§ 2. Разработка концепции «наднациональной верховной власти» и ее правовое оформление при создании Европейских Сообществ

основаны на простом межгосударственном сотрудничестве. По этому поводу он писал Ж. Бидо: «Действия отдельных стран в существующих национальных рамках, с моей точки зрения, не будут достаточно эффективным. Я

думаю, что только создание Западной федерации, включая Англию, позволит нам в желаемые сроки решить наши проблемы и, в конечном счете, предотвратить войну» . Более того, Ж. Монне убежден, в том, что надо отказаться от системы создания международных органов сотрудничества, не обладающих полномочиями для принятия решений, и в неэффективности которой он неоднократно убеждался^{[98] [99].}

При этом Ж. Монне понимал невозможность одномоментного создания европейской федерации с широкими полномочиями. Успеха, по мнению Монне, можно было добиться, если установить несколько конкретных целей, имеющих большое значение, а также разработать механизм принятия решений, действие которого со временем можно было бы перенести на другие области^[100].

Еще одним фактором, оказавшим влияние на концепцию Ж. Монне, стала необходимость предотвращения в будущем противостояния и соперничества между Францией и Германией в военно-промышленной сфере. В своих мемуарах он пишет: «Я все яснее понимал: действовать надо там, где взаимное непонимание проявляется с наибольшей очевидностью, где грозят повториться ошибки прошлого. Если бы удалось устранить страх французов перед немецким промышленным превосходством, было бы преодолено самое большое препятствие на пути к объединению Европы. Решение, которое обеспечило бы французской промышленности равные с немецкими исходные условия, одновременно освободив немцев от дискриминации, явившейся следствием их поражения, восстановило бы экономические и политические предпосылки согласия, столь необходимого Европе.

Необходимо отметить, что идея создания наднациональной организации возникла у Ж. Монне еще в начале 40-х годов. Находясь в Алжире, в составе Французского комитета национального освобождения, он стал одним из авторов меморандума, в котором предлагалось передать угледобывающую и сталелитейную промышленность Европы под управление Высшей администрации, а затем создать Европейскую федерацию^{[102] [103]. Однако при этом концепция, изложенная в меморандуме, была описана весьма схематично, и представляла собой скорее комплекс идей, подлежащих воплощению, чем план конкретных действий.}

В качестве еще одного фактора, повлиявшего на разработку концепции «наднациональной верховной власти» следует отметить создание в 1933 году в США Администрации долины Теннесси (АДТ). АДТ представлял собой специально созданный федеральный орган, которому семь штатов передали часть своих полномочий в целях осуществления обширного проекта, предполагавшего контроль за состоянием р. Теннесси, производством электроэнергии и общим обновлением сельской жизни на территории долины, с чем отдельные штаты не могли справиться в одиночку . Учитывая длительное пребывание Ж. Монне в США, а также то, что в названии АДТ и в «плане Шумана» фигурирует один и тот же термин - l'Autorite (an Authority) - власть, можно предположить, что Ж. Монне использовал опыт организации и функционирования АДТ при разработке своей концепции.

Необходимо отметить, что некоторые исследователи, анализируя

начальный этап практической реализации идей европейской интеграции, определяют разработанную Ж. Монне концепцию как «метод Монне» или «коммутарный метод»^[104]. Однако масштаб замысла Ж. Монне и детальная проработка его реализации выходят далеко за рамки «метода».

предусматривающую цель, методы и средства. Более того, именно эта концепция «легла в основу последующего развития европейской интеграции»^{[106] [107].}

Основные положения концепции «наднациональной верховной власти» можно сформулировать следующим образом.

1. Федеративная цель. Конечной целью европейской интеграции должно было стать создание Европейской федерации, в рамках которой функционирует единый механизм федеральной власти. «Данное предложение обеспечит создание первых реальных основ Европейской федерации, необходимой для сохранения мира» - говорилось в Декларации Шумана .

2. Предшествование экономической интеграции политической. Ж. Монне считал, что начинать интеграцию нужно не в политической области, где, как показала практика, этот процесс происходил особенно болезненно, а в экономической. Конкретная экономическая деятельность обеспечивает установление прочных связей между государствами, порождает чувство солидарности и формирует общий интерес. Поэтому, согласно концепции Ж. Монне, только вслед за экономическим объединением может последовать

политическое объединение .

3. Основным средством достижения поставленной цели стало ограничение государственного суверенитета. Концепция «наднациональной верховной власти» предполагала объединение европейских государств в рамках наднациональной организации, наделенной реальными властными полномочиями. Г осударства при этом не прекращаю своего существования, но передают части своего государственного суверенитета наднациональным органам, наделенным всеми функциями публичной власти. Таким образом, создается новый, наднациональный уровень верховной власти. «...Главный принцип - делегирование суверенитета в ограниченной, но определенной области, - пишет Ж. Монне в своих мемуарах. - Как ни важно межгосударственное сотрудничество, само по себе оно ничего не решает.

109

к равновесию интересов» .

4. Создание наднациональных органов власти. В целях реализации полномочий, переданных государствами создаваемой организации, предусматривалось учреждение специальных наднациональных органов, наделенных правом принятия общеобязательных решений и контроля за их исполнением. «Европа, состоящая из суверенных государств, сама по себе не способна, при всей доброй воле ее руководителей, принимать разумные решения.Но все становится возможным, если право принимать решения получат институты, призванные заботиться об общих интересах в рамках единых правил и на основании воли большинства», - писал Монне в своих мемуарах^{[108] [109] [110]}. При этом создание единой наднациональной власти в начале интеграции Ж. Монне считал неприемлемым. Наднациональные органы, наделенные властными полномочиями, сначала управляют лишь отдельными

P. 110.

отраслями (т.е. создаются в рамках каждого из учреждаемых объединений), затем - все более широкими сферами общественной жизни. По мере развития интеграции и учреждения федерации, создается система общих национальных органов, которым государства-члены передают часть своих суверенных прав^[111]. В дальнейшем должно произойти постепенное слияние государственных суверенитетов и создание единого механизма федеральной власти в рамках европейской организации, решения которой будут обладать верховенством по отношению к национальному праву государств-членов^{[112] [113].}

5. Поэтапность интеграции - основной метод реализации концепции«наднациональной верховной власти» и достижения конечной цели. Федерация как конечная цель интеграции не означает одномоментного учреждения европейской федерации. Согласно концепции Ж. Монне интеграционный процесс должен развиваться постепенно, путем перехода от более узких сфер интеграции к более широким, а затем - к созданию федерации. Жан Монне основывался на предположении, что потеря равновесия, вызванная интеграцией в одном секторе при отсутствии таковой в других, а также давление со стороны центральных институтов, приведут к развитию интеграции вперед и завершатся созданием общеевропейской федерации . Этот принцип впоследствии был конкретизирован в виде следующей схемы: от таможенного союза и общего рынка товаров - к единому внутреннему рынку со свободным движением товаров, услуг, капиталов и лиц - затем к экономическому и валютному союзу и, наконец, к политическому союзу^[114]. «Единая Европа не может быть построена сразу как целостная конструкция; она будет создаваться постепенно, благодаря конкретным

проектам, закладывающим основы для реальной солидарности»^[115] - заявил французский министр иностранных дел Р. Шуман. Это был фундаментальный момент - именно такой метод позволял вести объединительный процесс непрерывно как в материальной, так и в идеологической областях. Среди западных исследователей этот метод получил название секторальной интеграции.

Таким образом, концепция «наднациональной верховной власти» по сути предусматривает новую модель объединения европейских государств в виде европейской федерации. При этом создание европейской федерации должно было произойти не одномоментно, путем учреждения европейских наднациональных организаций в конкретных сферах сотрудничества и постепенной передачи функций национальных государств наднациональным институтам.

Следует отметить, что концепция Ж. Монне была определяющей в процессе европейской интеграции вплоть до 90-х годов XX века.

На основе анализа основных положений концепции «наднациональной верховной власти» можно определить, что правовой основой предусмотренной концепцией модели объединения европейских государств является передача части суверенных полномочий государств создаваемой организации. Переданные полномочия реализуют специально созданные наднациональные органы, наделенные правом самостоятельно принимать общеобязательные решения и осуществлять контроль за их исполнением. В дальнейшем должно произойти постепенное слияние национальных суверенитетов государств- членов и создание единого механизма федеральной власти в рамках общеевропейской организации, решения которой будут обладать верховенством по отношению к национальному праву государств-членов.

Необходимо отметить, что некоторые исследователи, анализируя концепцию Ж. Монне, относят его к одному из идейных течений развития европейской интеграции - функционализму^{[116] [117] [118]. Однако, как отмечает О.М. Болдырева, Ж. Монне никогда не был идеологом или теоретиком, он никогда не занимался теоретическими построениями или изысканиями и даже не принимал участия в популярных в послевоенное время европейских движениях и течениях . Все идеи и проекты Ж. Монне были направлены, в первую очередь, на практическое решение существовавших проблем. Тем не менее, нельзя отрицать, что некоторые элементы концепции Монне соответствуют теории функционализма, в частности, создание так называемых функциональных организаций на неполитической основе с целью решения конкретных практических задач, а также необходимость создания наднациональных институтов (органов) .}

Модель, предусмотренная концепцией «наднациональной верховной власти», была положена в основу исторического проекта объединения угольной и сталелитейной промышленности европейских стран, которому суждено было воплотиться в Европейское объединение угля и стали.

Проект Монне был окончательно сформулирован в апреле 1950 года и стал результатом совместных усилий Ж. Монне и группы его единомышленников, в которую входили: заместитель Генерального комиссара по вопросам планирования Э. Гирш, профессор международного права, юрисконсульт Министерства иностранных дел Франции П. Рейтер и присоединившийся к ним несколько позже эксперт по экономическим вопросам Комиссариата по планированию П. Юри. По сути, проект предполагал объединение двух базовых отраслей промышленности - угольной и сталелитейной - Франции и ФРГ, учреждение институтов, осуществляющих

над ними контроль и установление механизмов принятия решений.

Как писал позже в своих мемуарах Ж. Монне: «Сейчас, по прошествии двадцати пяти лет, трудно сказать каким был вклад каждого из нас в текст... Я ясно видел цель, а они находили пути к ее достижению через взаимодействие экономических и политических факторов, мгновенно придумывая для этого новые формы европейского масштаба»^{[119] [120]. Благодаря Э. Гиршу сразу удалось создать прочную конструкцию: ее основой стало совместное франко- германское производство и распределение двух важнейших продуктов (угля и стали), обеспечение их продажи на идентичных условиях, одинаковые предпосылки социального прогресса, последовательное улучшение качества продукции. Поль Рейтер наметил институциональный механизм и придумал Высший орган власти, а Поль Юри, со своей стороны, разработал экономическую составляющую проекта: им было создано понятие общего рынка - пространства без внутренних таможенных границ и торговых ограничений, а также выдвинута идея переходных мер.}

В окончательном варианте проекта важнейшее значение имели следующие строки: «Благодаря совместному использованию базовых отраслей производства и учреждению Высшего органа власти, решения которого будут обязательными для исполнения как во Франции, так и в других присоединившихся странах, будут заложены первые конкретные основы европейской федерации, необходимы для сохранения мира» . В эти строках определялись одновременно и метод, и средства, и цель, ставшие отныне неотделимыми друг от друга. Наиболее принципиальным моментом стала идея создания наднациональных органов власти для управления объединенными отраслями промышленности. Именно в учреждении таких органов Ж. Монне и его коллеги видели начало процесса европейского объединения. Речь шла, таким образом, о добровольном ограничении государственного суверенитета

европейских стран, учреждении нового - наднационального - уровня политической власти, в управление которого должны были перейти две ключевые, на тот момент, отрасли промышленности.

На пресс-конференция, состоявшейся 9 мая 1950 г., министр

иностранных дел Франции, Р. Шуман, от имени французского правительства огласил декларацию, содержащую указанный проект . В настоящее время дата его оглашения - 9 мая - отмечается как «День Европы» (официальный праздник Европейского Союза).

Как считает известный отечественный специалист в области европейской интеграции Ю.А. Борко, «план Шумана сам по себе не был чем-то новым и

оригинальным, но, в отличие от множества предыдущих проектов, он предлагал

122

цельную концепцию европейского строительства» , которая впоследствии определит дальнейшее развитие и углубление европейской интеграции.

Через месяц после оглашения «плана Шумана», 20 июня 1950 г., в Париже открылась межправительственная конференция по выработке договора о создании первого европейского сообщества. Сторонам предстояло достичь компромисса по многим вопросам, поскольку речь шла о создании совершенно новой европейской организации, которой государства-члены должны были добровольно делегировать часть своих суверенных полномочий.

В начале переговоров Ж. Монне представил свой проект договора, который содержал «скелет» будущей европейской организации. Проектом предусматривалось создание наднационального института - Высшего руководящего органа, сформированного из независимых представителей и наделенного всеми законодательными и исполнительными полномочиями. В целом, эта концепция была принята, однако вокруг институциональной структуры будущей организации развернулись острые дискуссии. ^{[121] [122]}

Во-первых, остро встал вопрос о механизме формирования и функционирования Высшего руководящего органа. Ж. Монне предлагал создать маленькую группу из 4-5 человек, набранных без учета их национальности, чтобы подчеркнуть наднациональный характер учреждаемого органа, однако каждое государство-участник стремилось включить в Высший орган своего представителя. Ж. Монне выступал против такого подхода, так как подобное распределение напоминало бы собрание национальных представителей, от которого Монне стремился уйти . Однако, в конечном итоге, этот принцип был принят, и Высший руководящий орган должен был включать девять представителей, но не более двух от каждого государства- члена. Члены Высшего органа избирались с согласия правительств всех государств-членов, но при этом должны были действовать независимо от них. Независимость Высшего руководящего органа обеспечило также его самостоятельное финансирование за счет отчислений от реализации от угля и стали, а не за счет взносов государств.

Второй серьезной проблемой стал вопрос о компетенции будущих институтов. Проект Монне предусматривал создание только Высшего руководящего органа, наделенного всеми законодательными и исполнительными полномочиями. Однако Нидерланды при поддержке других «малых» стран Бенилюкса, опасавшихся диктата со стороны своих более сильных соседей, резко воспротивились всевластию Высшего руководящего органа. Франция и Г ермания были вынуждены пойти на уступку и согласиться на создание специального органа, представляющего национальные правительства стран-членов - Совет министров - тем самым, отказавшись от реализации концепции «наднациональной верховной власти» в полном объеме^{[123] [124].}

124

Совет министров стал связующим звеном между Высшим руководящим органом и правительствами европейских стран. Полномочия между Советом министров и Высшим органом были разделены следующим образом: Высший орган принимает решения исключительно в сфере угольной и сталелитейной промышленности, во всех других сферах - для принятия решений будет необходимо получение большинства голосов в Совете министров . Помимо Совета министров, для обеспечения парламентского контроля создавалась Общая ассамблея, формировавшаяся, по аналогии с Консультативной Ассамблеей Совета Европы, из делегатов национальных парламентов. Для осуществления контроля за соблюдением положений договор был создан Суд Сообщества.

Таким образом, в институциональном плане, который Ж. Монне считал наиболее важным, первоначальная схема, разработанная профессором П. Рейно, была реализована лишь частично: наряду с наднациональными органами власти были созданы традиционные органы межгосударственного сотрудничества, ограничивающие полномочия наднациональных. Возникшая дихотомия органов власти приведет к тому, что все последующее развитие Европейских Сообществ, а затем и Европейского Союза будет характеризоваться постоянной борьбой этих двух типов органов за расширение своих полномочий, которая впоследствии распространится на деятельность Европейских Сообществ и Союза в целом.

Переговоры по проекту ЕОУС завершились 18 апреля 1951 года подписанием Договора об учреждении Европейского объединения угля и стали (неофициальное название - Парижский договор). Текст договора состоял из 100 статей, включая положения об институтах, об установлении общего рынка угля и стали и др.^{[125] [126]. Договор вступил в силу после его ратификации всеми государствами - 23 июля 1952 г. Срок действия договора составлял 50 лет. Сторонами Договора о ЕОУС и, соответственно, членами новой организации выступили шесть стран Западной Европы: Бельгия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Франция и ФРГ.}

В экономической сфере Договор предусматривал объединение национальных хозяйств 6 европейских государств в общий рынок, который распространялся только на добычу угля и сталелитейное производство. Помимо учреждения общего рынка, устанавливались и его гарантии (например, отмена импортные и экспортные пошлины, а также количественные ограничения на движение товаров). Правовой режим общего рынка также включал в себя единообразное регулирование ключевых аспектов экономической политики (ценовая политика, охрана конкуренции и др.).

Принципиальным моментом стало создание общих европейских институтов, к которым относились: Высший руководящий орган и состоящий при нем Консультативный комитет, общая Ассамблея, специальный Совет Министров и Суд. Главным среди них стал Высший руководящий орган, наделенный как правотворческими, так и административными полномочиями.

Институциональная система ЕОУС, предусмотренная Парижским договором, будет использоваться в дальнейшем и станет прообразом институтов других Сообществ, а затем и ЕС в целом .

Необходимо отметить, что создание ЕОУС положило основу интеграционным процессам и в юридической сфере. Именно с Парижского договора начала формироваться новая правовая система - право Европейского Союза, первым источником которой стал Договор о ЕОУС. В отличие от других международных договоров Договор о ЕОУС учредил наднациональные институты (в первую очередь, Высший руководящий орган), наделенные полномочиями в целях регулирования общественных отношений издавать правовые акты, обязательные не только для государств-членов, но и для ^[127]

частных лиц.

Наделение ЕОУС правосубъектностью, в том числе международной, послужило основой еще одной группы источников - международных договоров, которые ЕОУС заключает от имени всех своих стран с другими государствами и международными организациями.

В Договоре о ЕОУС, хотя и не в полной мере, получила правовое оформление французская концепция «наднациональной верховной власти».

Анализ Договора на предмет юридического закрепления в них концепции наднациональной верховной власти показал следующее.

В Договоре о ЕОУС получили закрепление следующие элементы концепции «наднациональной верховной власти».

Во-первых, Договор учреждал, как и предполагалось концепцией, первую европейскую организацию - Европейское объединение угля и стали основанное на общем рынке, общих целях и общих институтах (ст. 1 Договора о ЕОУС).

Во-вторых, Договором учреждались наднациональные институты (органы) - Высший руководящий орган (ст. 8-19 Договора) и Суд ЕОУС (ст. 3145 Договора). Однако, как уже отмечалось выше, наряду с наднациональными органами, был создан традиционный орган межгосударственного сотрудничества - Совет Министров, который обладал функциями сдерживания по отношению к Высшему руководящему органу и даже, в некоторой степени ограничивал его полномочия.

В-третьих, в Договоре о ЕОУС был закреплен самостоятельный и независимый характер наднациональных органов, а также право принятия этими органами общеобязательных решений. Так, в ст. 9 Договора о ЕОУС, в которой подчеркивается независимость действий членов Высшего органа и наднациональном характере их функций. «При осуществлении своих полномочий они не запрашивают и не получают никаких инструкций от какого- либо правительства или иной организации. Они воздерживаются от любых

действий, не совместимых с наднациональным характером их функций» . Решения Высшего органа являлись обязательными для всех государств-членов договора (ст. 14 Договора). Необходимо отметить, что в 1967 г., после вступления в силу Договора о слиянии данная статья 9 Договора о ЕОУС была аннулирована. В результате, наднациональный характер полномочий институтов не получил юридического закрепления.

В-четвертых, механизм принятия решений большинством голосов в Совете министров, предусмотренный ст. 20 Договора, что позволяло ему преодолевать оппозицию какой-либо страны или группы стран.

В Договоре о ЕОУС не были закреплены следующие принципиальные положения концепции «наднациональной верховной власти».

- федеративная цель;

- юридический статус ЕОУС в качестве наднациональной организации.

- положения о том, что государства-члены делегируют ЕОУС какие-либо полномочия или перечень этих полномочий;

-нет указаний на наднациональный характер полномочий институтов.

Отсутствие в Договоре вышеназванных положений во многом связано с таким фактором как ограничение национального суверенитета. Нежелание и неготовность государств расставаться со своими суверенными полномочиями, выявившиеся в ходе переговоров по Договору о ЕОУС, стали причиной того, что основополагающие положения концепции «наднациональной верховной власти» были закреплены в Договоре в самом общем виде. Можно сказать, что в Договоре был лишь обозначен определенный вектор в развитии элементов концепции «наднациональной верховной власти» в европейской интеграции. Этот фактор обусловило пробелы и фрагментарность в правовом оформлении концепции «наднациональной верховной власти». Отсутствие юридического закрепления в Договорах статуса Европейских Сообществ в качестве ^[128] наднациональных организаций, перечня компетенций, переданных государствами-членами Европейским Сообществам, положений о наднациональном характере полномочий институтов Сообществ свидетельствует о юридической незавершенности правового механизма реализации полномочий Европейских Сообществ и функционирования его институтов, что предопределило неравномерность развития европейской интеграции.

Тем не менее, создание ЕОУС стало «двойной революцией: в экономической сфере - образование общего рынка угля и стали; в политической - появление наднационального института» . Юридическое оформление создаваемой организации в договоре между государствами- членами, который имеет обязательный юридический характер, стало принципиальным моментом для развития европейской интеграции, поскольку новая модель объединения и сотрудничества государств получила правовую базу, на основе которой осуществлялось все дальнейшее развитие интеграционного процесса. Все последующие изменения и проявления данного процесса получали выражение и закрепление в соответствующих правовых

130

актах

Создание Европейских Сообществ на основе концепции «наднациональной верховной власти» положило начало экономической интеграции в Европе, однако попытка осуществить интеграцию в военнополитической сфере, применив концепцию «наднациональной верховной власти», оказалась неуспешной.

До того как ЕОУС начнет стабильно функционировать, Ж. Монне считал нецелесообразным создание других европейских объединений. По его мнению, создание ЕОУС - это только первый этап, за которым должны последовать другие, сначала в экономической, затем в политической сфере, но ^{[129] [130]}

этот процесс должен идти постепенно, чтобы успеть сформировать чувство общности и солидарности . Однако вопрос о дальнейшем развитии интеграции в Европе возникла очень быстро и вынудила Ж. Монне применить свою концепцию и в военно-политической сфере.

В июне 1950 года, через пять дней после открытия Парижской межправительственной конференции по разработке Договора о ЕОУС, началась Корейская война, что вызвало рост напряженности между Востоком и Западом. В сложившихся обстоятельствах вопросы экономической интеграции тесно переплелись с проблемами укрепления безопасности и повышения обороноспособности Европы, и даже, на каком-то этапе, зависели от ее решения . Успешная реализация плана Шумана была поставлена под угрозу. Жан Монне опасался, что ЕОУС перестанет быть интересным для Германии, если будет восстановлен их национальный суверенитет и армии. В этих условиях Франция, стремившаяся не допустить воссоздание национальной немецкой армии, была вновь вынуждена предложить свое решение проблемы.

Проект новой европейской организации вновь разрабатывался Ж. Монне и его командой (Э. Гирш, П. Рейтер, П. Юри) и предусматривал создание новой европейской наднациональной организации - Европейского оборонительного сообщества (ЕОС), которая представляла собой «расширенный вариант плана Шумана». В рамках этой организации предполагалось создать европейскую армию, стандартизировать вооружении, учредить должность европейского министра обороны и образовать собственный бюджет. Впоследствии Ж. Монне скажет своему помощнику П. Рейтеру: «Чтобы спасти ЕОУС, я придумал ЕОС» .

Проект по созданию ЕОС вошел в историю как «план Плевена», озвученный им от имени французского правительства в сентябре 1950 года на ^{[131] [132] [133] совещании Комитета обороны НАТО в Нью-Йорке. C февраля 1951 года началось заседание европейской комиссии по вооружениям, которая должна была выработать текст договора.}

Для функционирования ЕОС была заимствована институциональная система ЕОУС. По выражению Ж. Монне составители ограничились лишь тем, что «скопировали применительно к европейской армии механизмы плана Шумана», «институты были такими же, только исполнители - другими»^{[134] [135]. Однако в отличие от ЕОУС, в ЕОС центральным институтом становился Совет министров, который должен был определять политику Оборонительного сообщества, что наносило существенный удар по центральной идеи концепции наднациональной верховной власти. Коммисариат (аналог Высшего руководящего органа ЕОУС) занимался бы, главным образом, исполнением решений Совета министров. В Совете предусматривалась мажоритарная система голосования, но по самым важным вопросам решение должно приниматся единогласно. Кроме того, предполагалось создание европейской службы вооружения, но общий бюджет складывался из военных бюджетов отдельных стран.}

По итогам переговоров 27 мая 1952 года в Париже был подписан Договор об учреждении Европейского оборонительного сообщества . В соответствии с договором создавалась объединенная европейская армия в составе 40 дивизий (из них 12 - немецкие) под общим командованием НАТО. В институциональном плане предусматривалось создание 4 институтов: коллегиального Комиссариата, Совета министров, Консультативной ассамблеи и Суда, причем Ассамблея и Суд становились общими для ЕОС и ЕОУС. Комиссариат включал 9 представителей стран-членов и являлся по сути административным органом, призванным осуществлять контроль за исполнением решений, принятых Советом министров. Совет министров стал единственным органом, наделенным правом принятия решений. Срок действия договора был установлен в 50 лет.

Тем не менее, «плану Плевена» не суждено было осуществиться. С самого начала проект вызвал очень обширные дискуссии, как в правительственных, так и в общественных кругах. Однако его непрочность стала особенно очевидной на этапе ратификации, который Договор так и не смог пройти. Франция, инициировавшая его создание, отказалась его ратифицировать. Договор не вступил в силу, даже, несмотря на то, что страны Бенилюкса и ФРГ его уже одобрили. Провал ЕОС, как следствие, повлек за собой прекращение попыток учреждения на его основе Европейского политического сообщества. Крах ЕОС и ЕПС стал «величайшей упущенной возможностью»^{[136] [137] в развитии европейской интеграции. Любые попытки объединения в военно-политической сфере были заморожены на многие десятилетия.}

Тем не менее, успешное функционирование первой наднациональной организации подтолкнул сторонников «единой Европы» во Франции и других странах-членах ЕОУС к мысли о продолжении европейского объединения, применяя ту же концепцию наднациональной верховной власти, которая была положена в основу ЕОУС.

По мнению Ж. Монне нужно было действовать в рамках ЕОУС, постепенно расширяя ее компетенцию, причем расширять там, где это было действительно необходимо. В первую очередь, речь шла об атомной энергии - Ж. Монне считал необходимым создание «специализированного международного учреждения, наподобие Высшего органа ЕОУС, для развития атомной энергии в мирных целях» . В рамках ЕОУС было придумано название для новой организации - Евратом. С созданием Евроатома, по мнению

Ж. Монне, следует видоизменить и общий характер интеграции: «...интеграция уже не могла быть только вертикальной, она должна была начать

138

распространяться по горизонтали» .

Со своим планом создания нового европейского сообщества (Евроатома) Ж. Монне как Председатель Высшего руководящего органа ЕОУС обратился к Министру иностранных дел Бельгии П.-А. Спааку, предложив озвучить его на официальном уровне, поскольку после провала ЕОС Франция больше не подходила на роль вдохновителя европейской интеграции.

Проект Евроатома, выдвинутый Ж. Монне повлек за собой появление другого проекта - проекта создания Общего рынка, инициированного министром иностранных дел Нидерландов, Й. Бейен, который, в свою очередь, предлагал полную экономическую интеграцию и создание европейского

139

экономического союза .

Видя явную благосклонность правительств «шестерки» к предложению Й. Бейена, Ж. Монне совместно с П. Юри разработали новый компромиссный проект на основе все той же концепции наднациональной верховной власти. Новый план предусматривал поэтапное формирование таможенного союза, ведущего к общей интеграции, на что согласились бы партнеры Франции, а также создание нового Высшего органа по атомной энергии, в котором Франция была заинтересована больше других^{[138] [139] [140]}. В отличие от предложения Й. Бейна, этот проект предполагал двигаться к единому экономическому пространству этапами, то есть опять же через сотрудничество в отдельных сферах.

На конференции в г. Мессина в 1955 г. был озвучен меморандум стран Бенилюкса, в основу которого все же легли идеи голландского министра Й. Бейна. Жан Монне в итоге согласился сего предложениями, которые «шли чуть дальше и чуть быстрее, чем его собственные»^[141]. По итогам конференции была принята декларация, в которой говорилось о необходимости начала нового этапа объединения Европы «путем развития общих институтов, постепенного слияния национальных экономик, создания общего рынка и последовательной гармонизации социальных политик»^[142]. Также был создан Межправительственный комитет под руководством П.-А. Спаака, задачей которого стала разработка проекта создания Евроатома и Общего рынка.

Понимая, что Франция не примет участие в переговорах о создании общего рынка без Евроатома, тогда как другие страны заинтересованы именно в Общем рынке, Комитет П.-А. Спаака подготовил доклад, в котором были поддержаны обе инициативы^[143]. Основная часть доклада была посвящена Общему рынку. На основе этого доклада в 1956 году начались официальные переговоры о создании ЕЭС и Евроатома.

Принимая во внимание баланс сил, ведущую роль в ходе переговоров играли Франция и Германия. Другие страны, в основном, соглашались с их общей позицией. При этом Франция находилась в особом положении, поскольку в случае ее отказа от участия в общем рынке, его создание становилось бессмысленным.

По итогам переговоров 25 марта 1957 года в Риме было подписано два договора - Договор об учреждении Европейского экономического сообщества и Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии (неофициальное название - Римские договоры)^[144]. В этих договорах воплотилась современная правовая и институциональная основа европейской интеграции.

По причине одновременного подписания двух Римских договором, два Сообщества носят практически идентичный характер. Особенно это касается правового статуса институтов Сообществ, а также видов и порядка принятия ими правовых актов.

Отличия имеются, главным образом, в экономической сфере. Евроатом, как и ЕОУС, это организация со специальной компетенцией. Основным здесь является не Общий рынок, хотя он тоже был создан (глава ІХДоговора о Евроатоме «Общий рынок по атомной энергии»). Приоритетное значение в рамках Евроатома имели вопросы научного исследования и промышленного использования ядерной энергии, которым посвящена большая часть положений Договора (глава І«Развитие исследований», глава II «Распространение информации» и др.). Договор о Евроатоме содержит также положения в области права собственности на ядерные материалы, которое переходило к Евроатому (глава VIII «Собственность»). Для осуществления правомочий собственника и других действий в области снабжения был создан специальный орган - Агентство по снабжению (глава VI«Снабжение»). Агентство стало монополистом в сфере закупок ядерных материалов, произведенных в рамках Евроатома, и заключения контрактов по снабжению с третьими государствами и зарубежными агентствами^[145].

Однако наибольшее значение имел Договор о ЕЭС, в котором были сформулированы и закреплены фундаментальные основы Сообщества, определены условия и порядок его функционирования, определены важнейшие положения в области экономического, социального и правового развития. Особо важную роль Договор о ЕЭС сыграл для формирования европейского права. Если Договоры о ЕОУС и Евроатоме содержали положения, касающихся узких сфер сотрудничества, то Договор о ЕЭС имел гораздо более широкий характер для государств-членов. Он заложил основы новой интеграционной системы, регулирующей как взаимоотношения внутри объединений, так и

отношения сообществ с внешним миром^{[146] [147] [148]}.

В Договоре о ЕЭС подчеркивался его сугубо экономический характер. Как отмечает В.Г. Шемятенков, концептуально он представлял собой «логически последовательную, эшелонированную по времени программу экономической интеграции» . Для достижения целей Договора были избраны два основных средства - создание общего рынка и сближение экономических политик государств-членов.

В институциональном плане ЕЭС и Евроатом заимствовали модель ЕОУС, однако в нее были внесены серьезные изменения, которые сводятся к отходу от концепции наднациональной верховной власти и решительному

148

возврату к традиционному межгосударственному сотрудничеству .

Руководящими органами ЕЭС стали Совет, Комиссия (аналог Высшего руководящего органа ЕОУС), Парламентская ассамблея и Суд. Кроме того, в ЕЭС, в отличие от ЕОУС, было существенно изменено распределение полномочий между Советом и Комиссией, а именно: Совет стал единственным законодательным институтом, а за Комиссией оставались главным образом, исполнительные функции, а также право законодательной инициативы (что и обусловило смену названия). Таким образом, в системе институтов ЕЭС и Евроатома «перекос» в сторону наднациональности был скорректирован, и новая система институтов предусматривала определенный баланс между наднациональными и межправительственными институтами.

Парламентская ассамблея и Суд создавались как общие органы для всех трех Сообществ. Их статус не претерпел каких-либо значительных изменений.

Договор о ЕЭС еще в большей степени, чем Парижский договор, предоставил возможность для наднационального правотворчества институтов, в первую очередь, посредством судебных прецедентов и нормативных правовых актов институтов ЕС. При этом нормы права, создаваемые в рамках

ЕЭС, имели своим предметом гораздо более широкий круг общественных отношений (вся хозяйственная сфера и вопросы социального характера)^[149].

Сравнительный анализ двух Римских договоров с Договором о создании ЕОУС можно заметить, что концепция «наднациональной верховной власти» в Римских договоров получила оформление в еще более ограниченном виде, чем в Договоре о ЕОУС.

В Договорах о создании ЕЭС и Евроатома получили закрепление следующие элементы концепции «наднациональной верховной власти».

Во-первых, Договоры учреждали две новые европейские организации - Европейское экономическое сообщество (ст. 1 Договора о ЕЭС) и Европейское сообщество по атомной энергии (ст. 1 Договора о Евроатоме).

Во-вторых, Договором учреждались наднациональные институты (органы) - Комиссия ЕЭС (ст. 155-163 Договора о ЕЭС), Комиссия Евроатома (ст. 124-135 Договора о Евроатоме) и Суд (ст. 164-188 Договора, т. 136-160 Договора о Евроатоме). Однако, как уже отмечалось выше, наряду с наднациональными органами, был создан традиционный орган межгосударственного сотрудничества - Совет министров. При этом институциональный баланс в ЕЭС и Евроатоме был существенно изменен: главным правотворческим органом стал Совет министров, аналог Высшего руководящего органа - Комиссия - стала осуществлять главным образом исполнительную функцию (что и обусловило смену наименования). Таким образом, в системе институтов происходит расширение полномочий межправительственных институтов и установление определенного баланса между наднациональными и межправительственными институтами.

В-третьих, в Римских договорах также закреплялся самостоятельный и независимый характер наднациональных органов (ст. 157 Договора о ЕЭС, ст. 126 Договора о Евроатоме), а также право принятия этими органами общеобязательных решений (ст. 189 Договора о ЕЭС, ст. 169 Договора о

Евроатоме).

В-четвертых, Договорами также предусматривался механизм принятия решений большинством голосов в Совете министров, (ст. 148 Договора о ЕЭС, ст. 118 Договора о Евроатоме), что позволяло ему в ряде случаев преодолевать оппозицию какой-либо страны или группы стран.

В Римских договорах, также как и в Договоре о ЕОУС, не были закреплены следующие принципиальные положения концепции «наднациональной верховной власти».

- федеративная цель;

- юридический статус Сообществ в качестве наднациональных организаций.

- положения о том, что государства-члены делегируют Сообществам какие-либо полномочия или перечень этих полномочий;

- отсутствуют указания на наднациональный характер полномочий институтов, более того, в текстах Римских договоров термины «наднациональность» или «наднациональный» вообще не используются.

Как отмечает М.М. Бирюков, «с учетом выявившихся со времен существования ЕОУС пределов наднационального начала и обострившейся «чувствительности» национальных государств к его применению, составители Римских договоров сделали полшага назад, и, не оставляя надежд на наднациональное развитие западноевропейской интеграции, позаботились о том, чтобы скрыть эти надежды и в большей степени обеспечить права государств-членов»¹⁵⁰. Для европейских «объединителей» на много лет вперед главными принципами их деятельности станут постепенность и строгое соблюдение первоочередности экономической интеграции¹⁵¹.

Однако если сравнить ст. 9 Парижского договора 1951 г. со статьями Римских договоров 1957 г., регламентирующих статус и порядок

150

151

Бирюков М.М. Европейское право до и после Лиссабонского договора. М. Там же. С. 20.

Научная книга, 2010. С. 20.

функционирования Комиссии, обнаруживается немало общего. Более того, как считают некоторые исследователи, именно в Римских договорах были заложены основы для дальнейшего развития элементов концепции «наднациональной верховной власти». Так, в частности, в ч. 1 ст. 3 Договора о ЕЭС указывается на отмену препятствий для свободного передвижения товаров, услуг, рабочей силы и капиталов между государствами-членами, введение общего таможенного тарифа и общей торговой политики по отношению к третьим государствам, сближение национальных законодательств. Очевидно, что реализовать эти меры на национальном уровне невозможно. В последующие годы в соответствии с этими статьями Договора о ЕЭС был осуществлен целый ряд мероприятий, во многом определивших наднациональный характер европейской интеграции^{[150] [151].}

Тем не менее, несмотря на отсутствие юридического закрепления ряда важнейших положений концепции «наднациональной верховной власти» в Римских договорах, они стали важнейшим шагом на пути к созданию«единой Европы». Образованные на их основе ЕЭС и Евроатом были логическим продолжением поступательного процесса европейской интеграции, начатого в 1950 году планом «Шумана». Если раньше существовала интеграция отдельных отраслей промышленности в рамках ЕОУС, то после подписания Римских договоров европейская интеграция вышла на принципиально новый уровень, охватив многие сферы социально-экономической жизни . Концепция «наднациональной верховной власти», использованная при создании ЕОУС, хотя и с некоторыми нюансами, применялась и при создании новых сообществ.

Таким образом, разработанная в 50-е годы XX века концепция наднациональной верховной власти оказала огромное концептуальное влияние на развитие европейской интеграции во второй половине XX века. Данная концепция обеспечила начальный этап практической реализации идеи «единой

Европы», создав новую интеграционную модель сотрудничества государств. Правовое оформление и закрепление концепции наднациональной верховной власти в учредительных договорах обусловило формирование правовой основы развития европейской интеграции во второй половине XX века, что во многом предопределило успех данного процесса.

Необходимо отметить, что концепция «наднациональной верховной власти породила такое понятие как «наднациональность». Данное понятие получило широкое распространение в 50-е годы XX века при реализации начального проекта европейской интеграции, а именно, при создании Европейских Сообществ. В основном этой идеей оперировали сторонники федералистских теорий европейского строительства^[152]. Понятие

«наднациональность» тогда использовалось как концентрированное выражение федералистских устремлений Ж. Монне и Р. Шумана^[153]. Впрочем, и сегодня такое понимание наднациональности не потеряло своей актуальности.

Впервые в официальном документе термин «наднациональность» был упомянут в 1948 году в политической резолюции европейского конгресса в Гааге. В части, посвященной созданию общеевропейского суда, содержалась следующая формулировка: «Для гарантии прав человека необходим наднациональный орган, осуществляющий судебную компетенцию»^[154]. В документе также указывалось, что «образование европейской федерации предполагает учреждение инстанции, стоящей над государствами, в которую будут иметь доступ как физические, так и юридические лица»^[155]. Таким образом, понимание наднациональности в данной резолюции можно свести к положению о том, что создаваемая организация должна быть иерархически выше государств.

Затем термин «наднациональность» появляется в декларации Р. Шумана от 9 мая 1950 года. В ней говорилось: «Основное в нашем предложении - создать над государствами наднациональную власть, в которой происходит

158

частичное слияние их национальных суверенитетов» .

Пояснение декларации Р. Шуман дал спустя девять лет, выступая в Национальном Собрании Франции: «Основное в нашем предложении - создать над государствами надгосударственную власть, общую для стран-членов, власть, являющуюся выражением солидарности между странами, в которой происходит частичное слияние их национальных суверенитетов. Наднациональная власть в принятии решений будет независима как от государств, так и от частных интересов»^{[156] [157]}.

Декларация Шумана вылилась в Парижский договор о создании ЕОУС в 1951 году. В нем не содержалось определения понятия «наднациональность», хотя сам термин употреблялся в ст. 9 Договора, в которой говорилось о наднациональном характере функций чиновников Высшего органа ЕОУС.

Далее термин «наднациональност» появляется в Договоре об образовании Европейского оборонительного сообщества (ЕОС) от 27 мая 1952 года. В преамбуле договора говорилось: «Настоящим договором Высокие договаривающиеся стороны учреждают Европейское оборонительное сообщество наднационального характера, обладающее общими институтами, вооруженными силами и бюджетом»^{[158] [159]}.

В последствие, Договор о ЕОС не вступил в силу, а ст. 9 Договора о ЕОУС была отменена в 1967 году. В последующих Договорах о создании ЕЭС и Евроатома понятие «наднациональность» не использовалось вообще. Таким образом, в настоящее время данное понятие не раскрывается и не используется ни в одном из действующих учредительных актов Сообществ.

Тем не менее, если сравнить тексты указанных договоров, то

обнаруживается, что термин «наднациональность» употребляется в них в разных значениях. В Парижском договоре об учреждении ЕОУС речь идет о наднациональном характере функций чиновников Высшего органа ЕОУС, тогда как в Договоре о ЕОС речь идет уже о наднациональном характере самого создаваемого сообщества. Таким образом, можно сделать вывод, что Ж. Монне, будучи автором концепции «наднациональной верховной власти», не имел четкого представления о наднациональности, в связи с чем данное понятие не получило детальной проработки и конкретных характеристик. В результате этого оно развивалось самостоятельно в ходе реализации проектов европейской интеграции.

В настоящее время существуют различные группы исследователей, обосновывающие ту или иную концепцию, однако ни общепризнанной теории, ни устоявшегося определения «наднациональности» не существует. Как отмечает известный специалист в области европейского права Ю.С. Кашкин, подобные разногласия порождены, в первую очередь, в связи с отсутствием точного и единого определения термина «наднациональность» в правовых документах, в которых он используется¹⁶¹.

Наднациональность в европейском интеграционном процессе представляет собой явление вполне соответствующее общепризнанным принципам международного права. Оно напрямую связано с ограничением суверенитета государств-членов, поскольку последние делегируют некоторые свои полномочия наднациональным органам. Очевидно, что сами государства- члены определяют тот объем передачи суверенных полномочий, который, с одной стороны, обеспечивал бы эффективное функционирование всего интеграционного объединения, а с другой - не угрожали бы «растворению» национальных государств в этом объединении^[160].

Несмотря на существующие разногласия ученых по поводу определения наднациональности и ее проявлений в деятельности Сообществ, она имеет фундаментальное значение для природы Европейского Союза, поскольку является единственной гарантией того, что его право не будет размыто вмешательством национального права и будет единым для всех государств- членов^{[161] [162]}. Кроме того, до настоящего времени Европейский Союз остается единственным интеграционным объединением, в котором объем и сферы наднационального и классического международного регулирования сопоставимы. Поэтому понятие «наднациональность» чаще всего применяют именно по отношению к ЕС.

Следует отметить, что сегодня наряду с положительными оценками концепции «наднациональной верховной власти» Ж. Монне, ряд исследователей подчеркивают и негативные его аспекты. В частности, указывается на то, что в концепции Ж. Монне отсутствовал стержневой момент - политический центр, без которого процесс объединения превратился в хаос. Английский политолог М. Бержесс пишет: «Механизм взаимодействия государств-членов Сообществ обеспечивал только систему взаимных тормозов, сдерживающих общеевропейское развитие. Вместо выработки общей стратегии происходило согласование политик национальных государств, преследующих в первую очередь свой национальный интерес. Поэтому концепция Ж. Монне

164

ведет к неподвижности и стагнации» .

Безусловно, концепция Ж. Монне облегчила первые шаги к федерации, но последующие сделала более трудными, поскольку не обеспечивала эффективного механизма для дальнейшего развития. Экономический детерминизм Ж. Монне, недооценка им политических аспектов объединения, не говоря уже о культурных, тормозила дальнейшее развитие Европейских

Сообществ^[163]. Тем не менее, многочисленными исследователями истории европейской интеграции Ж. Монне единогласно назван главным «архитектором», «отцом-основателем» Европейских Сообществ.

Концепция «наднациональной верховной власти» была хорошо принята в во Франции конце 40-х - начале 50-х годах XX века. Согласно концепции властные функции национальных правительств должны постепенно передаваться общеевропейским наднациональным институтам. В конечном счете, в определенный момент должно быть образовано центральное европейское правительство, с учетом опыта управления современными государствами^[164]. Эта концепция, как отмечает, А. Прат, вполне соответствовала опыту существования Франции как централизованного государства и была успешно применена на начальном этапе европейской интеграции. Создание Европейских Сообществ с наднациональными институтами стало наиболее ярким воплощением идеи «наднациональности». Однако выполнив свою историческую миссию, состоящую, прежде всего, в объединении европейских государств и создании наднациональных институтов, популярность идеи наднациональности сошла на нет^[165], в первую очередь, в самой Франции.

Одной из причин этого стало утвердившееся с начала 1970-х годов понимание интеграции как процесса «постепенной утраты суверенитета»^[166]. Ж. Валетт в статье «Франция и идея европейского федерализма» отмечает, что французская политическая культура сложилась вокруг централизованного государства, «уже три столетия суверенного», поэтому возможность передачи части национального суверенитета здесь является задачей особенно трудной и

абстрактной^[167].

Первые шаги к европейскому объединению носили сугубо экономический характер и были направлены на организацию свободного рынка между шестью европейским странами. Однако в дальнейшем ситуация радикально изменилась. Расширение компетенции Европейских Сообществ, усиление роли наднациональных институтов ЕС, переход к системе голосования квалифицированным большинством голосов привели к образованию системы обязательств и санкций и за их нарушение, налагаемых институтами ЕС. Все французские государственные деятели были против такой эволюции.

Наибольшего отрицания концепция «наднациональной верховной власти» достигла при генерале де Г олле, который был сторонником полного и безраздельного суверенитета Франции. В дальнейшем, Франция всегда стремилась к развитию интеграции при максимальном сохранении национального суверенитета и выступала за компромисс наднациональных и межправительственных элементов в организации и функционировании Европейских Сообществ. Это обусловило компромиссный характер последующих концепций европейской интеграции и, соответственно, самой европейской интеграции.