§ 4.Концепция «Европы Отечеств»: проблемы реализации и правового оформления

В 1950-е гг. наряду с концепцией «наднациональной верховной власти» формируется вторая, альтернативная концепция европейской интеграции, получившая название «Европы Отечеств». В отличие от концепции «наднациональной верховной власти» данная концепция предполагала создание в Европе организации в форме конфедерации и при полном сохранении национального суверенитета государств-членов.

Шарль де Голля, который очень рано осознал огромную важность объединения Европы для своей страны и Европы в целом. «Я считаю, что сейчас, как и в другие времена, единство Европы может быть результатом не слияния народов, а их систематического сближения. Все толкает их в этом направлении в нашу эпоху широких обменов, совместных предприятий, не знающих границ науки и техники, быстрых сообщений, многочисленных путешествий. Моя политика, следовательно, имеет целью создание концерта европейских государств, с тем, чтобы развивающиеся между ними связи

скрепляли их солидарность», - писал он в своих «Мемуарах надежды,

231

ставшими своего рода политическим завещанием .

Идею объединения европейских государств де Голль высказывал еще в 1943 году. К мысли об объединении Европы генерал обращался во время своих бесед с членами Французского комитета национального освобождения (ФКНО) - Г. Палевским и Р. Массигли, о чем они вспоминали позже в своих мемуарах. Как отметил Ж. Лакутюр, один из известных биографов де Голля, немалую роль в этом сыграл влиятельный правый радикал, впоследствии глава одного из кабинетов Четвертой республики Рене Мейер, вдохновителем которого, в свою очередь, стал уже известный Жан Монне . Однако взгляды Ж. Монне и Ш. де Г олля на форму европейского объединения уже тогда имели принципиальные различия: Монне выступал за наднациональную федерацию, де Голль - за независимую межгосударственную конфедерацию.

В начале 1944 году де Голль начал размышлять над созданием европейской конфедерации, которая не затрагивала бы суверенитет стран- участниц. По его мнению, такая конфедерация должна включать Францию, Италию, Бельгию, Люксембург, Нидерланды, Рейнскую область и Швейцарию, а в перспективе и Великобританию . Де Голль не исключал возможности участия в данном объединении и Германии, рассматривая это как способ ее контроля и сдерживания. Но в целом европейская концепция де Голля предусматривала, в первую очередь, экономический и политический подъем Франции^{[228] [229] [230] [231]}.

На начальном этапе де Голль мыслил традиционными категориями баланса сил, основанного на «системе двусторонних сдержек и противовесов в духе концерта держав и их союзов», характерного для Европы XIX и начала XX

века . Но уже тогда он вписывал эту систему в рамки такой конструкции единой Европы, в которой нашла бы свое место и Германия, уравновешенная на западе Великобританией, а на востоке - Советским Союзом^{[232] [233] [234]. Разумеется, в центр данной конструкции де Голль помещал Францию.}

Однако в первые послевоенные годы планам де Голля не суждено было сбыться. После острых конфликтов с политическими партиями, стремившимися ограничить полномочия главы Временного правительства (которым в то время был де Голль), генерал ушел в отставку и в течение 12 лет находился в оппозиции парламентскому режиму Четвертой республики. Поэтому процесс европейской интеграции начался без де Голля и не по его замыслам.

Первым шагом в направлении объединения Европы стала, как уже отмечалось ранее, речь Р. Шумана 9 мая 1951 года с предложением о создании ЕОУС, автором которого был Ж. Монне. ЕОУС сочетало в себе как наднациональные, так и межгосударственные черты, что объясняет неоднозначное отношение генерала к данному объединению. Одобряя, в принципе, идею европейского объединения, он упорно настаивал на сохранении государствами-членами своих суверенных прав, без чего, по убеждению де Голля, они неизбежно утратят легитимность в глазах собственных граждан .

В противовес сторонникам концепции «наднациональной верховной власти», утверждавших, что только федеративные структуры могут обеспечить надежный контроль над Германией, де Голль был убежден, что лишь межгосударственный подход способен закрепить за Францией военнополитические преимущества, уравновешивающие все более мощный экономический потенциал Германии. Именно поэтому в 1954 году де Голль решительно выступил против проекта создания ЕОС, разработанного при участии того же Ж. Монне. В конечном итоге проект ЕОС был отвергнут в 1954 году Национальным собранием Франции голосами голлистов и коммунистов. Вопрос о перевооружении Германии был решен посредством включения ее в 1955 году в НАТО.

Оценивая в целом ситуацию, сложившуюся в 1950-е годы, де Голль приходит к выводу, что возникшие в это время формы интеграции (речь идет, главным образом, о создании наднациональных организаций с наднациональными органами власти) были следствием слабости Четвертой республики (1946-1958 гг.). Он перечисляет уступки, сделанные Францией этого периода «интересам других: согласие Франции на возрождение немецкого национального государства, создание ЕОУС, которое освобождало Германию от репарационных поставок рурского угля, переход в состав Германии экономически присоединенного Саарского автономного государства, вступление в НАТО»^{[235] [236].}

Но в 1958 году, став президентом Пятой республики, Ш. де Голль был вынужден осознать необратимость произошедших перемен. Кроме того, за прошедшие 14 лет его «европейские идеи» существенно эволюционировали. Возможно, поэтому после ратификации Римских договоров де Голль принял все необходимые меры, для того, чтобы Франция могла в полной мере соблюдать подписанные ею соглашения. Строгое следование положениям Римских договоров никогда не подвергалось сомнению, даже когда возникали проблемы в отраслях, долгое время находившихся под защитой государства, или даже после событий 1968 года . Более того, именно на экономической базе Римских договоров основывалась европейская концепция французского генерала, оказавшая большое влияние на дальнейшее развитие европейской интеграции^{[237] [238]}.

Концепция Ш. де Голля, получившая название «Европа Отечеств», по сути предусматривала альтернативную модель объединения европейских государств в виде европейской организации в форме конфедерации, основанной на межгосударственном сотрудничестве и при полном сохранении национального суверенитета . Согласно концепции, предполагалось создание политического союза в Европе в виде конфедерации, основанной на союзе суверенных государств^{[239] [240] [241]}. Создаваемые в рамках данной организации институты должны действовать строго на началах единогласия. По-прежнему относясь негативно к существующему в первых европейских организациях элементам наднациональности, де Голль выступал за объединение Европы на основе межгосударственного соглашения. Эти положения обусловили конкурирующий характер данной концепции по отношению к концепции «наднациональной верховной власти».

Необходимо отметить, что концепция де Голля предполагала создание единой Европы, включающей как Западную, так и Восточную ее части. На пресс-конференции в феврале 1965 года де Голль говорит: «Европа, мать современной цивилизации, должна организовываться от Атлантики до Урала, работать в согласии, чтобы развить все свои мощные ресурсы и тем самым вместе с Америкой, своей дочерью играть подобающую ей роль...» .

Отметим, что это высказывание генерала до сих пор вызывает споры и интерпретируется самым разным образом. Скорее всего, французский генерал имел в виду Европу будущего, в которой, как он считал, уже не будет

244

противоположных идеологий .

Голллистская концепция «Европы Отечеств» формируется, главным образом в 1960-е годы. Обратим внимание, что этот термин впервые употребил отнюдь не Ш. де Голль. Мишель Дебре использовал его в своей речи перед Национальным собранием в декабре 1958 года при выдвижении его кандидатуры на пост премьер-министра. Рассмотрим детали данной концепции.

В 1960 года де Голль говорил: «Наша задача заключается в том, чтобы объединить Европу, а это значит объединить европейские народы, следствием чего станет объединение государств» .Выступая против передачи суверенных полномочий государств «технократам», не зависящим от национальных правительств, де Голль предусматривал объединение Европы на базе межгосударственного единогласного соглашения^{[242] [243] [244].}

французский генерал добавит: «Какова реальность Европы? Каковы основы, на которых ее можно построить? Представлять себе, что можно построить что-то эффективное и действенное, и оно будет одобрено народами вне государств - химера. Конечно, удалось создать некоторые институты с более или менее выраженной наднациональной структурой... но у них нет и не может быть авторитета и политической эффективности. Обеспечение регулярного сотрудничества государств. предполагает организованное, регулярное сотрудничество национальных правительств и затем работу институтов, специализированных в каждой из общих областей и подчиненных правительствам»^[245].

На основании изложенного можно сделать вывод, что правовой основой предусмотренной концепцией модели объединения европейских государств, явились принцип межгосударственного сотрудничества (то есть полное сохранение за государствами-членами своих суверенных полномочий) и принцип принятия решений единогласием.

Выделим основные положения концепции «Европы Отечеств».

1. Концепция «Европы Отечеств» предполагала учреждение на

экономической основе Европейских Сообществ политического союза в Европе в виде конфедерации, основанной на союзе суверенных государств;

2.

единственной легитимной основы европейской интеграции;

3. Объединение Европы должно осуществляться на базе межгосударственного единогласного соглашения и при полном сохранении национального суверенитета государств-членов;

4. Концепция предусматривала укрепление межгосударственного

сотрудничества за счет расширение полномочий уже существующих межправительственных институтов и сокращение (и даже полную ликвидацию) полномочий наднациональных институтов;

5. Институты должны принимать решения, действуя на основе

единогласия.

Концепция «Европы Отечеств», помимо прочего, была нацелена на возращение Франции статуса великой державы. Франция, считал де Голль, должна играть на международной арене первостепенную роль, соответствующую ее интересам и пропорциональную ее возможностям. Именно поэтому для нее необходимо участие в таких союзах, где она имела бы главенствующее положение и сохраняла бы за собой свободу решений. По этой причине для де Голля была неприемлема концепция «наднациональной верховной власти». По этому поводу де Голль говорил: «Хотя союз европейских стран и является главной целью нашей политики, мы не можем раствориться в нем. Любая система, предусматривающая передачу части нашего суверенитета международным органам, не совместима с правами и обязанностями Французской республики. Это самоотречение европейских стран, в первую очередь, Франции, неизбежно будет иметь следствием зависимость от внешних сил»^{[246] [247]. По его мнению, элементы концепции «наднациональной верховной власти», созданные в Европейских Сообществах, подчиняли Францию чужим законам, так как исполнительная власть попала бы в руки технократам, законодательная - в руки иностранных парламентариев, а безопасность страны - в руки НАТО, т.е. под контроль чужой страны.}

Таким образом, в рамках концепции де Голля предусматривалась модель объединения государств по типу классической международной организации в форме конфедерации и на основе межгосударственного соглашения. По своей сути данная модель основывалась на принципе межгосударственного сотрудничества, предполагавшем сохранение национального суверенитета за государствами в полном объеме . Экономической базой этой организации должна было стать ЕЭС, которое могло бы стать «третьим центром» сил, наряду с США и СССР.

Концепция де Голля нашла свое выражение в разработанных Францией проектах политического союза в Европе, вошедших в историю как «планы Фуше».

В 1960 году де Голль ознакомил со своей концепцией остальных участников «шестерки» и официально изложил его на пресс-конференции. Суть деголлевского плана сводилась к организации регулярных встреч на уровне различных министерств, опирающихся на деятельности постоянных рабочих органов - комитетов или комиссий, специализированных на конкретных вопросах, но подчиненных национальным правительствам. Вынесенные на повестку дня этих органов вопросы могли бы периодически обсуждаться ассамблеей, составленной из делегатов национальных парламентов. Данная конструкция должна была быть одобренной «торжественным общеевропейским референдумом, чтобы дать Европе с самого начала характер народного одобрения, который ей необходим» . Очевидно, что подобная схема фактически перечеркивала федеративные элементы, содержавшиеся в структуре ЕОУС, ЕЭС и Евроатоме.

Таким образом, план де Голля, с одной стороны, предусматривал дальнейшее развитие европейской интеграции, но уже в политической плоскости, а с другой - фактически перечеркивала наднациональные элементы, которые имели уже существующие Европейские Сообщества^{[248] [249].}

Несмотря на то, что идея политического союза Европы была поддержана странами «шестерки», деголлевская концепция не соответствовала их интересам, поскольку все они стояли на позициях политического объединения на наднациональной основе.

На встрече руководителей «шестерки» в Бонне в июле 1961 года было достигнуто соглашение об активизации политического сотрудничества путем проведения регулярных консультаций глав государств и правительств на высшем уровне. Также была создана специальная политическая комиссия для разработки проекта договора, учреждающего политический союз в Европе. Комиссию возглавил верный соратник де Голля Кристиан Фуше.

Комиссия К. Фуше оказалась в весьма затруднительном положении, так как ее члены были вынуждены выполнять противоречивые указания своих правительств . Кроме того, Франция стремилась перевести на уровень межгосударственного сотрудничества то, что уже приобрело наднациональный характер.

Страны «шестерки», в первую очередь, Бельгия и Нидерланды, выступали за развитие интеграции на наднациональной основе и, кроме того опасаясь диктата «великих держав», настаивали на присоединении к ЕЭС Великобритании.

Тем не менее, первый вариант французского проекта договора об учреждении политического союза, так называемый «проект Фуше», был представлен на заседании Комиссии 19 октября 1961 года . Проект предусматривал учреждение союза государств по типу классической международной организации, за что, собственно, и выступала Франция .

В преамбуле документа говорилось об утверждении принципов свободы и демократии, которые должны были стать обязательным условием для приема новых членов. Статья первая содержала положение о том, что Союз является нерасторжимым, следовательно, не признавалось право на отделение^{[250] [251] [252] [253].}

Проект «Фуше» предусматривал учреждение институтов Союза, не зависимых от их аналогов в уже существующих Европейских Сообществах. Его руководящими органами должны были стать Совет Союза и постоянная Политическая комиссия. Совет Союза должен был заседать один раз в четыре месяца на уровне глав государств или правительств, а в промежутках между сессиями - не менее одного раза за четыре месяца - на уровне министров иностранных дел. Совет обладал монопольным правом на принятие решений. Решения Совета принимались единогласно. Любое государство могло воспользоваться правом вето или воздержаться от голосования. При этом отсутствие кого-либо из участников (или воздержание от голосования) не являлось препятствием для принятия решения. Таким образом, принцип принятия решений единогласием значительно смягчался. Однако отсутствовавшие или воздержавшиеся от голосования были освобождены от обязательного выполнения принятых решений. Тем самым, по мнению А.Г. Браницкого, был открыть «путь к бегству от всякой ответственности»^{[254] [255]}.

Политическая комиссия должна была состоять из чиновников высшего руководящего состава министерств иностранных дел государств-членов. В ее задачи входили подготовка решений Совета и контроль их исполнения. По

258

сути, ее роль сводилась к роли «рядового коллективного секретариата» .

Еще один орган союза - Европейская парламентская ассамблея, единая для ЕОУС, ЕЭС и Евроатома, но наделенная разными полномочиями для Сообществ и для политического союза, имела лишь рекомендательные функции. Она могла выразить недоверие Политической комиссии, но окончательное решение все же принимал Совет. В целях демократического контроля, Комиссия обязана была предоставлять Ассамблее отчеты о своей деятельности. Однако ни законодательных, ни бюджетных функций она не имела.

Проект не препятствовал вхождению в политический союз других стран- членов Совета Европы, при условии их согласия с установленными целями союза и предварительного вступления в другие Европейские Сообщества. Кроме того, спустя 3 года предусматривался пересмотр договора и объединение всех Европейских Сообществ.

Переговоры по проекту «Фуше» проходили непросто. Ситуация осложнилась еще более, после того, как Великобритания, не желая оставаться экономически и политически изолированной от стран «шестерки», выступила с просьбой участвовать в переговорах по созданию политического союза, не дожидаясь принятия ее в ЕЭС. В результате чего Бельгия и Нидерланды, отстаивающие на переговорах интересы «малых» европейских стран, оказались перед дилеммой: либо бороться до конца развитие интеграции на основе концепции «наднациональной верховной власти», что было неприемлемо для Франции, либо согласиться с французской позицией, но лишь в том случае, если Великобритания станет членом союза.

В итоге в конце ноября 1961 года Комиссия Фуше была распущенна. Бельгийский министр иностранных дел П.-А. Спаак предложил обсудить новый проект политического союза на уровне Совета министров ЕЭС 15 декабря 1961 г. в Париже.

Французское правительство представило новый проект договора, так называемый проект «Фуше-2»^[256], в который де Голль лично внес ряд важных дополнений. В частности, Европейский парламент получал функции определения внешнеполитических задач и проведения единой политики всех стран-участниц, учреждение должность генерального секретаря, заменяющего должность председателя Совета и независимого от правительств государств- членов^[257].

Но, несмотря на некоторые уступки, сделанные Францией, по сути проект остался неизменным. Прежде всего, сохранился межгосударственный подход к созданию политического союза, против которых так или иначе были настроены практически все участники переговоров. Именно такая жесткая позиция Франции вызывала все новые изменения и дополнения в текст проекта «Фуше- 2», которые в свою очередь, были неприемлемы уже для Франции^[258].

На встрече министров стран «шестерки» в декабре 1961 года проект политического союза вновь не был одобрен. Комиссия Фуше в очередной раз получила указания разработать уже третий по счету вариант проекта договора об учреждении политического союза. Ее заседание состоялось в январе 1962 года.

Однако и третий вариант проекта по-прежнему подчеркивал стремление Франции к созданию классической международной организации на основе межгосударственного соглашения, в котором бы ни одно государство, и, в первую очередь, Франция ни потеряло и части своего суверенитета. Более того, в проекте уже не было никаких уступок другим участникам переговоров: в числе функций Совета вновь появилась функция сближения, координации и унификации экономической политики, которая в предыдущем варианте проекта была из текста устранена^[259]. Такая позиция была неприемлема для партнеров Франции, поскольку, таким образом, союз приобретал тенденцию к подчинению себе деятельность трех Европейских Сообществ. Вместо преодоления отставания политической интеграции от экономической появился риск его распространения на весь процесс становления Сообществ^[260].

Разногласия между Францией и ее пятью партнерами, таким образом, продолжались и не прекращались на заседаниях в феврале и марте 1962 года. Более всего европейские партнеры Франции опасались, что Совет Союза, в результате введения экономики в компетенцию Союза, постепенно лишит смысла существование уже созданных Сообществ.

Вопрос о создании политического союза последний раз рассматривался странами «шестерки» на конференции министров иностранных дел в апреле 1962 года. Однако переговоры в очередной раз закончились провалом. Министр иностранных дел Бельгии, П.-А. Спаак, при активной поддержке своих голландских и итальянских коллег, заявил об отказе подписать проект договора о политическом союзе пока к нему не присоединится Великобритания^[261]. По существу, французский проект создания политического союза в рамках шести стран-участниц Европейских Сообществ был окончательно отвергнут. В ответ Ш. де Голль в 1963 году наложил вето на присоединение Великобритании к Европейским Сообществам.

Как отмечает Д. Сиджански, на самом деле ни кто иной, как де Г олль на своей конференции 15 мая 1962 года положил конец переговорам по проекту Фуше^[262]. На этой конференции де Голль назвал основные положения французского проекта и напомнил, что Франция не может довольствоваться объединением Европы в Европейских Сообществах: «Западная Европа... должна быть объединена политически». И далее повел итог: «В самом деле, невозможно обеспечить экономическое развитие Европы без ее политического единства, но в этой связи хочу отметить, насколько спорна некая идея, прозвучавшая в Париже во время недавних дебатов, авторы которой призывали изъять проблемы экономики из компетенции глав государств и правительств, в то время как в каждой стране экономика является их главной и повседневной обязанностью»^[263].

Таким образом, ни один из проектов «Фуше» не получил практической реализации. Основной причиной этого явился тот факт, что все проекты предусматривали межгосударственную основу будущего союза. Это фактически перечеркивало элементы концепции «наднациональной верховной власти», содержащиеся в уже созданных Европейских Сообществах, и даже ставило под угрозу их существование.

Необходимо отметить, что провал проектов «Фуше» еще более замедлил и без того затянувшийся процесс политической интеграции. Но если бы проект все-таки был принят, то, как отмечает А. Прат, вероятнее всего, была бы создана европейская конфедерация, играющая на международной арене гораздо более важную роль, чем та, которую играет Европа в настоящее время^{[264] [265].}

Тем не менее, хотя концепция «Европы Отечеств» не была практически реализована, она все же получила правовое оформление, лишь в части механизма принятия решений единогласием.

Выявившееся в ходе переговоров по проектам «Фуше» столкновение двух концепций европейской интеграции, концепции «наднациональной

верховной власти» и концепции «Европы Отечеств», спровоцировало первый

268

кризис функционирования Европейских Сообществ .

В июне 1965 года председатель Комиссии В. Хальштейном представил на рассмотрение Совета пакет предложений, содержавший новый бюджетный план на следующие пять лет, а также план по созданию собственных ресурсов Сообществ за счет таможенных сборов и разного рода налогов. Создание системы собственных ресурсов Сообществ было предусмотрено тестом Договора о ЕЭС, правда, только с 1970 года. Введение собственных ресурсов, безусловно, увеличивало самостоятельность Сообществ и способствовало переходу полномочий в бюджетной сфере к Парламенту и частично к

Комиссии^[266].

Как и следовало ожидать, Ш. де Голль был против новой инициативы Комиссии. Кроме того, французский президент стремился не допустить вступление в силу принципа принятия решений большинством голосов в Совете, который в соответствии с Договором о ЕЭС должен был с 1 января 1966 г. отменить право вето. Де Голль, разумеется, не мог согласиться с

270

подобным изменением, которое он рассматривала как отказ от суверенитета .

В результате Франция отозвала своего постоянного представителя при ЕЭС, прекратила участие в заседаниях Совета и Корепера, а также в работе всех комиссий и рабочих групп. То есть, Франция фактически вышла из Европейских Сообществ, что привело к приостановке их функционирования. В течение почти семи месяцев - с 30 июня 1965 года по 29 января 1966 года - Франция проводила, так называемую, политику «пустого кресла» (одно из названий данного кризиса - кризис «пустого кресла») .

С целью решения возникшего кризиса в Люксембурге состоялись два чрезвычайных заседания Совета, по итогам которых было подписан специальный протокол, который практически приостанавливал применение принципа большинства при голосовании. Данное соглашение между государствами вошло в историю как Люксембургское соглашение (или Люксембургский компромисс), которое сразу же стали назвать «согласием о несогласии»^{[267] [268] [269] [270] [271]. Текст Люксембургского соглашения - «показатель истинных намерений генерала де Г олля» .}

Суть Люксембургского соглашения заключалась в том, что, если решение, которое в соответствии с Договорами должно приниматься большинством голосов, затрагивает жизненно важные интересы какого-либо государства-члена, то по требованию последнего обсуждение данного решения должно быть продолжено до достижения всеобщего одобрения. То есть, по сути, принципом принятия решений в Совете по наиболее важным вопросам

становился принцип единогласия . После подписания Люксембургского соглашения, представители Франции вернулись к работе в институтах и органах Сообществ и, таким образом, кризис «пустого кресла» завершился.

Вместе с тем, необходимо отметить, что Люксембургское соглашение способствовало значимым изменениям, произошедшим в деятельности Сообществ. В первую очередь, Комиссия стала в большей степени учитывать интересы государств, что значительно уменьшило ее роль как «двигателя» европейской интеграции и снизило эффективность ее функционирования. Кроме того, Комиссия на длительный период отказалась от серьезных инициатив, направленных на продвижение европейской интеграции. Помимо этого, Совет стал еще менее ориентироваться на дальнейшее успешное развитие европейской интеграции и все больше приобретал черты традиционного межправительственного органа, в рамках которого осуществляется согласование позиций путем дипломатических переговоров.

Следует отметить, что государства-члены по примеру Франции, стали использовать Люксембургское соглашение для защиты своих национальных интересов. В результате, хотя в Сообществах существовала Комиссия, представляющая наднациональный институт, фактически Люксембургское соглашение означало резкое перераспределение законодательных полномочий и усиление межгосударственного сотрудничества . Так, например, А.Г. Браницкий, отмечает, что Люксембургское соглашение «вновь выдвигает на первый план межгосударственный подход»^{[272] [273] [274].}

Фактически Люксембургское соглашение означало, что государства- члены отказываются от принципа голосования квалифицированным большинством голосов, так как, в самом соглашении отсутствовали конкретные критерии определения «жизненно важных интересов», что позволяло государствам объявить практически любой вопрос «жизненно важным» и потребовать принятия решения по данному вопросу единогласием. В свою очередь, единогласие при принятии решений значительно замедляет весь процесс принятия решений . В течение следующих двух десятков лет процесс прохождения правовых актов через Совет занимал очень длительное время, а зачастую, они вообще не принимались. Это позволило целому ряду исследователей, сделать вывод, что Люксембургское соглашение

279

спровоцировало длительный спад в процессе европейской интеграции .

Однако помимо негативного эффекта следует отметить и положительное значение Люксембургского соглашения для европейской интеграции. Так отечественный специалист в области европейской интеграции,

Н.Ю. Кавешников, считает, что на данном этапе развития Сообществ «экономическая взаимозависимость стран и опыт функционирования институтов были еще недостаточными и в критический момент какая-либо страна могла отказаться подчиняться наднациональным решениям, что, скорее всего, стало бы концом Сообществ» .

Следует отметить, что положения Люксембургского соглашения были зафиксированы в специальном протоколе, подписанном государствами- членами, но юридического закрепления в Договорах об учреждении Европейских Сообществ так и не получили. Однако до середины 1980-х годов голосование квалифицированным большинством в Совете практически не проводилось (за исключением процедуры принятия бюджета). Только после принятия Единого европейского акта (1986 г.) круг вопросов, по которым решения принимались квалифицированным большинством голосов, несколько ^{[275] [276] [277]}

увеличился. При этом до настоящего времени нет ни одного юридического документа, который бы отменил Люксембургское соглашение, фактически оно действует и сегодня. Таким образом, на основании длительной и единообразной практики применения положений Люксембургского соглашения можно сделать вывод о том, что в практике функционирования Европейских Сообществ (а затем и Европейского Союза) данное соглашение используется в качестве правового обычая, применение которого определяется консенсусом государств-членов.

Оценивая концепцию «Европы Отечеств» и деятельность Шарля де Г олля по объединению европейских стран в целом, ученые и исследователи до сих пор расходятся во мнениях. Одни считают, именно в период его пребывания у власти европейское объединение осуществлялось наиболее быстро: введение таможенного союза, выработка совместной политики в отношении сельского хозяйства. Сторонники этой точки зрения также указывают на то, что после ухода де Голля дальнейшее развитие европейской интеграции надолго увязло в переговорах по вопросам о расширении Сообщества и раздела полномочий в осуществлении общей аграрной политики. Доля истины в этой точке зрения есть, поскольку никакого заметного развития интеграционного процесса вплоть до момента введения Европейской валютной системы в 1979 году и принятия в 1986 году Единого европейского акта не было.

Однако существует и укоренившееся мнение, что генерал де Голль, отстаивая свою концепцию «Европы Отечеств», стал препятствием для дальнейшего развития европейской интеграции. Выступая против расширения элементов наднациональности в Европейских Сообществах, он замедлил развитие интеграции и появление сильных европейских институтов. Поскольку продвижение по пути наднациональных развития Европейских Сообществ действительно было незначительным до тех пор, пока де Голль находился у власти, этот упрек нередко формулируют иначе: его винят в том, что он

2010. С. 32.

¹⁹¹ См.: Хохлов И.И. Наднациональность в политике Европейского союза. М.: Междунар. отношения, 2007. С. 34.

упустил историческую возможность для создания такой Европы, которую сам же мог и возглавить, и в которой французское влияние было бы значительно большим, чем в существовавших в то время Европейских Сообществах .

Предложенная в 1960-е годы генералом де Голлем концепция «Европы Отечеств» явно не вписывалась в господствовавшие в то время представления о наднациональном характере европейского объединения. Все французские инициативы были отвергнуты, а поставить вопрос о роспуске Сообществ де Г олль не мог - это имело бы пагубные последствия, прежде всего, для самой Франции. Поэтому французское правительство во главе с Ш. де Голлем взяло курс на сдерживание развития наднациональных элементов в деятельности Сообществ и активное отстаивание национальных интересов Франции во всех областях, что и привело к значительному спаду в развитии интеграционного процесса.

Подлинное же признание и понимание концепции де Г олля пришло, по мнению О.М. Мещеряковой, только на рубеже XX и XXI веков, когда «практические шаги, предпринятые Европой в направлении углубления интеграции, привели к продолжительным дискуссиям по вопросу разделения компетенций между институтами Европейского Союза и государствами- членами»^[278]. Особенно актуальной концепция де Голля стала после распада мировой системы социализма и объединения Германии.

Сегодня, когда в процессе интеграции национальные государства отстаивают «каждую пядь своего суверенитета», когда страны Восточной Европы обрели свой суверенитет, а воссоединившаяся Германия стала иначе понимать свою роль в европейском объединении, концепция «Европы Отечеств» была сочтена оптимальным решением^[279].

По итогам данной главы можно сформулировать следующие выводы.

В 50-60-е годы XX века сформировались две противоположенные концепции к объединению европейских государств: концепция

«наднациональной верховной власти» и межправительственная концепция «Европы Отечеств», предусматривающие альтернативные модели объединения европейских государств.

Первая предполагала модель объединения европейских государств, заключавшуюся в учреждении в Европе наднациональной организации, а впоследствии - наднациональной федерации. Правовой основой данной модели стала добровольная передача части суверенных полномочий государств-членов создаваемой организации и учреждаемым в ее рамках наднациональным институтам. Концепция наднациональной верховной власти последовательно применялась при создании Европейских Сообществ и получила правовое оформление в Договорах об учреждении Европейских Сообществ. Договорами предусматривалось создание наднациональных и закрепление за ними наднациональных полномочий, главным из которых стало право принимать решения и издавать правовые акты, носящие обязательный характер. Однако связанное с созданием наднациональной организации ограничение государственного суверенитета государств-членов обусловило фрагментарный характер правового оформления концепции «наднациональной верховной власти». Отсутствие юридического закрепления в Договорах ряда положений концепции свидетельствует о юридической незавершенности правового механизма реализации полномочий Европейских Сообществ и функционирования его институтов.

Вторая концепция предусматривала модель объединения государств в виде конфедеративного союза государств на принципах межгосударственного соглашения и по своей сути была нацелена на сохранение национального суверенитета государств-членов. Правовое оформление концепция «Европы Отечеств» получила лишь в части механизма принятия решений единогласием - в рамках Люксембургского соглашения за государствами было закреплено право вето при принятии решений. Это в значительной степени усложнило процесс принятия правовых актов в Европейских Сообществах, что на длительный период замедлило развитие европейской интеграции. Отсутствие юридического закрепления положений Люксембургского соглашения в Договорах об учреждении Европейских Сообществ, предопределило его использование в качестве правового обычая, применение которого определяется консенсусом государств-членов.

Несмотря на то, что концепция «Европы Отечеств» не была реализована в 1960-е гг., тот факт, что она, по своей сути является альтернативой наднациональному варианту объединения Европы, определяет ее актуальность в настоящее время, когда государства более не стремятся к ограничению своих суверенных полномочий.

Необходимо отметить, что несмотря несовпадение и противопоставление этих двух противоположных концепций впоследствии между ними всегда будет иметь место компромисс.

281

282