§ 3. Особенности институционально-правового оформления концепции «наднациональной верховной власти»
Институционально-правовое оформление концепция «наднациональной власти» получила посредством учреждения наднациональных институтов Европейских Сообществ.
Как уже было отмечено в предыдущем параграфе концепция «наднациональной верховной власти» предполагала принципиально новый подход к объединению европейских государств, заключавшийся в учреждении в Европе наднациональной организации, а впоследствии - наднациональной федерации.
Правовой основой данной концепции стала добровольная передача части суверенных полномочий государств-членов создаваемой организации. Для реализации переданных полномочий необходимо было создать в рамках этой организации специальные институты, которые могли принимать общеобязательные решения. Главной задачей при этом было обеспечить равновесие компетенции Сообществ и компетенции государств-членов. То есть, необходимо было найти такой «баланс», который, с одной стороны «исключил чрезмерное усиление власти институтов Сообществ в ущерб национальным интересам государств-членов», а с другой, предоставил институтам Сообществ такой объем полномочий, который позволил им «вопреки сопротивлению отдельных государств обеспечивать достижение задач и целей интеграции» .Решение этой проблемы было найдено в рамках концепции «наднациональной верховной власти» Ж. Монне и апробировано при создании Европейских Сообществ.
В процессе институционально-правового оформления концепции «наднациональной верховной власти» можно выделить 3 этапа.
Первый этап связан с разработкой и принятием Договора о ЕОУС.
Первоначально, проект Договора о ЕОУС, разработанный Ж. Монне предусматривал создание лишь Высшего руководящего органа, наделенного всеми исполнительными и законодательными полномочиями. При этом создание единой наднациональной власти в начале интеграции Ж. Монне считал неприемлемым. Наднациональные органы, наделенные властными полномочиями, сначала управляют лишь отдельными отраслями (т.е.
создаются в рамках каждого из учреждаемых объединений), затем - все более широкими сферами общественной жизни. По мере развития интеграции и учреждения федерации, создается система общих национальных органов, которым [168]государства-члены передают часть своих суверенных прав . В дальнейшем должно произойти постепенное слияние государственных суверенитетов и создание единого механизма федеральной власти в рамках европейской организации, решения которой будут обладать верховенством по отношению к
172
национальному праву государств-членов .
Однако по результатам переговоров и согласований позиций европейских государств концепция «наднациональной верховной власти» была реализована в несколько ограниченном виде. В наибольшей степени видоизменилась институциональная структура создаваемых Сообществ.
Согласно заключенному по итогам переговорам Договору о ЕОУС 1951 года в основу объединения была заложена четырехсторонняя институциональная система, включающая Высший руководящий орган, Совет министров, Общую ассамблею и Суд.
В системе институтов ЕОУС ключевая роль с самого начала принадлежала Высшему руководящему органу. Он был создан как исполнительный центр организации, наделенный широкими наднациональными полномочиями. Особо подчеркивался независимый характер его деятельности. Так, в ст. 9 Договора о ЕОУС, в которой подчеркивается независимость действий членов Высшего органа и наднациональном характере их функций. «При осуществлении своих полномочий они не запрашивают и не получают никаких инструкций от какого- либо правительства или иной организации. Они воздерживаются от любых действий, не совместимых с наднациональным характером их функций»[169] [170] [171] [172]. Кроме того, Высшему органу было предоставлено право принимать решения, носящие обязательный характер для государств-членов (ст. 14 Договора о ЕОУС). Высший руководящий орган мог давать рекомендации или заключения.
Рекомендации носили обязательный характер в части, достижения поставленных целей, но предоставляли выбор методов достижения этих целей. В свою очередь, заключения не имели обязательной силы.
Создание в системе институтов ЕОУС органа, наделенного наднациональными полномочиями, безусловно, стало прорывом в
175
традиционных представлениях о международных организациях .
Однако уже в самом Договоре о ЕОУС были заложены меры, ограничивающие самостоятельность Высшего руководящего органа. По настоянию стран Бенилюкса, присоединившихся к Договору о ЕОУС, в качестве противовеса Высшему органу был создан Совет министров, который по ряду вопросов, имеющих большое значение, должен был утверждать решения Высшего руководящего органа. Совет министров помимо общей задачи выполнения Договора имел целью обеспечивать согласованность действий Высшего органа и правительств стран-членов в развитии объединенных отраслей - угля и стали - и экономики в целом. Совет состоял из представителей стран-членов: по одному от каждого государства. Пост председателя поочередно занимал один из представителей государства-члена. Таким образом, как справедливо отметил Б.И. Топорнин, на деле был наделен «функциями «торможения» по отношению к деятельности Верховного руководящего органа, а в более широком смысле - по отношению к тенденции наднациональности в развитии процессов интеграции»[173] [174].
Таким образом, концепция «наднациональной верховной власти» в институциональном плане, который Ж. Монне считал наиболее важным, была реализована лишь частично: наряду с наднациональными органами власти были созданы традиционные органы межгосударственного сотрудничества, ограничивающие полномочия наднациональных. Возникшая с создания первого Европейского Сообщества - ЕОУС - дихотомия органов власти приведет к тому, что все последующее развитие Европейских Сообществ, а затем и Европейского Союза будет характеризоваться постоянной борьбой этих двух типов органов за расширение своих полномочий, которая впоследствии распространится на деятельность Европейских Сообществ и Союза в целом.
Для обеспечения парламентского контроля была создана Общая ассамблея ЕОУС, состоящая из представителей национальных парламентов стран-членов. Однако ее реальные полномочия были сведены к минимуму. Так, в Договоре о ЕОУС были упомянуты лишь консультативные функции и функции контроля (ст. 20 Договора о ЕОУС). Единственным значимым средством выражения своей воли у Ассамблеи был вотум недоверия Высшему органу: в случае подачи 2/3 голосов членов Ассамблеи Высший орган должен был коллективно уйти в отставку (ст. 24 Договора о ЕОУС).
Большое значение имело создание Суда ЕОУС. Суд был призван обеспечивать законное толкование и применение Договора ЕОУС, законность актов органов ЕОУС, а также разрешать споры между Высшим органом и государствами-членами или гражданами стран-участниц Договора (ст. 31 Договора о ЕОУС). Помимо прочего Суд был наделен правом объявлять не имеющим силы решения Высшего органа, акты Общей ассамблеи или Совета министров по причинам нарушения процедурных требований, отсутствия компетенции, нарушения Договора или любых других законодательных норм,
177
касающихся его применения .
Договор о ЕОУС сочетал в себе как принципиально новые положения (например, создание наднациональных институтов), так и традиционные международно-правовые (учреждение классического межгосударственного органа - Совета министров), что непосредственно сказалось на юридической незавершенности разработанного Ж. Монне проекта создания наднациональной организации как первого шага к объединению Европы в федерацию. Многие положения Договора остались декларативными, не подкрепленными [175] конкретными механизмами. Таким образом, институциональная структура ЕОУС, наделенная отчасти наднациональными полномочиями, не могли в полной мере раскрыть заложенного в ней потенциала, поскольку за государствами-членами сохранялась реальная возможность действенного вмешательства в деятельность ЕОУС .
Тем не менее, Договор о ЕОУС оказался очень важным звеном в европейском интеграционном процессе.
Институциональная модель ЕОУС будет использоваться в дальнейшем и станет прообразом институтов других Сообществ, а затем и ЕС в целом .Таким образом, на данном этапе институционально-правовое оформление концепции «наднациональной верховной власти» носит частичный характер.
Второй этап становления системы институтов Сообществ связан с подписанием Договоров об учреждении ЕЭС и Евроатома 1957 года. Римскими договорами сохранена четырехсторонняя институциональная модель, но под частично модифицированными названиями: Парламентская ассамблея, Совет, Комиссия (аналог Высшего руководящего органа ЕОУС) и Суд. При этом Парламентская ассамблея и Суд создавались как общие институты для всех трех Сообществ.
Каких-либо принципиальных отличий между Высшим органом ЕОУС и Комиссией ЕЭС, Советом министров ЕЭС и Советом ЕЭС не было . Тем не менее, по сравнению с ЕОУС институциональный баланс в ЕЭС и Евроатоме был существенным образом изменен. Совет министров стал единственным законодательным органом, а Комиссия наделялась исполнительными функциями, а также получила право законодательной инициативы и полномочия по контролю за соблюдением государствами-членами своих обязательств (это собственно и обусловило смену названия). То есть, в системе [176] [177] [178] 137 Монне Ж. Реальность и политика. М.: «Московская школа политических исследований», 2001. С. 494. 145 С. 207. 161 Кашкин Ю.С. Наднациональность в праве Европейского союза // Право и государство: теория и практика. 2006. № 5. С. 91. 177 институтов происходит расширение полномочий межправительственных институтов и сокращение полномочии наднациональных. На основании этого можно сделать вывод, что если при создании ЕОУС (даже несмотря на учреждение межправительственного органа - Совета министров), скорее возобладали наднациональные тенденции интеграции, в системе институтов ЕЭС и Евроатома «перекос» в сторону наднациональности был скорректирован, и новая система институтов предусматривала определенный баланс между наднациональными и межправительственными институтами. Таким образом, можно констатировать, что на данном этапе концепция «наднациональной верховной власти» в институционально-правовом плане оформляется в еще более ограниченном виде. Третий этап становления институциональной системы Сообществ связан со слиянием институтов Сообществ в единую организационно-правовую систему. Успешное функционирование Европейских Сообществ в 1950-е годы поставило на повестку дня вопрос о необходимости объединения трех отдельных систем руководящих органов, устроенных весьма похожим образом и уже имеющих в своем составе общие институты (Суд и Ассамблея). Вопрос был решен в 1965 году подписанием в Брюсселе Договора об учреждении единой Комиссии и единого Совета Европейских сообществ, более известный как «Договор о слиянии»[179]. Содержание этого Договора понятно из его названия: вместо двух Комиссий (ЕЭС и Евроатома) и Высшего органа ЕОУС создавалась Комиссия Европейских Сообществ. В свою очередь вместо Совета министра ЕОУС и Совета ЕЭС и Совета Евроатома был учрежден единый Совет Европейских Сообществ. Также в соответствии с Договором произошло слияние трех бюджетов в «общий бюджет Европейских сообществ». Однако в данном случае слияние было не полным, так как ЕОУС сохранил свой операционный бюджет. После «Договора о слиянии» три Сообщества фактически стали единым интеграционным объединением, управляемым общими институтами, и соответственно, одними и теми же людьми . В зависимости от предмета и вида вопроса Совет, Комиссия, Ассамблея и Суд применяли нормы Договора о ЕОУС (если предмет - сфера угля и стали), Договором о Евроатоме (если вопрос касался сферы атомной энергетики) или Договора о ЕЭС (для всех остальных вопросов). На данном этапе происходит окончательное институционально-правовое оформление концепции «наднациональной верховной власти». Кроме того, происходит окончательное юридическое закрепление существования в институциональной системе Сообществ двух типов институтов - наднациональных и традиционных межправительственных, что обусловит в дальнейшем перманентную борьбу этих институтов за расширение своих полномочий, которая впоследствии распространится на деятельность Европейских Сообществ и Союза в целом Рассмотрим более подробно правовой статус и полномочия институтов Европейских Сообществ. Комиссия Европейских Сообществ. В различных зарубежных и отечественных источниках Комиссию называют «стражем учредительных договоров», «сердцем», «двигателем» или «мотором» европейской интеграции. Данный институт в значительной мере отличает Сообщества от других международных организаций. Комиссия была создана, чтобы представлять в условиях полной независимости, общие европейские интересы, поэтому она воплощает в себе наднациональное начало в европейской институциональной структуре. Совместно с Судом она призвана выполнять функции стража европейской законности, отслеживая применение и использование законодательных норм 182 Право европейского союза / По ред. С.Ю. Кашкина. М.: Юристъ, 2009. С. 93. Сообществ в государствах-членах и, в случае необходимости, может передать дело в Суд. Комиссия - один из важнейших институтов Сообществ, который осуществляет повседневное оперативное управление делами Сообществ, и без участия которого не принимается ни одно важное решение. Комиссию нередко сравнивают с правительством национального государства, поскольку она играет решающую роль в управлении делами Сообществ, в частности, распоряжается кредитами по бюджету, предлагает законопроекты, которые впоследствии становятся обязательными решениями, обеспечивает осуществление общих политик (например, сельскохозяйственной и др.), исполняет бюджет и управляет программами Сообществ. В соответствии с Договором о Слиянии Комиссия включает 20 членов, именуемых комиссарами. Комиссары назначались государствами-членами на основе консенсуса. Это означало, что для назначения члена Комиссии необходимо согласие не только соответствующих правительство, но и правительств других стран-участников Сообществ. Пять государств - Великобритания, Франция, Германия, Италия, Испания - имели по два места, а остальные члены - по одному. Необходимо отметить, что это давняя традиция: еще в Договоре о ЕОУС 1951 года было указано, что в состав Высшего руководящего органа (предшественник Комиссии) должен входить по крайней мере, один гражданин от каждого государства-члена, но не может быть более двух членов, имеющих одинаковое гражданство. Этот принцип, просуществовав 50 лет, будет заменен в 2001 году принципом - «одно государство - один комиссар», что было обусловлено присоединением 10 новых членов. В установленное число членов Комиссии входит и ее председатель. Комиссия и ее члены назначаются сроком на 5 лет. Члены Комиссии не представляют свои стран и обязаны быть независимыми (ст. 157 Договора о ЕЭС, ст. 9 Договора о ЕОУС и ст. 126 Договора о Евроатоме) . Правительства государств-членов должны уважать независимость членов Комиссии и не оказывать влияние на их деятельность. Члены Комиссии не могут быть отстранены от работы в Комиссии по инициативе государств-членов. Однако Комиссия в полном составе прекращает функционировать в случае вынесения ей Парламентской ассамблей вотума недоверия (ст. 144 Договора о ЕЭС, ст. 24 Договора о ЕОУС и ст. 14 Договора о Евроатоме) . Суд также может освободить члена Комиссии от занимаемой должности, если придет к выводу, что он не соответствует предъявляемых требованиям или если он совершит серьезный проступок (ст. 159-160 Договора о ЕЭС, ст. 12 и 12а Договора о ЕОУС и ст.120, 128 Договора о Евроатоме)[180] [181] [182]. Подразделения Комиссии включали в себя Генеральный секретариат, Генеральные директораты, система которых построена по отраслевому принципу, юридические службы, службы статистики и некоторые другие специализированные службы. Помимо этого каждому комиссару подчинялся небольшой кабинет (10-15 человек), который обеспечивал его работу. В ст. 155 Договора о ЕЭС устанавливаются полномочия Комиссии. В частности Комиссия: - гарантирует применение положений настоящего Договора и мер, предпринимаемых институтами для этого; - выносит рекомендации или заключения по вопросам, связанным с настоящим Договором, если последний специально предусматривает это или если Комиссия посчитает это необходимым; - располагает собственными полномочиями принимать решения и участвовать в разработке мер, предпринимаемых Советом и Европейским парламентом, теми способами, которые предусмотрены в настоящем Договоре; - осуществляет полномочия, которые Совет передает ей для выполнения принятых им постановлений. Эти полномочия в целом носят общий характер. Конкретные полномочия Комиссии устанавливаются в отдельных статьях Договоров. В частности, в Договорах устанавливаются контрольные полномочия Комиссии. Так, согласно ст. 150 Договора о ЕЭС Комиссия обеспечивает соблюдение Договора и актов институтов, нацеленных на его осуществление. Наиболее важными исполнительными полномочиями Комиссии являются полномочия по расследованию правонарушений. Комиссия должна следить за соблюдением и реализацией положений Договоров и решений институтов Европейских Сообществ. В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств государств-членов по Договорам, Комиссия проводит беспристрастное расследование дела, принимает решение и уведомляет соответствующее правительство о том, какие действия ему следует предпринять. Комиссия расследует допущенное нарушение как по собственной инициативе, так и по жалобам правительств государств-членов, юридических и физических лиц (ст. 89 Договора о ЕЭС). В случае неисполнения государством-членом решения Комиссии, последняя имеет право передать дело в Суд, решение которого обязательно для исполнения. Еще одним важным полномочием Комиссии является исполнение бюджета Европейских Сообществ (ст. 205 Договора о ЕЭС). В законодательном процессе важное значение имеет право законодательной инициативы Комиссии. В качестве общего принципа данное право в Договорах не зафиксировано, но в уполномочивающих нормах практически всегда встречается формулировка «Совет, действуя по предложению Комиссии...» (ст. 100, 118, 127 и др.). Таким образом, Комиссия в большинстве случаев выступает инициатором законодательного процесса, причем это право является исключительным, то есть, принадлежит только ей. Однако в соответствии со ст. 152 Договора о ЕЭС Совет может просить Комиссию провести любое обследование, которое он сочтет целесообразным для достижения общих целей, и представить ему соответствующие предложения. То есть, Совет имеет право потребовать от Комиссии проявить законодательную инициативу. Таким образом, Комиссия фактически и юридически является участником и правотворческой, и правоприменительной деятельности. В соответствии со ст. 189 Договора о ЕЭС для выполнения своих задач и в соответствии с положениями Договора Комиссия принимает регламенты, директивы и решения, дают рекомендации и заключения. Регламент предназначен для общего применения. Он является обязательным во всех своих частях и подлежит прямому применению во всех государствах-членах. Директива обязательна для каждого государства-члена, которому она адресована, в отношении ожидаемого результата, но сохраняет за национальными властями свободу выбора форм и методов действий. Решение является обязательным во всех своих частях для тех, кому оно адресовано.Рекомендации и заключения не носят обязательный характер. Необходимо отметить, что кризис «пустого кресла» 1960-х годов и последовавший за ними Люксембургский компромисс существенно ослабили роль Комиссии, в значительной мере лишив ее доверия и заставив снизить уровень активности. Главным элементом ее стратегии стало стремление избегать конфликтов с государствами-членами. Как отметил Д. Кумбс, к концу 1960-х годов «Комиссия представляла собой не наднациональную, а традиционную международную бюрократию»[183]. В течение 1970-х годов роль и авторитет Комиссии продолжали падать. Лишь с середины 1980-х годов роль и влияние Комиссии начали возрастать. Во многом это связано с необходимостью создания единого рынка и ключевой ролью Комиссии в этом процессе, а также личностью Жака Делора, ставшего в 1985 году ее председателем. Совет Европейских Сообществ. Статус Совета министров был определен непосредственно в учредительных договорах. Созданный в ЕОУС в качестве противовеса наднациональному Высшему органу, в ЕЭС (и Евроатоме) Совет стал главным законодательным органом Сообществ и центром принятия основных политических решений. Совет был призван обеспечивать согласование национальных государств- членов с выполнением задач, стоящих перед Сообществами. Функционально он координировал общую экономическую политику стран-членов и осуществлял руководство бюджетом (наряду с Парламентской ассамблеей), ему также принадлежало решающее слово в законотворческом процессе, в том числе по самым важным актам, которые по своему значению приравнивались к законодательным. В статье 7 Договора о слиянии указывалось, что Совет образуется из представителей государств-членов таким образом, что каждое правительство делегирует в его состав одного из своих членов . При этом члены правительства должны действовать не независимо от своих правительств, а наоборот, в качестве их прямых представителей. Именно поэтому Совет стал тем институтом, в рамках которого правительства непосредственно участвуют в процессе принятия решений. В отличие от других институтов Сообществ Совет не включает постоянных, избранных на определенный срок членов. В зависимости от того, какие министры принимали участие в заседании, выделялся общий и специальный (секторный) Совет. Специальный Совет, повестка дня которого включала вопросы, входящие определенную сферу компетенции сообществ (торговля, промышленность, сельское хозяйство и т.д.), состоял из министров, [184] ответственных в своих государствах именно за эту сферу. Общий Совет, состоял, как правило, из министров иностранных дел, и занимался общими для всех Сообществ вопросами и вопросами политического характера (Общий совет иначе называли Совет министров иностранных дел). Председательство в Совете в отличие от Комиссии - прерогатива не конкретного физического лица, а государства в целом. Каждое государство - член Сообществ поочередно, в алфавитном порядке, занимает пост Председателя Совета в течение шести месяцев. Статьей 4 Договора о слиянии было предусмотрено образование при Совете Комитета постоянных представителей в качестве его рабочего органа . Для его обозначения часто используется аббревиатура «Корепер», происходящая от французского Coreper - сокращенного названия Comite des representants permanents. Корепер включал в себя представителя от каждого государства в ранге посла. Организация и порядок его функционирования регулировались внутренним регламентом Совета. Председателем Корепер назначался постоянный представитель государства-члена, осуществляющего председательство в Совете. Именно Корепер стал основным посредником между Советом и Комиссией с одной стороны, и Сообществами и национальными правительствами - с другой. В обязанности членов Корепер входили и защита национальных интересов своих государств в Сообществах, и отстаивание позиций Сообществ перед лицом национальных правительств. Таким образом, балансируя между общеевропейскими интересами и национальным патриотизмом, Корепер стал одним из ведущих механизмов институциональной системы Сообществ . Под эгидой Корепер действовало более десятка постоянных комитетов, готовящих решения в отдельных сферах. [185] [186] Функции Корепера определялись внутренним регламентом Совета и сводились, главным образом, к рассмотрению и утверждению проектов решений Совета. Полномочия Совета определены в ст. 145 Договора о ЕЭС. В частности, указывалось, что для достижения целей, определенных в настоящем Договоре, и в соответствии с его положениями Совет: - обеспечивает координацию общей экономической политики государств- членов; - обладает правом принятия решений. При этом Совет до настоящего времени остается главным институтом, издающим акты вторичного права, перечисленные в ст. 189 Договора о ЕЭС: регламенты, директивы, решения, рекомендации и мнения. Помимо законодательных полномочий Совет обладает полномочиями в бюджетной сфере, хотя и действует не автономно, а в сотрудничестве с Комиссией и Парламентом (ст. 203 Договора о ЕЭС). По установленному правилу Совет обсуждает проект бюджета, подготовленный Комиссией, утверждает его и направляет в Парламент. Весьма значительны полномочия Совета в сфере внешних сношений. В соответствие со ст. 228 Договора о ЕЭС Совет наделяется полномочиями по заключению от имени ЕС соглашений с другими государствами и международными организациями. При этом переговоры о подготовке договоров и соглашений ведет Комиссия. В статье 148 Договора о ЕЭС определялся порядок принятия решений Советом[187] [188]. В частности, пункт 1 данной статьи гласил, что «Совет принимает решения большинством голосов его членов, если настоящий договор не предусматривает иного». В действительности простым большинством принимались только малозначительные решения. Большая часть решений принималась Советом или единогласно, или квалифицированным большинством голосов. Однако заключенный в 1966 году Люксембургский компромисс, о котором более подробно будет рассказано в следующем параграфе, закрепил за государствами-членами возможность пользоваться правом вето при наличии у них серьезных возражений по отдельным предложениям, которые должны были приниматься квалифицированным большинством. Это, привело к тому, что страны-участницы стали злоупотреблять правом вето, прибегая к нему даже в тех случаях, когда их жизненно важные интересы не затрагивались, что в свою очередь, значительно осложнило процесс принятия решений191. Подобное расширение полномочий государств-членов значительно усложнило процесс принятия правовых актов в Сообществах, что на длительный период замедлило развитие европейской интеграции. Однако такой порядок сохранялся вплоть до 1986 года, когда, в результате подписания Единого европейского акта, круг вопросов, решаемых в Совете единогласно, резко сократился. Помимо прочего, деятельность Совета была осложнена проблемами структурного характера. По мере расширения сфер деятельности Сообществ возникали все больше новых специализированных советов, в результате чего «Совет стал испытывать значительные перегрузки, что привело к еще большему его дроблению» . Функция координации всей деятельности специализированных советов, Корепера и подчиненных ему комитетов была возложена на государство-председатель и подчиненный ему Генеральный Секретариат. Однако происходящая каждые полгода смена государства- председателя не обеспечивала необходимой преемственности. В результате, уже к началу 1970-х годов Совет продемонстрировал неспособность адекватно решать многие стоящие перед ним задачи. Чтобы избежать коллапса в работе [189] Совета, часть его административных и технических полномочий была передана Кореперу, а часть - Комиссии. Но даже этого оказалось недостаточно, для того чтобы «развязать руки» Совету при принятии решений. Поэтому лидеры государств-членов пошли на радикальные меры - создание высшего политического института, способного принимать стратегические решения и играть ключевую роль в деле политического сотрудничества - Европейского 193 совета . Европейский парламент194. Согласно Договору о ЕОУС, а затем и Договору о ЕЭС и Евроатоме Европейский парламент задумывался как совещательная ассамблея консультативного характера, состоящая из представителей национальных парламентов государств-членов. Первоначально в состав Европарламента входили 142 депутата, избранных из депутатов национальных парламентов (двойной мандат). Законодательные полномочия Парламента ограничивались правом давать консультации по узкому кругу законопроектов. Контрольные полномочия - право посредством вынесения вотума недоверия отправить Комиссию в отставку - было по сути бесполезным, поскольку в тот период Комиссия обладала незначительными исполнительными полномочиями, а законодательные функции оставались за Советом, на который Парламент повлиять не мог. Римский договор предусматривал одно обязательное заседание Европарламента в год - для заслушивания годового отчета Комиссии. Правомерно сказать, что Парламент не играл значительной роли в деятельности Сообществ[190] [191] [192]. Однако сам факт существования Европейского парламента нарушал все существовавшие традиции. Парламенты, как считалось, могут быть только в государствах, являясь их отличительной чертой. Международные организации, например, ООН, парламентов не имеют. Их ассамблеи или аналогичные органы состоят из назначаемых представителей, в то время как Европейский парламент с 1979 года стал избираться прямыми всеобщими выборами. В связи со значительной ограниченностью функций, Европарламент со своего первого заседания, состоявшегося в 1958 году начал борьбу за расширение своих полномочий. Как справедливо отметил И.И. Хохлов, история Европарламента - это история попыток его членов расширить свою 196 институциональную власть . Но, несмотря на ограниченность своих полномочий, Парламент с самого начала своей работы создал разветвленную систему отраслевых комитетов, тщательно отслеживал все предложения и инициативы Комиссии, начал принимать многочисленные резолюции по различным сферам и процедурным вопросам. Европарламент обладает также и функциями политического контроля - Совет и Комиссия обязаны были предоставлять Европарламенту доклады по итогам своей деятельности, а также итоговый годовой доклад о деятельности Сообществ. Кроме того, Парламент обладает правом учреждать комиссии по расследованию в тех случаях, когда он считает, что право Сообществ было нарушено, а также принимать петиции от граждан, юридических лиц и назначать омбудсмена, который мог принимать жалобы от физических и юридических лиц и проводить соответствующие расследования. Необходимо отметить, что роль Европарламента и его полномочия, особенно в законодательной и бюджетной сферах, имеют отчетливую тенденцию к возрастанию. Ключевым моментом в этом процессе стало изменение процедуры его формирования. [193] В середине 1970-х годах было принято решение о формирования Парламента на основе прямых всеобщих выборов , что стало переломным моментом в истории Европарламента. Во-первых, отныне евродепутаты, избавившись от двойного мандата, могли заниматься исключительно европейскими делами. Во-вторых, значительно увеличилась легитимность Парламента, что позволило ему занять более активную политическую позицию и вести борьбу за расширение своих полномочий. Однако прямые выборы имели некоторые негативные последствия: в Европарламент избирались случайные лица и второстепенные политики, что привело к разрушению связей между Европарламентом и национальными парламентами . Европейский парламент является однопалатным. Всей деятельностью Парламента и его органов руководит Бюро, включающее председателя, его заместителей и квесторов. Существует также расширенное Бюро - те же самые должностные лица плюс руководители политических групп. Бюро вырабатывает повестку дня его пленарных сессий. Работу по обслуживанию Парламента осуществляет Секретариат. Он также выпускает официальное издание Сообществ - Официальный бюллетень Европейских Сообществ (фр. «Journal official des Communautes europeennes») и другие информационные бюллетени и справочные издания. Основная работа Парламента осуществляется в рамках постоянных комиссий и комиссии по расследованию, которая рассматривает специальные вопросы, такие как, расизм, наркомания и т.п. Организация работы Европарламента основана на классических парламентских традициях. По правилам процедуры Парламент должен проводить одну пленарную сессию в год, но на практике она разделена на 11 [194] [195] «частичных» недельных сессий с месячным интервалом. В целом, реальная роль Европарламента определяется главным образом тем, насколько активно он участвует в жизни Сообществ и как использует предоставленные ему полномочия. Безусловно, в системе институтов Сообществ он не являлся центральным органом, но в результате последовательной борьбы за расширение своих полномочий, он постепенно присоединяется процессу принятия многих важных решений. Европейский суд является одним из важнейших органов институциональной системы Сообществ. Большой интерес к нему вызван тем фактом, что среди существующих международных организаций еще не встречалось судебных органов с подобной компетенцией и организацией. Договором о ЕОУС 1951 года было предусмотрено создание специального судебного органа, который должен обеспечивать надлежащее применение и толкование Договора. В целом Суд ЕОУС был смоделирован подобно французскому Conseil d'Etat, который является высшим французским судом, отвечающим за пересмотр решений правительства и надзор за соблюдением правительством ~ 199 пределов своих полномочий . При создании ЕЭС и Евроатома был учтен опыт работы Суда ЕОУС. Изначально планировалось, что каждое Сообщество будет иметь свой собственный судебный орган. Однако данная идея вскоре показала свою непрактичность и, в конечном счете, было решено для всех трех Сообществ создать единый Суд. В учредительных договорах назначение Суда определено только общим образом: обеспечивать единообразие права Европейских Сообществ при толковании и применении договоров (ст. 164 Договора о ЕЭС). Однако эта абстрактная формулировка содержит весьма емкое наполнение. По мнению [196] М.Л. Энтина, Суд Сообществ представляет собой «конгломерат самых различных элементов. Он отправляет функции, сходные с функциями международных, федеративных, конституционных и административных судов»[197] [198] [199]. Необходимо отметить, что в отличие от других органов Сообществ - Совета, Комиссии и Парламента, которые квалифицируются исследователями в качестве политических институтов, Суд Сообществ - строго функциональный специализированный институт неполитического характера. Более того, какая- либо политическая деятельность членам Суда категорически запрещена. В своей работе Суд руководствуется исключительно предписаниями учредительных договоров, нормативных правовых актов Сообществ, а также Уставом Суда. Устав Суда содержит детальную регламентацию его внутренней структуры, порядка работы, формы и принципы судопроизводства. Поскольку Суд основан на трех Сообществах, у каждого из них был свой устав - Устав ЛА1 (Устав Суда ЕОУС, Устав Суда ЕЭС и Устав Суда Евроатома) . Положения этих документов практически идентичны. Согласно учредительным договорам члены Суда назначаются правительствами государств-членов сроком на 6 лет (ст. 167 Договора о ЕЭС). Главное требование к судье - высокая профессиональная квалификация и независимость. Количественный состав Суда равен числу государств-членов Сообществ. Данное правило в учредительных документах не было прописано. Однако на практике сложился обычай: от каждого государства-члена по одному 202 судье2 В состав Суда входят также генеральные адвокаты (ст. 166 Договора о ЕС). Подобная должность существует в судебной системе Франции, Бельгии и Нидерландов. Скорее всего, из судебных систем данных стран и заимствован этот юридический институт. Статус генерального адвоката весьма интересен. Он не имеет ничего общего со статусом, например, российского адвоката. Его главное назначение в Суде Сообществ - проводить предварительное собственное независимое расследование дела и представить, по его окончании, персональное мотивированное заключение (ст. 166 Договора о ЕЭС). При этом в обсуждении дела в Суде генеральные адвокаты не принимают участия. Но, несмотря на различную роль судей и генеральных адвокатов в судебном процессе, порядок их назначения практически одинаков. Состав Суда обновляется каждые три года, однако судьи могут быть переизбраны на новый срок (ст. 167 Договора о ЕЭС). Судья или адвокат могут быть лишены своей должности только в том случае, если по единогласному решению судей и генеральных адвокатов, он более не соответствует предъявляемым требованиям или не выполняет обязательств, вытекающих их его служебного положения. Суд рассматривает дела на пленарных заседаниях или в одной из своих палат, состоящей из 3-5 судей. Пленарные заседания проводятся в случаях, когда речь идет о делах, возбужденных государством-членом или институтом Сообществ, также, как и о делах преюдициального характера. Другие категории дел Суд, как правило, направляет на рассмотрение в одну из своих палат. Решения Суда носят обязательный характер для всех государств-членов, институтов, а также частных лиц, находящихся на территории этих государств. Право обжалования не предусмотрено. Исполнение решений Суда в отношении физических и юридических лиц осуществляется соответствующим государством-членом, в рамках национального законодательства. В случае невыполнения государством решения (или его органов, в том числе судебным), Суд по предложению Комиссии вправе наложить на это государство санкции в форме штрафов. Однако государства обычно стремятся обеспечить выполнение решения Суда, даже вынесенных против себя, что обеспечивает более высокую исполняемость его решений по сравнению с 203 актами других институтов . Суд Сообществ наделен в целом весьма широкими полномочиями, позволяющими ему эффективно осуществлять судебную защиту правопорядка Сообществ. Во-первых, Суд Сообществ является органом конституционного контроля. Он рассматривает и разрешает все дела, связанные с толкованием и применением учредительных договоров Сообществ. В прямую юрисдикцию Суда входит: вынесение решений по существу споров, связанных с исками о неисполнении обязательств, вытекающих из договоров; дела о возмещении ущерба; дела, связанные с контролем над законностью принимаемых институтами нормативно-правовых актов. Кроме того, Суд в преюдициальном (предварительном) порядке (косвенная юрисдикция) выносит заключения по запросам национальных судов относительно законности или толкования того или иного нормативного правового акта Сообществ. Здесь следует отметить, что иски против государств-членов за невыполнение ими своих обязательств по Договорам могут возбуждаться Комиссией или другими государствами- членами (ст. 169-170 Договора о ЕЭС). При этом право Комиссии на возбуждение исков против государств-членов за невыполнение или ненадлежащее исполнение своих обязательств по Договорам считается одним из основных средств осуществления контроля за реализацией положений Договоров. Во-вторых, Суд выступает в качестве арбитра, разрешающего индивидуальные споры между всеми участниками правовых отношений в Сообществах. Решения Суда обязательны для исполнения, право обжалования не предусмотрено. В-третьих, Суд является не только правоприменительным, но и [200] правотворческим органом Сообществ, поскольку судебный прецедент в Европейских Сообществах имеет большое значение для развития интеграции и формирования его правовой основы. Можно с уверенностью сказать, что современное право Сообществ, а затем и Союза - это право, в значительной степени выведенное Судом Европейских Сообществ. Таким образом, обширные полномочия Суда, позволяющие ему осуществлять функции органа конституционной юстиции, правотворческой инстанции, а также его право и обязанность рассматривать дела, в которых стороной является не только государства и институты Сообществ, но и физические и юридические лица, подтверждают наднацицональный характер этого органа. Вывод о том, что пробелы и фрагментарность наличествуют и в институционально-правовом оформлении концепции «наднациональной верховной власти». Они обусловили основные особенности системы институтов Сообществ, которые заключаются в следующем: 1) система институтов Сообществ во многом напоминает систему органов власти федеративного государства, но сохраняет при этом, целый ряд отличий. При этом отсутствует четкое разделение законодательных и исполнительных полномочий между институтами Сообществ; 2) существования в институциональной системе Сообществ двух типов институтов - наднациональных и традиционных межправительственных. При этом полномочия межправительственных органов носили сдерживающий характер по отношению к наднациональным институтам и даже, в некоторой степени ограничивали их полномочия. Наличие двух типов институтов обусловили существование двух противоположных начал в институциональной системе - наднационального и межправительственного, в связи с чем, все последующее развитие институциональной системы и Сообществ в целом будет характеризоваться перманентной этих институтов за расширение своих полномочий, которая впоследствии распространится на деятельность Европейских Сообществ в целом[201]. 3) наличие у институтов взаимосвязанных, взаимодополняемых и, в то же время, взаимосдерживающих полномочий, что в значительной мере затрудняло их реализацию. Пробелы и фрагментарность повлекли за собой определенные правовые последствия в институционально-правовом оформлении концепции «наднациональной верховной власти». Они заключатся, главным образом, в ограниченном характере и недостаточной детализации полномочий наднациональных институтов Европейских Сообществ. В этой связи необходимо отметить деятельность Суда Сообществ по толкованию учредительных Договоров. На протяжении своей деятельности Суд Сообществ неуклонно проводил линию на расширение компетенций Сообществ, создавая новые нормы права помимо тех, которые предусмотрены в учредительных договорах, т.е. таких норм, принятие которых не входило в намерения государств-членов при подписании учредительных договоров. Расширению компетенций Сообществ и его институтов, главным образом, способствовала разработка Судом Сообществ концепции подразумеваемых полномочий и концепции внешнеполитического сопровождения. Концепция подразумеваемых полномочий формируется Судом с самого начала своей деятельности. Так, в своем первом деле № 1-54 French Republic v. High Authority of the European Coaland Steel Community Суд ЕОУС установил, что «в случае принятия мер, необходимых для реализации ст. 60 Договора о ЕОУС Высший руководящий орган обязан учитывать все цели, предусмотренные ст. 2, 3 и 4 и такие, как фиксированные цены, желательно, на возможно низком уровне, и предотвращение заключения запрещенных договоров. Для достижения двух последних целей Высший руководящий орган 205 не должен ограничиваться мерами, предусмотренными ст. 61 и 65» .В этом решении Суд ЕОУС фактически установил, что полномочия Высшего руководящего органа не ограничиваются только теми, которые непосредственно предусмотрены в Договоре о ЕОУС; для определения пределов полномочий ЕС необходимо учитывать цели, задачи и сферы деятельности ЕОУС, установленными в Договоре о ЕОУС. Данная позиция Суда нашла подтверждение в последующих решениях. К примеру, в деле № 8/55 Federation Charbonniere Belgique v. High Authority Суд указал, что «Высший руководящий орган обладает независимостью в определении мер, необходимых для достижения установленных в Договоре целей»[202] [203]. В деле № 22-70 Commission of the European Communities v Council of the European Communities Суд ЕС указал на то, что «в соответствии со ст. 5 Договора государства-члены, с одной стороны, обязаны принимать все необходимые меры для выполнения обязательств, вытекающих из Договора или являющихся результатом мер, принимаемых институтами ЕС, и, с другой стороны, воздерживаться от действий, которые могут поставить под угрозу достижений целей Договора»[204] [205]. Развивая свою позицию Суд ЕС в деле № 30/59 De Gezamenlijke Steenkolenmijnenin Limburg v High Authority of the European Coal and Steel Community установил, что «в рамках специальной сферы деятельности, то есть, того, что касается реализации общих целей в рамках Общего рынка институты наделены исключительной компетенцией» . При этом в деле № 270/80 Polydor Limited and RSO Records Inc. v Harlequin Records Shops Limited and Simons Records Limited Суд ЕС прямо указал, что пределы исключительной компетенции должны определятся с учетом целей и задач Сообщества, установленных в ст. 2 и 3 Договора о ЕЭС[206] [207]. В другом деле № 242/87 Commission of the European Communities v Council of the European Communities Суд отметил, что «развитие общей политики должно осуществляться при соблюдении общих целей Сообществ» . В объединенных делах № 281, 283, 284, 285 and 287/85 Federal Republic of Germany and others v Commission of the European Communities Судом ЕС было установлено, что, если положения Договора ставят перед Комиссией определенную задачу, это положение должно рассматриваться как подразумевающее предоставление Комиссии «полномочий, достаточных для выполнения этой задачи»[208] [209] [210] [211]. Опираясь на концепцию подразумеваемых полномочий Судом ЕС было фактически выработано разделение полномочий на явную и подразумеваемую . При этом в деле № C-295/90 European Parliament v Council of the European Communities Суд ЕС указал, что подразумеваемые полномочия не могут существовать без явных, а в качестве доказательства их взаимосвязи должны выступать объективные факторы . В качестве примера можно привести решение Суда ЕС по делам № 281, 283, 284, 285 and 287/85 Federal Republic of Germany and others v Commission of the European Communities, согласно которому на основании ст. 118 Договора о ЕЭС Сообщество обладает полномочиями по принятию необходимых мер в сфере миграционной политики в отношении третьих стран . В другом своем решении по объединенным делам № C-90/90 and C-91/90 Jean Neu and others v Secretaire d'Etat a l'Agricultureet a la Viticulture Cуд установил, что Сообщество может урегулировать права студентов и других материально зависимых лиц на проживание на территории ЕС в рамках подразумеваемой компетенции, проистекающей из ст. 12 Договора о ЕЭС[212]. Суммируя рассмотренные дела можно сделать вывод о том, что Суд ЕС, давая расширительное толкование полномочий институтов ЕС и Европейских Сообществ в целом и закрепляя их сверх тех, которые были предусмотрены учредительными договорами, использует телеологический метод, то есть закрепление полномочий с помощью установления целей, задач и сфер и направлений деятельности Европейских Сообществ[213] [214] [215]. Серия решений Суда ЕС связана с проблемой определения правового основания принятия институтами ЕС правовых актов, то есть нормы учредительного договора, в которой закреплено полномочие института ЕС по принятию правового акта . В своих решениях Суд ЕС, исходя из концепции подразумеваемых полномочий, осуществляет расширительное толкование тех или иных правовых оснований. Так, например, в деле № C-300/89 Commission of the European Communities v Council of the European Communities Суд установил, что если цель и содержание принимаемого акта охватывается в полном объеме одним правовым основанием, а другим лишь частично и при этом невозможно обеспечить выполнение процедурных требований, установленных к каждому правовому основанию, то такой правовой акт может быть принят только на основе обще правового основания . Фактически, данное решение предоставляет институтам ЕС значительно больше возможностей для принятия правовых актов. В решении по делу № 45/86 Commission of the European Communities v Council of the European Communities Суд постановил, что отсутствие точного указания на статью Договора необязательно является нарушением установленного процедурного требования, если правовое основание принимаемого правового акта можно установить по другим его составляющим. Однако такая ссылка обязательна, если в случае ее отсутствия у Суда не будет однозначного понимания в отношении правового основания принимаемого акта[216]. Таким образом, Суд ЕС установил, что правовое основание необходимо для обоснования наличия соответствующей компетенции у института ЕС, принимаемого правовой акт. В деле № C-331/88 The Queen v Minister of Agriculture, Fisheries and Food and Secretary of State for Health, ex parte: Fedesa and others Суд указал на то, что принимаемые институтами Сообществ акты должны исходить из рациональных и объективных оснований[217]. При этом в рамках судебной проверки того или иного спорного акта института ЕС Суд должен ограничиваться только определением является ли принятый акт спорным по причине ошибки или злоупотребления полномочиями, и явно ли институт, принявший правовой акт, превысил свои полномочия[218]. То есть, Суд ЕС использует правовое основание в том числе и для определения злоупотреблений и превышений полномочий институтов ЕС. Таким образом, расширение и закрепление полномочий институтов ЕС происходит не только путем использования Судом ЕС телеологического метода, то есть толкованием с учетом целей, задач и сфер и направлений деятельности Европейских Сообществ, но также путем расширительного толкования правовых оснований принятия институтами актов Сообществ. Концепции внешнеполитического сопровождения или параллелизма была разработана Судом ЕС еще в 60-е годы. Так в известном деле № 6/64 Flaminio Costa v E.N.E.L. Суд установил, что «государства-члены ограничили в строго определенных областях свои суверенные прав и тем самым создали совокупность правовых норм, обязывающих как лиц, находящихся под их юрисдикцией, так и их самих»[219] [220].На данном положении фактически основывается концепция внешнеполитического сопровождения. В знаковом деле № 22/70 Commission of the European Communities v Council of the European Communities Суд постановил, что как только ЕС с целью имплементации общей политики устанавливает общие правила, государства- члены утрачивают право заключать международные соглашения, затрагивающие или меняющие эти правила . При этом поскольку потребность в таких соглашениях, разумеется возникает, полномочия по их заключению автоматически отходят к ЕС. Такой вывод был основан том, что «для определения полномочий Сообщества по заключению международного договора необходимо учитывать Договор в целом, а не только его отдельные положения»[221] [222].Впоследствии этот вывод был подтвержден в рамках общей торговой политики , а также в заключениях № 1/76 по запросу о создании Фонда для судов внутреннего плавания[223] и № 1/94 по запросу о конвенциях МОТ[224]. В объединенных делах № 3-4 и 6-76 Cornelis Kramer and others Суд ЕС указал, что в соответствии со ст. 120 Договора о ЕЭС в международных отношениях Сообщество может возлагать на себя международные обязательства для достижения целей, указанных в части первой Договора . При этом такая компетенция может возникать непосредственно из положений Договора о ЕЭС, а также может подразумеваться, исходя из других положений Договора о ЕЭС, акта присоединения или принятых институтами ЕС правовых актов в рамках таких положений[225] [226] [227]. Таким образом, концепция внешнеполитического сопровождения или параллелизма «позволяет Сообществу ... заключать международные соглашения, если они являются как бы продолжением внутренних полномочий Сообщества» . Подводя итог краткому анализу решений Суда ЕС, можно сделать вывод о том, что Суд Сообществ, применяя концепцию подразумеваемых полномочий и концепцию внешнеполитического сопровождения, установил, что для исполнения целей и задач, поставленных Европейскими Сообществами, полномочия институтов Сообществ могут быть расширены в той мере, в которой это необходимо для их реализации. При этом подразумеваемые полномочия проистекают из предоставленных Договорами полномочий, если последних не достаточно для реализации целей и задач Сообществ. В результате происходит заметное расширение сферы действия права Сообществ и полномочий институтов Сообществ без их предварительного закрепления в учредительных договорах. Завершая рассмотрение системы институтов Сообществ, сложившейся в 50-60-е годы XX века, следует отметить, система институтов Европейских Сообществ в последствии использовалась при создании системы институтов Европейского Союза, и в несколько измененном виде продолжает действовать и сегодня. На основании проведенного анализа в можно сформулировать следующие выводы. Во-первых, институционально-правовое оформление концепции «наднациональной верховной власти» носит фрагментарный характер, выразившийся в ограниченности и недостаточной детализации полномочий наднациональных институтов Европейских Сообществ. Во-вторых, юридическому закреплению и расширению полномочий наднациональных институтов Европейских Сообществ способствовала практика Суда Европейских Сообществ, который установил, что полномочия Европейских Сообществ и их институтов проистекают из всей системы права Европейских Сообществ и не ограничивается учредительными Договорами, тем самым, фактически закрепив полномочия наднациональных институтов сверх тех, которые предусмотрены Договорами.