо для разрешения конкретного судебного дела. B отсутствии судебных дел, в той или иной мере связанных с деятельностью разведки, суды не вправе каким- либо образом выражать свою точку зрения относительно того, на каких положениях конституции должна основываться деятельность разведки и как эти положения должны толковаться применительно к практической деятельности разведывательных органов. Учитывая же то, что разведывательные подразделения существовали лишь в системе вооруженных сил США, любое судебное дело, в той или иной мере затрагивающее вопросы деятельности разведки, могло рассматриваться лишь военным трибуналом Соединенных Штатов. Военные же трибуналы в США являются частью не судебной, а исполнительной ветви власти210

Принимая во внимание вышесказанное, следует заключить, что при оценке конституционной основы разведывательной деятельности в первые несколько десятилетий существования США приходится осуществлять анализ не правовых актов, издаваемых законодательной и исполнительной ветвями власти с целью реализации конституционных положений, не судебных решений, выносимых Верховным судом США и нижестоящими судебными инстанциями в связи с рассмотрением дел, затрагивающих разведывательную проблематику, а реальных практических шагов, направленных на учреждение и развитие разведывательных органов.

Предпринимаемые в первую очередь в рамках президентской вертикали, эти шаги в основном были направлены на сохранение того статуса и той роли, которую разведка приобрела в период освободительной войны. To есть после образования на территории бывших 13 североамериканских колоний Англии независимого федеративного государства разведывательная деятельность фактически по-прежнему продолжала восприниматься так, как она воспринималась еще в период существования американской конфедерации, а именно — как одно из направлений деятельности вооруженных сил страны. Для определения же конституционной основы разведывательной деятельности использовалось (или скорее даже подразумевалось) то положение статьи второй Конституции, которое устанавливало полномочия президента США как Верховного главнокомандующего вооруженными силами216

Однако подобная трактовка уже в первые годы после образования федеративного государства недостаточно исчерпывающе определяла конституционную основу разведывательной деятельности. Например, еще в 1790 году Джордж Вашингтон с санкции Конгресса учреждает Чрезвычайный фонд международных контактов, который также известен под названием Фонд секретной службы217, — по своей сути совершенно невоенный орган, наделенный разведывательными полномочиями218 Тем самым уже на заре существования Соединенных Штатов в составе исполнительной вертикали появляется подразделение, которое, не являясь частью военного или военно- морского министерства, тем не менее наделено полномочиями вести разведывательную деятельность. И здесь уже далеко не столь очевидно, что конституционной основой подобной разведывательной деятельности следует считать исключительно полномочия президента как Верховного главнокомандующего вооруженными силами США.

После окончания войны с Англией США вынуждены вести не менее интенсивную разведывательную деятельность, чем в годы войны. Слабость вновь созданного федеративного государства, нестабильность на внешних границах федерации, непрекращающиеся попытки Англии вернуть под свою власть хотя бы часть потерянных территорий не позволяют Соединенным Штатам пренебрегать хотя бы малейшей возможностью для получения точной и своевременной разведывательной информации как о ситуации на приграничных территориях, так и о настроениях и планах на Североамериканском континенте ведущих европейских держав.

Таким образом, на практике в дополнение к военному ведомству президент США предоставил (с фактического согласия Конгресса) полномочия ведения разведывательной деятельности и ведомству внешнеполитическому, ЧТО C точки зрения правовой теории уже нельзя рассматривать как осуществление разведывательной деятельности подчиненными президенту органами в силу его полномочий Верховного главнокомандующего. Фактически с момента вовлечения в разведывательную деятельность (в мирный период) Госдепартамента можно говорить о расширении конституционной основы разведывательной деятельности за счет закрепленных конституцией прав президента в сфере международной деятельности220. Признание же Конгрессом факта наличия практики привлечения агентов внешнеполитического ведомства Соединенных Штатов к добыванию разведывательных данных (подобное признание содержите>: уже в том, что Конгресс оценивает эффективность разведывательной деятельности Государственного департамента)221 говорит о том, что Конгресс реальными практическими шагами выразил свое согласие с более широкой трактовкой президентом США своих

конституционных полномочий в сфере международных отно-

«222

шении

Следует, однако, признать, что в первые десятилетия существования США, когда реально разведывательную деятельность уже вели как военное и военно-морское министерства, так и Государственный департамент, вопрос теоретико-правового обоснования конституционной правомочности такой деятельности ни одной из ветвей власти так и не был поставлен. После окончания Войны за независимость от Англии разведке стали уделять крайне незначительное внимание. Разведывательные службы в основном учреждались лишь на период участия США в локальных вооруженных конфликтах. B период же мирного времени разведкой всерьез не занималось ни одно из подразделений федерального правительства223 Возможно, именно этим можно объяснить тотальное невнимание со стороны различных ветвей власти к вопросу определения конституционной основы разведывательной деятельности224

Ситуация с разведывательной деятельностью несколько изменяется во второй половине XIX века. B это время, в период Гражданской войны между Севером и Югом, обе воюющие стороны учреждают достаточно большое количество разведывательных служб225. Эффективная разведывательная деятельность вновь становится не только необходимым условием успеха в военной кампании, но и важным фактором в сохранении целостности единого федеративного государства.

He случайно, что первое судебное дело, в котором высший судебный орган США затронул проблему толкования конституционности полномочий президента в сфере разведки, касалось как раз тех событий, которые имели место в период Гражданской войны в США 1861—1865 годов. B 1875 году при рассмотрении дела Totten V. United States Верховный суд США поставил вопрос о том, имел ли право Президент США с точки зрения Конституции осуществлять наем лиц для ведения разведывательной деятельности в период войны между Севером и Югом, или, если ставить вопрос в более общетеоретическом плане (а в данной ситуации Верховный суд не только мог, но и должен был выдвинуть подобную трактовку вопроса) — правомочен ли глава американского государства вообще осуществлять наем разведчиков в период военных действий. Суд положительно ответил на этот вопрос. B выдвинутом обосновании подобного решения высшая судебная инстанция ссылалась на полномочия президента как Верховного главнокомандующего вооруженными силами США.

Следует, однако, отметить, что сама формулировка судебного решения указывает лишь на право президента нанимать лиц для ведения разведывательной деятельности в отношении военного противника Соединенных Штатов, то есть в обстоятельствах военного времени226, и суд лишь подтвердил право президента нанимать секретных агентов «... с целью засылки их на территорию врага и добывания информации о силах, ресурсах противника и перемещениях его войск»227 При этом достаточно преднамеренно был обойден вопрос о том, насколько применимо подобное положение к условиям мирного времени.

Хотя данное судебное дело и рассматривалось в 1875 году, то есть в тот период, когда США не участвовали в военных действиях, суть дела касалась событий периода гражданской войны. Следовательно, формально суд не был обязан выносить суждение о вопросе, выходящем за рамки судебного разбирательства по этому делу, то есть в данном случае решать вопрос о праве президента нанимать должностных лиц для ведения разведки не только в военный, но и в мирный период. Однако более логичным выглядит другое объяснение нерешительности суда: определив конституционную основу разведывательной деятельности, исходя из полномочий президента как Верховного главнокомандующего, Верховный суд тем самым фактически признал исключительную компетенцию президента в вопросах, связанных с разведкой. B силу же соблюдения принципа разделения властей Верховный суд США традиционно стремится максимальным образом ограничить свое вмешательство в те вопросы, которые по Конституции отнесены к ведению других ветвей власти. Поскольку же абсолютная необходимость толковать полномочия президента по найму разведчиков в мирный период отсутствовала и как законодательная, так и исполнительная ветви власти не стремились выражать свое мнение по данному вопросу, Верховный суд также предпочел воздержаться от такого толкования228

Теоретически вполне обоснованным в деле Totten v. United States могло бы выглядеть и решение, подтверждающее право президента нанимать агентов для ведения разведывательной деятельности как в мирное, так и в военное время. Обстоятельства рассматриваемого дела относились к периоду Гражданской войны между Севером и Югом. B то же время Авраам Линкольн, начиная боевые действия против южан, обосновывал их правомерность не необходимостью противостояния внешнему противнику, а правом президента использовать вооруженные силы для подавления восстаний на территории США, то есть тем правом, конституционность которого была подтверждена Верховным судом США уже в ходе вооруженного противостояния Севера и Юга229

Весьма интересной в деле Totten v. United States230 является попытка экстраполировать правовое понимание президентских полномочий Верховного главнокомандующего вооруженными силами США, сложившееся ко второй половине XIX века на весь период развития американского конституционализма. Достаточно легко показать, что та трактовка, которую использует Верховный суд, вполне соответствует теоретическим воззрениям 1875 года, когда и принималось судебное решение. Между тем само содержание данного решения подразумевало теоретическое обоснование и предыдущей деятельности американских президентов, направленной на использование разведки в интересах федерального правительства. Однако в предшествующие периоды американской истории доминировали несколько иные представления о сути полномочий президента как Верховного главнокомандующего.

B первые годы существования федеративного государства данная область президентских полномочий трактовалась весьма узко, то есть не более и не менее, чем право президента стоять во главе вооруженных сил. По мнению одного из авторов американской Конституции А. Гамильтона, полномочия президента США как Верховного главнокомандующего должны включать в себя «... не более чем верховное командование и уп-

231

равление сухопутными и военно-морскими силами»

Заметный прогресс в интерпретации конституционного положения, закрепляющего за президентом функции Верховного главнокомандующего, был достигнут уже менее чем через десятилетие после создания американской федерации. B 1795 и 1807 годах, опираясь непосредственно на конституционные полномочия президента как Верховного главнокомандующего, Конгресс принимает законы, позволяющие президенту использовать вооруженные силы для обеспечения исполнения законов232 Еще через два десятилетия Верховный суд США не только подтвердил полное соответствие Конституции этих законов, но и признал за президентом право окончательного решения вопроса о том, где и когда возникла ситуация, требующая использования вооруженной силы для обеспечения ис-

233

полнения законов

B судебном же решении по делу Totten V. United States важно не то, какое решение принял суд, а то, что впервые в юридическом плане был поставлен вопрос о конституционном праве президента нанимать лиц и создавать органы с целью ведения разведывательной деятельности. Хотя практика не акцентировать внимание на выявлении не только конституционной, но и вообще правовой основы разведывательной деятельности сохранится в США еще почти целое столетие, первый шаг в направлении правового обоснования существования в составе федеральных министерств и ведомств специальных органов и подразделений, ведущих сбор и добывание разведывательной информации, был сделан.

Примечательно, что уже менее чем через десятилетие после этого судебного решения постоянно действующие разведывательные службы были созданы при военном и военно- морском министерствах234 Тем самым можно говорить о том, что глава исполнительной власти Соединенных Штатов посредством своих практических действий de facto решил в свою пользу спорный вопрос о правомерности использования не только в военное время в качестве конституционной основы разведывательной деятельности полномочий президента США как Верховного главнокомандующего вооруженными силами.

Как и в случае с толкованием права президента использовать свои полномочия Верховного главнокомандующего в качестве конституционной основы разведывательной деятельности в военное время, судебная власть США со значительным запозданием выразила свое мнение по таким вопросам, как:

1) право президента апеллировать к своим полномочиям главнокомандующего для обоснования конституционной правомерности разведывательной деятельности в мирный период;

2) законность использования президентом своих полномочий в сфере международных отношений для ведения внешней разведывательной деятельности.

Лишь в 1948 году при рассмотрении судебного дела Chicago & S. Airlines v. Waterman S.S. Corp. Верховным судом была окончательно разрешена дилемма о правомерности либо неправомерности использования в качестве конституционной основы разведывательной деятельности в мирный период закрепленных 2-й статьей Конституции США полномочий президента как Верховного главнокомандующего вооруженными силами, а также закрепленных в той же статье полномочий президента в сфере международных отношений2Ъ B данном решении Верховный суд фактически обобщил президентские полномочия в международной сфере и в сфере верховного командования вооруженными силами страны в рамках единого конституционного основания: «...Президент, в равной мере как главнокомандующий вооруженными силами и как орган, представляющий государство во внешних сношениях, правомочен располагать необходимыми разведывательными службами»236

Хотя в указанной формулировке и не уточняется вопрос о том, в мирное или военное время правомочен президент учреждать разведывательные службы, диспозиция данного судебного дела, в котором одна из частных компаний оспаривает законность приказов Управления гражданской авиацией, совершенно очевидно указывает на тот временной период, когда США не участвовали в каком-либо военном конфликте. Учитывая принцип окончательности суждения Верховного суда237, можно заключить, что данное судебное решение подводит черту в вопросе о конституционной основе разведывательной деятельности и подтверждает правомерность учреждения президентом США разведывательщях органов не только в военное, но и в мирное время.

Резюмируя приведенные выше рассуждения, можно выделить два конституционных основания, управомочивающих президента США создавать разведывательные органы как в мирный, так и в военный период:

1) полномочия президента США как Верховного главнокомандующего вооруженными силами страны;

2) полномочия президента США в сфере международных отношений238.

Оценивая современную ситуацию развития правовой основы организации и деятельности разведки США, можно утверждать, что вряд ли в обозримой перспективе возможно (или даже, вернее сказать, целесообразно) расширение конституционной основы разведывательной деятельности. Дальнейшее развитие конституционной основы разведывательной деятельности США в настоящее время не только не связано с какой-либо практической необходимостью, но и в известной мере может отрицательно сказаться на эффективности работы разведывательных органов, поскольку может нарушить сложившееся равновесие между интересами защиты конституционных прав и свобод американских граждан и необходимостью их разумного ограничения в целях обеспечения безопасности всего американского общества и американского государства.