§ 1. Генезис проекта Европейского Союза: концепция «трех опор» и ее оформление в Маастрихтском договоре

Новый подъем европейской интеграции, начавшийся в середине 1980-х годов, и весь ее последующий ход неразрывно связан с именем Жака Делора, министра экономики и финансов Франции, занимавшего с 1985 по 1995 год пост председателя Европейской Комиссии. Именно Жак Делор в решающей степени способствовал тому, что формирование единого внутреннего рынка Сообществ было успешно завершено и Европейские Сообщества приступили к реализации проекта создания Европейского Союза. Душан Сиджански пишет: «Сильная личность Делора плюс его ум, богатое воображение, трудоспособность и упорство, глубокое убеждение в необходимости создания единой Европы сослужили хорошую службу в деле ускорения процесса становления Сообществ» .

При анализе процесса формирования и развития проекта Европейского Союза можно выделить два фактора, оказавших наиболее заметное влияние на данный процесс.

Первый фактор связан с разработанным Ж. Делором и поддержанным другими государствами-членами проектом создания единого внутреннего рынка в рамках Европейских Сообществ, который предусматривал в дальнейшем учреждение Экономического и валютного союза (ЭВС) с введением единой валюты.

В 1985 году, заняв пост председателя Европейской комиссии, Ж. Делор заявил о необходимости возобновления процесса европейской интеграции для чего необходимо вернуться к концепции Ж. Монне . В связи с этим, он выдвигает план создание единого европейского рынка, который получил название «Программа-1992». Проект был поддержан всеми государствами- членами ЕС, поскольку к середине 1980-х годов большинство государств-

членов признали принципиальную необходимость завершения создания

288

единого внутреннего рынка .

Сложившаяся к этому моменту ситуация в Европейских Сообществах характеризовалась институциональным «параличом», основной причиной которого явилась предусмотренные Римскими договорами процедуры принятия решений, требовавшие единогласия. Ситуация также осложнялась Люксембургским соглашением, формально закрепившим за государствами право вето. Решить эту проблему в рамках существующих нормативных правил было возможно, в случае, если правительства согласятся не прибегать к положениям Люксембургского соглашения. Но для создания единого ^{[282] [283] [284] внутреннего рынка, по мнению Ж. Делор, и этого было недостаточно - нужен был новый договор[285]. Таким образом, реализация «Программы-1992» требовала серьезной реформы правовой базы Европейских Сообществ.}

В 1985 года при участии Ж. Делора была подготовлена и представлена Совету так называемая Белая книга «О завершении строительства единого рынка». Документ содержал 297 предложений и представлял собой всеобъемлющую программу реализации целей, поставленных еще в Римских договорах, - создание единого экономического пространства четырех свобод - сводного передвижения товаров, услуг, капитала и лиц. Помимо участия в разработке документа, существенным вкладом Ж. Делора в реализацию «Программы-1992» стала ее активная пропаганда^[286].

Вместе с тем, необходимо отметить, что для Ж. Делора единый внутренний рынок стран Европейских Сообществ не был самоцелью, а всего лишь средством достижения цели, что и разъяснялось в заключительных положениях Белой книги: «Как таможенный союз должен был предшествовать экономической интеграции, точно также экономическая интеграция должна была предшествовать европейскому единству»^[287].

протекционизма, они должны будут передать Сообществам значительную часть

-292

своих суверенных полномочии .

Основное последствие Белой книги, заключалось в резонансе, который она вызвала, способствовав тем самым созданию широкого консенсуса вокруг предложения об образовании единого внутреннего рынка. Это предложение, одобренное Советов в марте 1985 года, по своим последствиям весьма напоминает тот эффект, который произвел проект Ж. Монне по созданию ЕОУС, - появившись в самый нужный момент, оно подействовало как катализатор, определило общие цели и указало конкретные сроки^{[288] [289]}.

Реализация предложений Белой книги была невозможна без возведения их в ранг закона, что требовало пересмотра учредительных актов Сообществ.

Вторым важным фактором, повлиявшим на формирование и развитие проекта создания Европейского Союза, стало расширение пределов европейской интеграции и появление новых интеграционных проектов, выходящих за рамки экономической сферы. В первую очередь, речь идет об общей внешней политике Сообществ. Основной целью развития данной интеграционной сферы было обеспечить представление государств-членов на международной арене единой силой, что позволило бы им оказывать большее влияние на международные отношения.

Для реализации указанных целей государства-члены в 1970 г. создали специальную структуру - Европейское политическое сотрудничество (ЕПС).

Европейское политическое сотрудничество представляло собой организационную форму координации деятельности государств-членов Европейских Сообществ на международной арене^[290]. Основным механизмом реализации ЕПС стали регулярные встречи министров иностранных дел. Также были созданы вспомогательные органы: Политический комитет (состоящий из политических директоров министерств иностранных дел от каждого государства-члена) и рабочие группы по различным вопросам. В рамках ЕПС все решения принимались непосредственно государствами-членами на основе консенсуса. Институты Европейских Сообществ могли принимать участие в работе ЕПС, но лишь с правом совещательного голоса.

Таким образом, данная интеграционная форма носила исключительно межправительственный характер. Более того, правила, регулирующие деятельность ЕПС, не были юридически закреплены в учредительных договорах Сообществ. Они содержались в документах политического характера и, следовательно, не имели юридической силы. Речь идет о трех докладах министров иностранных дел государств-членов: «Доклад Давиньона» 1970 г. , доклад «О сотрудничестве в области внешней политики» 1973 г. и доклад «О Европейском политическом сотрудничестве» 1981 г.

В результате, к концу 1970-х гг. в процессе европейской интеграции образовалось две организационные структуры, различные по своему характеру и способу регулирования - Европейские Сообщества и Европейское политическое сотрудничество. Если Европейские Сообщества основывались на концепции «наднациональной верховной власти» и предусматривали, хотя и в ограниченном виде, наднациональный способ регулирования, то Европейское политическое сотрудничество основывалось, скорее, на принципах концепции «Европы Отечеств», носило исключительно межправительственный характер и предполагало межгосударственное сотрудничество на основе единогласия. Это поставило на повестку дня вопрос об объединении двух указанных структур в единую организационную конструкцию.

Правовое оформление указанные факторы получили в Едином европейском акте (ЕЕА), который стал первой крупномасштабной реформой Европейских Сообществ и «своеобразной генеральной репетицией перед ^[291]

учреждением Союза в целостном виде»^{[292] [293].}

Переговоры по проекту были довольно жесткими и продолжительными. Изначально обсуждалось два документа: пересмотренный Договор о ЕЭС и межправительственный договор о Европейском политическом сотрудничестве. Однако Ж. Делор настоял на том, что если межправительственное соглашение о Европейском политическом сотрудничестве будет существовать отдельно от нового договора, это может ослабить институциональные принципы Сообществ. Поэтому было принято решение об объединении двух документов, связав их общей преамбулой, которая подчеркивала общность задач ЕПС и Сообществ. Также Ж. Делор предложил именовать весь документ Единым европейским актом, чтобы подчеркнуть неразрывность обеих составляющих

-297

его частей .

Окончательный текст ЕЕА, состоящий из четырех частей, был подписан 17 и 28 февраля 1986 года всеми 12 государствами-членами Сообществ. Несмотря на небольшое число статей ЕЕА (всего 34), практически каждая из них изменяла, либо дополняла статьи Договора о ЕЭС^[294].

Единый европейский акт, по мнению Делора, отличался ясностью и четкостью, которых нет в более пространных Римских, а затем и Маастрихтском договорах. Примерно 60-70% документа написаны самим Делором и его сотрудниками^[295].

В ЕЕА нашли отражение идеи кардинального расширения пределов интеграции: стороны, подписавшие его, уже в преамбуле заявили о намерении

преобразовать совокупность своих отношений в Европейский Союз^{[296] [297] [298].}

Кроме того, в ЕЕА вошли предложения Франции по расширению предметной компетенции Европейских Сообществ (в первую очередь, за счет включения в компетенцию Сообществ вопросов охраны окружающей среды, научных исследований и «сплочения» - содействия развитию отсталых регионов), а также увеличению полномочий Европейского Парламента и Комиссии, введению процедуры сотрудничества и расширению круга вопросов, решения по которым принимались квалифицированным большинством голосов. Также в текст ЕЕА вошли французские проекты глав о едином внутреннем рынке и ЭВС.

Наиболее значимые изменения и дополнения были внесены Единым европейским актов в учредительные договоры Сообществ в той части, которая касалась сфер деятельности Сообществ и полномочий их институтов. Именно эти поправки позволили говорить о «конституционном переустройстве Сообществ и усилении федералистских начал в их организации и деятельности» . Реформы, предусмотренные ЕЕА, заметно усилили наднациональные элементы в организации и деятельности Сообществ. Г осударства-члены согласились передать Сообществам ряд функций и полномочий, которые раньше рассматривались как суверенные полномочия национальных государств.

Единый европейский акт юридически закреплял «Программу-1992» по созданию единого рынка, до сих пор являющегося самой наднациональной частью Договора . В ЕЕА дано определение единого рынка как не имеющей внутренних границ территории, в рамках которой обеспечивается свободное движение товаров, лиц, услуг и капиталов. Более того, в документе устанавливался точный срок завершения создания единого рынка - 31 декабря

1992 года.

В Едином европейском акте получил закрепление механизм функционирования двух организационных структур, различных по своему характеру и способу регулирования - Европейские Сообщества и Европейское политическое сотрудничество. Если Европейские Сообщества основывались на концепции «наднациональной верховной власти» и предусматривали, хотя и в ограниченном виде, наднациональный способ регулирования, то Европейское политическое сотрудничество основывалось, скорее, на принципах концепции «Европы Отечеств», носило исключительно межправительственный характер и предполагало межгосударственное сотрудничество на основе единогласия. Однако обе интеграционные сферы - социально-экономическая в рамках Европейских Сообществ и политическая в рамках ЕПС - получили юридическое закрепление в рамках одного правового документа. При этом ЕПС по-прежнему по форме представляло собой межправительственное сотрудничество, его цели, задачи и инструменты были закреплены в неизмененном виде. Вместе с тем, выработанные в рамках ЕПС общие внешнеполитические позиции, в соответствии с ЕЕА, становились частью aquis communautaire и, как следствие, становились обязательными для государств-

303

членов .

Таким образом, в рамках ЕЕА получил юридическое закрепление механизм координации двух различных форм взаимодействия государств (наднациональный и межправительственный), существующих в различных интеграционных сферах сотрудничества, хотя и не объединил их окончательно. Данный опыт впоследствии будет использован при разработке концепции «трех опор» и станет прообразом интеграционной модели, в которой воплотится Европейский Союз.

По сути Единый европейский акт стал документом, в котором ^[299]

государства-члены Сообществ дали согласие на «компромиссную формулу сотрудничества»^{[300] [301]}: в экономической сфере - преимущественно

наднационального регулирования, предусмотренного концепцией

«наднациональной верховной власти», а в политической -

межправительственного регулирования, основанного на принципах концепции

ОЛС

«Европы Отечеств» .

Реализация проекта Ж. Делора по созданию единого внутреннего рынка, помимо прочего, оказала огромное психологическое и политическое воздействие на все страны мира. Впервые за всю свою историю Европейские Сообщества смогли претендовать на роль лидера мировой политики и

экономики и были признаны в этом качестве^{[302] [303] [304]}.

Необходимо отметить, что первоначально мало кто предполагал, что предусмотренный Единым европейским актом проект создания единого внутреннего рынка, «коренным образом трансформирует Сообщества и

повлечет за собой впечатляющее развитие процессов экономической, а чуть позже и политической интеграции» . Только после вступления ЕЕА в силу государства-члены начали осознавать, как основательно он изменил распределение власти, сместив его от национальных правительств к институтам Сообществ. С принятием ЕЕА обозначился некий разворот в сторону федерализма в развитии европейской интеграции, который, однако, прошел

308

почти незамеченным, хотя его признаки ощущались во многих проявлениях .

Реформы, проведенные в рамках ЕЕА, подготовили соответствующую правовую основу для реализации проекта создания Европейского Союза.

Во-первых, в ст. 30 ЕЕА указывалось, что через 5 лет после вступления его в силу государства-члены должны рассмотреть вопрос об изменении раздела III «Положения о европейском политическом сотрудничестве в области

- 309

внешней политики» .

Во-вторых, успешная реализация плана создания единого внутреннего рынка, предусмотренного ЕЕА, требовала дальнейших реформ и, в частности, введения единой валюты, поскольку ее отсутствие затрудняло развитие взаимной торговли стран Сообществ и тем самым мешало единому рынку быть по-настоящему единым. Логика «Программы-1992» предусматривала

дальнейшее учреждение экономического и валютного союза (ЭВС).

Кроме того, политические изменения, произошедшие в Европе, в частности, «бархатные» революции в странах Восточной Европы, продемонстрировали, что Европейские Сообщества, будучи экономическим гигантом, остаются «политическим карликом». Сообщества занимались только экономической стороной международных отношений, а Европейское политическое сотрудничество было скорее областью дипломатии и поэтому не могло быстро реагировать на события, проявлять инициативу или составлять планы на будущее . В речи, произнесенной в Европейском коллеже в Брюгге в октябре 1989 года, Ж. Делор указал, на необходимость создания в Европе политического союза в качестве ответа на произошедшие в Восточной Европе события. А именно, увеличить полномочия Сообщества во внешнеполитической сфере, повысить эффективность принятия решений, усилить децентрализацию власти на основе субсдиарности и наделить Европарламент большими полномочиями с целью повышения легитимности Европейских Сообществ^{[305] [306] [307]}.

В итоге в 1990 г. одновременно начали работу две межправительственные

конференции - по созданию ЭВС и политическому союзу. Конференции проводились по аналогии с конференций, в рамках которой разрабатывался и принимался Единый европейский акт .

В ходе переговоров предстояло решить ряд важнейших вопросов, в частности, пойдут ли Сообщества по пути усиления наднациональных элементов в соответствии с концепцией, разработанной Ж. Монне или направится к голлистской «Европе Отечеств»? Быть одному цельному союзу или нескольким образующим его организациям? Какие суверенные полномочия государств-членов будут создаваемым организациям и др.?

Конференция по ЭВС шла более гладко, поскольку консенсус по основным вопросам был достигнут еще до начала конференции.

В основу проекта договора был положен поэтапный план создания ЭВС, разработанный Комитетом Ж. Делора и утвержденный на саммите в Мадриде в 1989 г. . Поэтому на переговорах основная дискуссия происходила по поводу отдельных вопросов, в частности, статуса ЕЦБ, начала заключительного этапа создания ЭВС и условиях членства в ЭВС.

По итогам конференции высшим органом, получившим все координирующие полномочия в валютной и денежно-кредитной сфере, стал Европейский центральный банк (ЕЦБ), не зависимый от национальных правительств. Кроме того, в некоторых сферах он получил все законодательные полномочия Комиссии. Таким образом, по характеру и объему полномочий ЕЦБ, по сути, является наднациональным органом. Однако порядок принятия решений, скорее, является межправительственным (точнее, межбанковским, поскольку национальные центральные банки ^{[308] [309] независимы от своих правительств)[310] [311]. Также были утверждены жесткие критерии конвергенции, а перейти к завершающему этапу ЭВС могли только те страны, которые соответствовали этим критериям. При этом сохранялась возможность неучастия в последнем этапе создания ЭВС государств,}

315

соответствующих установленным критериям .

Конференция по созданию политического союза, в отличие от конференции по ЭВС, проходила сложнее, поскольку необходимо было множество вопросов в институциональной сфере и в рамках отдельных политик. Кроме того, позиции государств-членов существенно отличались, а отсутствие в начале МПК какого-либо согласованного проекта еще более осложнило работу. Одним из самых спорных вопросов стал вопрос о структуре будущего союза. Большинство государств выступали против передачи своих национальных полномочий в сферах общей внешней политики и внутренних дел Европейскому Союзу и настаивали на установлении межправительственного сотрудничества в этих сферах. Однако при этом появлялись организационные трудности в механизмах их связи и координации (или их отсутствия) с уже существующей в рамках Сообществ экономической интеграцией.

С целью выхода из данной проблемы Франция выдвинула концепцию структуры будущего объединения, получившую условное название «храм с колоннами». Ее автором считается французский дипломат П. де Буасье^{[312] [313]}. В соответствии с данной концепцией структура будущего объединения напоминала фасад древнегреческого храма . Три колонны поддерживали портик - Европейский Союз. Первой и самой главной опорой становились

Европейские Сообщества, а также создаваемый ЭВС (в ее основе лежали Римские договоры), вторая колонна олицетворяла общую внешнюю политику и политику безопасности, третья -сотрудничество государств в сфере юстиции и внутренних дел.

В научной литературе «колонны» получили название «опор» Европейского Союза, а структура ЕС - структурой «трех опор». Жак Делор дополнил проект вводной частью («шапкой»), чтобы соединить «колонны» между собой .

Данная концепция по своей сути является организационно-правовой моделью Европейского Союза, которая объединила в себе две противоположные формы взаимодействия государств (наднациональную и межправительственную), действующие в различных интеграционных сферах сотрудничества государств. Три «опоры» объединялись единой

институциональной системой, которая должна была обеспечивать координацию деятельности Европейского Союза. При этом в рамках первой опоры доминировали (хотя и в ограниченном виде) элементы концепции «наднациональной верховной власти», в ней ограничения национального суверенитета были наиболее серьезными. Вторая и третья опоры основывались на принципах концепции «Европы Отечеств» и представляли собой классическое межправительственное сотрудничество, в них институты ЕС были всего лишь площадкой, на которой встречались государства-члены.

Данная модель позволила структурно соединить в рамках Европейского Союза различные по своему правому режиму и порядку регулирования сферы ведения ЕС (получившие название «опоры»).

Таким образом, концепция стала эффективной юридической конструкцией, позволившей продвигать вперед интеграционный процесс в различных сферах общественной жизни, но с различным по объему уровнем ^[314] передачи национальных полномочий государств-членов создаваемой организации. В рамках первой «опоры» национальные полномочия государств переданы в большем объеме, в рамках второй и третьей «опоры» - в значительно меньшем. Как отмечается в научной литературе, подобная структура позволила обеспечить «правопорядку Союза гибкий характер», что невозможно было сделать в рамках «единого Сообщества» .

Следует отметить, что концепция «трех опор» по сути является продолжением концепции «наднациональной верховной власти», разработанной Ж. Монне в 1950-е годы. Подобная сложная структура Европейского Союза во многом связана с одним из положений данной концепции, а именно, поэтапностью данного процесса . Интеграция, в соответствии с концепцией Монне, - это постепенный процесс, который начинается сначала в одних сферах общественной жизни, а затем охватывает другие, с ним связанные. Применительно к европейской интеграции первой такой сферой стала экономика, за ней последовала внешняя политика и самой последней стала сфера правопорядка. Соответственно, структура «трех опор» ЕС является отражением постепенного процесса европейской интеграции: Европейские Сообщества, входящие в первую опору, представляют собой самую раннюю и наиболее продвинутую область интеграции, интеграция в сфере внешней политики образовала предмет второй опоры - ОВПБ, и наконец, самая последняя сфера интеграции - сотрудничество в сфере юстиции и внутренних дел - вошла в третью опору^{[315] [316] [317]. Структура трех опор, таким образом, отражает различный уровень развития европейской интеграции в различных сферах сотрудничества государств.}

С целью ограничения бесконтрольного расширения компетенции Европейских Сообществ, которое вызывало опасение у большинства

государств-членов , Ж. Делор выдвинул принцип субсидиарности, основной целью которого было обеспечить разграничение компетенции ЕС и компетенции государств-членов. В соответствии данным принципом, к компетенции Сообщества переходят те сферы общественной жизни, в которых государства-члены не могут достичь успеха самостоятельно. Особенно это касается случаев, когда масштабы действий или их последствия таковы, что не позволяют национальным или региональным властям вполне оценить характер

323

решаемых задач .

По мнению Ж. Делора, принцип субсидиарности должен точно

определить общий курс: где Сообщество может, а где не может действовать автономно от национальных правительств. Субсидиарность призвана ясно определить, кто и что делает, считал Ж. Делор^{[318] [319] [320]}.

По сути субсидиарность стала инструментом, позволившим объединить правовые механизмы сотрудничества государств, предусмотренные

концепциями «наднациональной верховной власти» и концепции «Европы Отечеств» (наднациональный и межправительственный), поскольку данный принцип разграничивал полномочия, которые передавались на Европейскому Союзу и осуществлялись на наднациональном уровне и полномочия, сохраняемые государствами-членами за собой и осуществляемые по общему согласию на основе межгосударственного сотрудничества.

Принцип субсидиарности был закреплен в тесте Договора о Европейском Союзе в виде следующей формулировки: в областях, которые не входят в исключительную компетенцию «Сообщество действует в соответствии с принципом субсидиарности, если и поскольку цели предполагаемого действия не могут быть успешно достигнуты государствами-членами, и поэтому, в силу масштабов и результатов предполагаемого действия, они могут быть более успешно достигнуты Сообществом» . При этом в Договоре отсутствует определение понятия «субсидиарность», а также какие-либо критерии или признаки, позволяющие его идентифицировать. В связи с эти, субсидиарность является скорее политическим принципом, использование которого зависит от конкретной интерпретации и ситуации, определяемой расстановкой политических сил в ЕС.^{[321] [322] [323] [324]} В результате на практике принцип субсидиарности

327

не столько разрешил спорные вопросы, сколько породила новые .

Таким образом, концепция «трех опор», выдвинутая в ходе подготовки Договора о ЕС носит «компромиссный» характер, поскольку объединяет отдельные элементы концепции «наднациональной верховной власти» и концепции «Европы Отечеств» в первую очередь различные правовые формы сотрудничества государств. Концепция предполагала определенный баланс наднациональных и межправительственных элементов, что обеспечило поступательное развитие интеграции в данный период.

Концепция «трех опор» определила организационно-правовую структуру Европейского Союза и получила юридическое закрепление в Договоре о Европейском Союзе (Договор о ЕС).

Договор о Европейском Союзе (неофициальное название -

ОЛ о

Маастрихтский договор) был подписан 7 февраля 1992 г. в Маастрихте . К договору прилагались 17 протоколов, имеющих обязательную юридическую силу, и 33 декларации, такой силой не обладающие.

Ратификация Маастрихтского договора протекала в государствах-членах не менее сложно, чем его разработка и подписание. В частности, Франции

пришлось внести ряд изменений в свою Конституцию , при этом референдум по ратификации Договора завершился с минимальным перевесом в пользу сторонников последнего (51,04% против 48,95% при неявке, равной 30,3%) .

Тем не менее, почти год спусти, 1 января 1993 года, Маастрихтский договор вступил в силу.

Правовое оформление концепции «трех опор» в Договоре о ЕС носит специфичный характер.

Согласно ст. А Договора о ЕС Европейский Союз основывается на Европейских Сообществах, дополненных сферами политики и формами сотрудничества в соответствии с вновь заключаемым договором. При этом конкретные сферы политики и сотрудничества устанавливаются лишь в соответствующих разделах Договора о ЕС: раздел V Договора о ЕС устанавливает положения в сфере общей внешней политики и политики безопасности; раздел VI Договора о ЕС - определяет формы сотрудничества в сфере юстиции и внутренних дел. Более конкретно данная статья сформулирована в редакции Амстердамского договора (1997 г.): Европейский Союз образуют Европейские Сообщества, дополненные общей внешней политикой и сотрудничеством полиций и судов в уголовно-правовой сфере . Однако даже эта редакция явно нелогична и не очень понятна. Можно согласиться с мнением Л.М. Энтина, что она «крайне неудачно сработана в редакционном плане» . Очевидно, что «опоры» в качестве структурных элементов, образующих Европейский Союз, юридически закреплены не были.

Однако анализ соответствующих разделов Договора о ЕС позволил ^{[325] [326] [327] [328]}

установить следующие.

Первая и главная опора - Европейские Сообщества - ЕЭС , Евроатом и ЕОУС (разделы II, III, IV Договора о ЕС). Каждое из сообществ функционировало на базе своего учредительного договора. Таким образом, новая организация - Европейский Союз - интегрировала в себя три другие организации: ЕОУС, Европейское Сообщество (бывшее ЕЭС) и Евроатом. Сообщества не были ликвидированы, но изменили свою правовую природу и выступили вместе как первая опора в структуре Европейского Союза, при этом сохранив в ней относительную автономию. Наиболее важным и авторитетным являлось Европейское Сообщество, которое по праву называлось ключевым элементом не только в рамках первой опоры, но и в структуре всего Европейского Союза.

Вторую опору составляла общая внешняя политика и политика безопасности - ОВПБ (раздел V), прообразом которой, как уже отмечалось ранее, послужил функционировавший с 1971 года механизм Европейского политического сотрудничества. В соответствии с Маастрихтским договором разработка и осуществление европейской внешней политики стали частью деятельности Союза в целом, которая осуществляется непосредственно на базе Договора о Европейском Союзе. В отличие от Европейских Сообществ ОВПБ не являлась отдельной организацией и не обладала собственным учредительным договором.

Сказанное о ОВПБ относится и к третьей опоре Европейского Союза - сотрудничество в сфере юстиции и внутренних дел - СЮВД (раздел VI). Несмотря на то, что координация сотрудничества государств-членов в правоохранительной сфере в некоторой степени осуществлялись и до Маастрихтского договора (самый известный пример - Шенгенские соглашения), организационно-правовую форму они получили только в Договоре о ЕС. Последний учредил в качестве отдельной сферы деятельности ^[329]

Союза^[330].

Принципиальное отличие между опорами заключалось в том, что в первой опоре доминировали (хотя и в ограниченном виде) элементы концепции «наднациональной верховной власти», в ней ограничения национального суверенитета были наиболее серьезными. Вторая и третья опоры основывались на принципах концепции «Европы Отечеств» и представляли собой классическое межправительственное сотрудничество, в них институты ЕС были всего лишь площадкой, на которой встречались государства-члены.

Обеспечивать координацию, согласованность и преемственность функционирования трех опор должна была единая система институтов, с опорой на уже достигнутый уровень интеграции. Из этого следовало, что в рамках каждой из опор решения должны были приниматься одними и теми же институтами, в соответствии с их компетенцией. Однако в реальности дело обстояло иначе. В то время как в первой опоре были задействованы все институты, а Комиссия и Европарламент обладали значительными законодательными и исполнительными полномочиями, во второй и третьей опорах решения принимались только Советом, у Комиссии наличествовали лишь вспомогательные полномочия, Европарламент в этом процессе почти не

участвовал^[331].

Решения, принимаемые в рамках второй и третьей опор, были выведены из-под контроля Суда ЕС^[332] и Палаты аудиторов. Традиционные правовые акты Сообществ - регламенты, директивы и решения - не применялись во второй и третьей опорах. Во второй существовали собственные механизмы - общие позиции и совместные действия, а в рамках третьей - руководствовались,

главным образом, международными конвенциями .

В рамках трех опор свойства Европейского Союза проявлялись по- разному. Наднациональные элементы наиболее выражены в первой опоре: в рамках Европейских Сообществ, в то время как в рамках второй и третьей опор доминируют международно-правовые характеристики. В сфере ОВПБ ЕС особенно близок к конфедерации в ее классическом виде, как она существовала в США, Швейцарии и других странах .

Таким образом, несмотря на то что «опоры» в качестве структурных элементов, образующих Европейский Союз, юридически закреплены не были, анализ соответствующих разделов Договора о ЕС позволяет установить существенные различия в правовом статусе и порядке правового регулирования различных сфер ведения Европейского Союза. На основании этих различий можно выделить предусмотренные концепцией три «опоры», образующие организационную структуру Европейского Союза, что свидетельствует о правовом оформлении концепции «трех опор», хотя и в своеобразном виде.

Мнения исследователей по поводу Маастрихтского договора крайне противоположны. Некоторые считаю, что после его принятия интеграция вышла на качественно новый уровень, другие видят в нем лишь промежуточный этап на пути к созданию политического союза. В каждом из этих мнений есть доля истины. Являясь результатом компромисса по ключевым вопросам дальнейшего развития интеграции, он представляет собой сложнейшую конструкцию, содержащую наднациональные,

межправительственные, федеративные, конфедеративные и международно-

339

правовые элементы .

В соответствии с Договором о ЕС Европейский Союз получил сложную, громоздкую структуру, соответствовавшую французской концепции «трех ^{[333] [334] [335]}

опор». Подобная структура ЕС неслучайна, поскольку при выработке Маастрихтского договора столкнулось два противоположных подхода - подход, основанный на концепции «наднациональной верховной власти» и традиционный межправительственный подход к объединению государств, основанный на концепции «Европы Отечеств». В ходе разработки Договора о ЕС эти подходы не были гармонизированы; удалось лишь их структурно объединить, установив в различных сферах ведения ЕС различные правовые формы сотрудничества государств-членов. Этим и объясняется подобная конструкция получившегося объединения. Как отметил Ф. Шеер, генеральный секретарь Министерства иностранных дел Франции, «Маастрихт - это вычурный договор, но нам надо было открыть для европейской интеграции перспективу на 10-20 лет вперед»^[336].

Тем не менее, несмотря на то, что концепция «трех опор» определила весьма сложную и громоздкую организационно-правовую структуру Европейского Союза, она позволила сформировать новую интеграционную модель и продвинуть интеграцию на качественно новый уровень.