ВВЕДЕНИЕ
В странах с федеративным устройством все уровни государственной власти (федеральный, региональный и местный) в той или иной степени причастны к предоставлению этого вида бюджетной услуги. Причем объем полномочий и ответственности каждого из трех уровней неодинаков и определяется, как правило, спецификой страны.
Тем не менее специалисты считают, что полномочия должны быть распределены исходя из того, на каком уровне предоставление бюджетной услуги наиболее эффективно. Под эффективностью в данном случае пони-мается наиболее полный учет потребностей налогоплательщиков при наи-меньших издержках. Поскольку местные власти находятся ближе к нало-гоплательщику, чем федеральные, эффективность предоставления бюджетных услуг, таких как образование, как правило, удается повысить, передавая исполнение услуг на самый нижний уровень бюджетной системы.
В то же время расходы, осуществляемые во имя социальной справедливости или выравнивания (перераспределения) доходов населения, должны быть обязанностью правительства более высокого уровня. Равный доступ к общественным благам — цель, записанная в конституциях многих феде-ративных государств. Реализуется эта цель путем межрегиональных пере-числений (трансфертов) разных видов и типов — это и чистые трансферты, и субвенции, и различные гранты.
Бюджетный трансферт в этом случае — средство, не только выравнивающее, но и цементирующее федерацию.Граждане, решая, где они будут жить, сравнивают территории по тому, какие налоги они будут платить и какие социальные блага получать. Од- ним из немаловажных факторов при этом является уровень государственного образования, предоставляемого на данной территории. Если различия в этом отношении между территориями существенные, происходит миграция населения из менее привлекательных регионов в более привлекательные. Одновременно учитываются и общие внешние условия (состояние окружающей среды, уровень загрязнения и т.п.). Поэтому федеральные (или субфедеральные) перечисления территориям должны примерно выравнивать условия жизни, чтобы не допустить нежелательной с государственной точки зрения миграции.
Форма организации и финансирования'общего образования в странах с федеративным устройством обусловлена тем, что влияние самого верхнего, федерального, уровня минимально. Средний уровень (уровень штата в США или провинции в Канаде) делит полномочия и ответственность практически поровну с нижним уровнем — муниципалитетом или специализированным образовательным округом. Уровень же самого об-разовательного учреждения в данной конструкции малозначителен. Такая организация имеет свои явные преимущества, а также недостатки, на которых далее мы остановимся подробно.
В странах с унитарным устройством основные «игроки» на образовательном поле — центральное правительство, вырабатывающее правила игры, а также сами образовательные учреждения. Местные администрации практически не участвуют в процессе принятия решений. Такой подход позволяет приблизить бюджетную образовательную услугу к потребителю, снизить административные издержки.
Для России вопросы «кто предоставляет общее образование и кто его оплачивает?» в последние годы приобрели особую остроту. В местных бюджетах, которые и финансируют практически все учреждения общего образования, доля расходов на образование составляет около 30%.
По ряду регионов они уже превысили расходы на ЖКХ и стали самой крупной статьей расхода муниципальных бюджетов.Переданная в начале 1990-х годов на муниципальный уровень, школа формально перестала быть государственной и стала муниципальной. Бедственное финансовое положение большинства муниципалитетов (особенно в сельской местности) привело к тому, что они не только не имеют собственных средств на содержание вверенных им бюджетных учреждений, но и перечисленные трансферты используют не для выплаты заработной платы учителям школ, например, а для других целей. Что яв- ляется делом почти законным, так как трансфертные перечисления не носят целевого характера и, строго говоря, могут использоваться муниципалитетом по своему усмотрению.
Недостаток финансовых средств у бюджетов муниципального уровня, который по действующему законодательству несет ответственность за учреждения общего образования, поставил на повестку дня вопрос о передаче образовательных учреждений в ведение субъектов Российской Федерации на том основании, что бесплатное общее образование в отличие от других вопросов местного значения (благоустройство, водоснабжение и т.п.) гарантировано Конституцией. Это определяет необходимость государственного финансирования в том случае, если у местного самоуправления нет ресурсов для обеспечения конституционных гарантий.
Необходимость разобраться с финансированием общего образования (в первую очередь речь шла о заработной плате учителям) привела к тому, что Госсовет в августе 2001 года принял решение о передаче школ с муниципального уровня на уровень субъектов Федерации, то есть на государственный уровень.
О разграничении бюджетных полномочий в области общего образования с новой остротой заговорили после выхода указа президента о повышении заработной платы работникам бюджетных учреждений (ноябрь 2001 года). Проблемы с выплатой повышенной заработной платы бюджетникам возникли даже у тех муниципалитетов и регионов, которые традиционно были финансово самодостаточными.
Решение вопроса переместилось в рабочую группу при президенте, которая занималась проблемами разграничения бюджетных полномочий и проектом Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В процессе работы над законом общее образование было отнесено к «региональным функ-циям», исполнение которых может быть передано на местный уровень. Было определено, что «региональные власти устанавливают минимально необходимые нормативы предоставления образовательных услуг населению и обеспечивают финансирование этого минимально необходимого уровня, но непосредственное выполнение этих функций поручается му-ниципалитетам...».Споры разрешились включением в законопроект формулировки, согласно которой все расходы на общее образование (за исключением коммунальных расходов) должны нести субъекты Федерации, выделяя муни- ципалитетам средства в виде субвенций (целевые средства). Муниципалитет несет ответственность за организацию предоставления общего образования, за исключением «обеспечения учебного процесса».
С 2004 года будет введен новый порядок финансирования учреждений общего образования. Теперь не только муниципалитеты будут отвечать за общее образование. Часть средств будет поступать от субъектов Федерации в виде субвенций на «обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования» . Это позволяет надеяться, что учреждения образования будут профинансированы вне зависимости от финансового положения муниципалитета, в котором они расположены.
Можно по-разному относиться к такому решению, но то, что оно носит компромиссный характер, несомненно. А следовательно, поиск опти-мального решения будет продолжен.
Развитие российского образования на фоне рыночных реформ идет со значительными сложностями. Реформа образования началась более десяти лет назад, однако основные ее направления так и не удалось реализовать. С точки зрения дальнейшего развития реформ в области финансирования образования в России, а также разграничения бюджетных полномочий безусловно представляет интерес опыт решения другими странами подобных проблем.
Вот только некоторые из вопросов, на которые помогает ответить внимательное изучение зарубежного опыта:
Как разграничивается финансовая ответственность различных уровней власти в области общего образования?
Как осуществляется финансирование муниципального образования?
Какие способы организации образовательных систем способствуют повышению эффективности использования финансовых ресурсов?
Каковы механизмы выравнивания возможностей различных территорий по предоставлению образовательных услуг?
Как учитываются объективные особенности образовательных учреждений при общих подходах к финансированию?
Как местное сообщество может участвовать в управлении в сфере образования?
Образование есть публичное благо, иными словами, образованный человек — благо для общества в целом.
Существуют оценки влияния образо- вания на экономический рост (более высокий уровень образования — более высокая заработная плата — больший вклад в ВВП). Именно общее образование «ответственно» за формирование гражданина в демократическом обществе. Гражданин должен уметь читать, писать и понимать. Гражданин обязан разбираться в законодательстве, предвыборных программах и налоговых документах, в своих гражданских правах и обязанностях.Однако образование — не просто публичное благо, а локальное публичное благо, поэтому производство (предоставление) образования и его финансирование должны быть также локальными, что приводит к более эффективному предоставлению образовательной услуги. Но если эффект от других локальных благ (например, охрана правопорядка, противопожарная безопасность), в свою очередь, носит столь же локальный характер, то эффект от образования, как отмечено выше, испытывает на себе все общество.
Этим и объясняется внимание к образованию органов власти федерального и регионального уровней, что отражается в структуре финансовых средств, выделяемых на эти цели. Вместе с тем во многих странах законодательно определено, что образование — функция, выполняемая му-ниципалитетами, но финансируемая ими совместно с государственным (федеральным) или субфедеральным уровнем (графства, провинции, штаты). Именно такая организация позволяет соблюсти баланс интересов государства и частных потребителей образовательной услуги — населения, учесть особенность образования как локального публичного блага. Управление муниципальным образованием в таком случае становится общественно-государственным, так как в управлении участвуют общественные (выборные) органы ~ советы по образованию, и роль их в образовательных системах западных стран весьма велика.
Западные системы организации общего образования за время своего существования претерпели значительную эволюцию. В разные периоды на первый план выдвигались такие элементы и механизмы, поддержка и развитие которых именно в тот момент отвечали поставленным целям. В книге будет рассмотрен опыт государств с федеративным устройством (главным образом США), а также опыт унитарного государства (Великобритания). Кроме того, с учетом опыта нашей страны в реформировании образования, будут предложены варианты использования в российской практике западных подходов к организации, финансированию и управлению муниципальным образованием.