История развития правовой основы тайных операций

Практически с момента создания первых разведывательных органов Соединенных Штатов одним из важных направлений работы американской разведки являлось проведение тайных операций. Уже в период войны за независимость от Англии тайные операции осуществлял Комитет секретной корреспонденции 2-го континентального Конгресса.

B результате реорганизации системы разведывательных служб США, начавшейся после принятия Закона о национальной безопасности 1947 года, правом проведения тайных операций было наделено вновь созданное Центральное разведывательное управление и разведка Министерства обороны. Причем, как показал дальнейший исторический опыт, именно ЦРУ стало ведущим ведомством, наделенным полномочиями проводить тайные операции за пределами США. B сентябре 1948 года в ЦРУ было создано и специальное подразделение — Служба политической координации443, на которую была возложена ответственность за проведение тайных операций444.

Примечательно, что практика правовой регламентации тайных операций изначально начала свое развитие по пути наименьшей публичности. Даже в сравнении с правовым регулированием любого иного аспекта разведывательной деятельности, где в послевоенные годы всецело доминировали закрытые грифами секретности подзаконные нормативные правовые акты, правовая регламентация тайных операций выделялась как наиболее непубличная часть правовой основы разведывательной деятельности. Тайные операции практически исключительно регламентировались секретными приказами и инструкциями.

Пожалуй, первым открытым нормативным актом, затрагивающим вопрос о проведении тайных операций, стал Закон о ЦРУ 1949 года446 Этот законодательный акт предоставил директору центральной разведки дополнительные административные полномочия для организации и проведения тайных операций. B первую очередь это касалось права директора увеличивать объем финансирования тайных операций без согласования выделения дополнительных фондов со специальными ограничительными требованиями.

Тем не менее все процедурные вопросы, связанные с проведением тайных операций, по-прежнему регулировались секретными подзаконными нормативными актами. Основное внимание при этом уделялось отнюдь не вопросам соблюдения законности или соответствия проводимых акций нормам международного права. Практически единственным нормативно урегулированным аспектом проведения тайных операций был аспект обеспечения официальной непричастности правительства США к проводимым разведкой тайным операциям. Например, даже определение тайной операции, которое содержит директива СНБ № 10/2 от 18 июня 1948 года, сформулировано так, чтобы отразить именно эту особенность тайных операций американской разведки: «...тайная операция подразумевает собой деятельность, которая планируется и осуществляется таким образом, что любая ответственность США за нее не являлась явной, и в случае раскрытия которой США могли бы во всеуслышание отказаться от ответственности за нее»447.

Директива СНБ № 10/2 приводит даже примерный перечень акций разведки, которые могут рассматриваться в качестве тайных операций. Это подрывная деятельность против иностранных государств, помощь различным подпольным движениям, эмигрантским группам, различные пропагандистские акции, экономический подрыв и т. д. Разведывательная и контрразведывательная деятельность, а также вооруженное столкновение с опознанным противником не могли рассматриваться в качестве тайных операций448

B середине 50-х годов была пересмотрена нормативная база, регламентирующая проведение тайных операций разведки.

Для одобрения подготавливаемых спецслужбами планов тайных операций была создана специальная группа, включающая в себя госсекретаря, министра обороны и назначаемых президентом представителей402. B соответствии с номером директивы, закрепившей факт ее создания, группа получила название «Комитет 5412». Следует отметить, что из ведения группы были изъяты так называемые «особо деликатные проекты», касающиеся непосредственно вопросов внешней политики CLUA4j3. Для утверждения планов подобных «особо деликатных» операций было достаточно одобрения государственного секретаря США.

Директивы CHEN® 5412/1 и №5412/2 действовали вплоть до начала 70-х годов, когда в результате громких парламентских расследований были кардинально пересмотрены принципы формирования правовой основы деятельности разведки в сфере подготовки и проведения тайных операций. Наиболее принципиальным изменением того периода следует признать то, что Конгресс США впервые высказался за необходимость законодательной регламентации тайных операций разведки.

Первые законодательные ограничения на проведение тайных операций были установлены в 1973 году Законом о полно-

o о 454 о о

мочиях на ведение военных деиствии для тои категории тайных операций, которая была связана с использованием вооруженных сил США. Этим законом право президента осуществлять военные операции за пределами США без одобрения Конгресса было ограничено 60 днями. Впервые законодательные стандарты для иных видов тайных операций были закреплены поправкой Хьюджеса-Райана 1974 года455 к Закону об иностранной помощи 1961 года4э6.

B 70-е годы Конгресс не только законодательно закрепляет те положения, которые связаны с контролем за проведением тайных операций, но в ряде случаев устанавливает даже законодательный запрет на проведение определенных операций. Так, в 1976 году в Законе о помощи в интересах международной безопасности и контроле за экспортом вооружений407 содержался запрет на проведение тайных операций в Анголе.

Параллельно с развитием законодательных стандартов определенные ограничения на проведение тайных операций вводятся и при помощи нормативных правовых актов, издаваемых президентом. Так, в исполнительном приказе президента Форда по вопросам разведки содержится запрет на проведение акций, связанных с политическими убийствами. Следует, правда, обратить внимание на своеобразную формулировку подобного запрета: «...Ни одно должностное лицо федерального правительства США не должно участвовать или сговариваться с целью участия в политическом убийстве»458. Фактически речь идет о запрете непосредственного участия федеральных должностных лиц в тайных операциях, связанных с убийствами неугодных политических лидеров. Между тем в такой формулировке открытым остается вопрос о том, может ли должностное лицо правительства США участвовать в подобной акции через посредника либо через нескольких посредников.

Окончательно прояснилась президентская позиция по этому вопросу лишь после обнародования выводов и рекомендаций, сделанных следственными комитетами Пайка и Чёрча. Реализуя рекомендации Специального комитета Сената по расследованию операций правительства в сфере разведывательной деятельности459, президент Картер в исполнительном приказе № 12036460 ввел полный запрет на осуществление тайных операций с целью физического устранения политических и государственных деятелей.

После образования специальных разведывательных комитетов в Сенате461 и Палате представителей462 и после того, как сформировалась практика ежегодно издавать законы о полномочиях разведки на следующий финансовый год, Конгресс достаточно часто обращался к вопросу совершенствования законодательной основы проведения тайных операций.

B 1980 году на основании Закона о полномочиях разведки на 1981-й финансовый год Конгресс США вносит поправки в Закон об иностранной помощи 1961 года и пересматривает установленные в 1974 году поправкой Хьюджеса-Райана требования подотчетности Конгрессу тайных операций разведки463. Новые стандарты позволили «в случаях, требующих немедленного действия», ставить в известность о планируемой к проведению акции лишь председателя и заместителя председателя разведывательных комитетов обеих палат, а также лидеров парламентского большинства каждой из палат. Непосредственно же сведения о проводимой операции могли предоставляться Конгрессу и уже после начала ее проведения. Фактически подобная оговорка о случаях, требующих немедленного действия, позволила президенту и руководству разведкой максимально ограничивать круг лиц, осведомленных о проводимой операции, и подробная информация о ней обычно предоставлялась соответствующим комитетам Конгресса уже после того, как тайная операция была завершена464

Следует отметить также, что поправками 1981 года Конгресс заметно повысил статус законодательных норм, устанавливающих процедуры контроля за проводимыми разведкой акциями. Соответствующая новая глава, регламентирующая подотчетность разведывательной деятельности, была инкорпорирована в Закон о национальной безопасности США 1947 года460.

B последующем законодательная власть США неоднократно выражала намерение ужесточить регламентацию проводимых разведкой тайных операций. B 1988 году Конгрессу был даже предложен соответствующий законопроект. Депутаты, однако, в этот период сочли нецелесообразным усиливать парламентский контроль за тайными операциями разведки. Решающим аргументом против законопроекта оказалось мнение о том, что избранный в 1988 году президентом США Дж. Буш вполне компетентен в разведывательных вопросах (в 70-е годы Буш занимал должность директора центральной разведки) и сможет сам на должном уровне контролировать проводимые разведкой тайные операции. Ревизия законодательных стандартов в сфере регламентации тайных операций разведки США состоялась лишь в 1991 году. Законом о полномочиях разведки на 1991-й финансовый год были практически полностью пересмотрены законодательные положения, относящиеся к порядку проведения, санкционирования и финансирования тайных операций разведки466.