Расходы на начальное и общее образование. Объемы и структура
В то же время средств не хватает.
Проблема особенно обострилась в последние два-три года, в период стагнации американской экономики. Муниципальные бюджеты, как правило, сводятся с дефицитом, что вынуждает местные администрации сокращать расходы. Инициативы президента Буша-младшего по сокращению налогов неизбежно приведут к уменьшению помощи, поступающей от штатов, и сокращению федеральных целевых программ.Тем не менее в последние 30 лет расходы на образование росли и номи-нально, и реально. Увеличивалась доля расходов на образование и в ВВП. Это позволяло обсуждать и внедрять дорогостоящие программы. Такие, например, как программа сокращения числа учащихся в классе (Class Size Reduction Program, CSR) с 25 до 18 человек, реализованная в 19 штатах. Наиболее последовательно она была реализована в 1996 году в Калифорнии.
Таблица 8
Динамика совокупных и удельных расходов на образование Учебный год Совокупные номинальные
расходы (тыс. долл.) Расходы на ученика (долл.) Доля расходов (%отВВП) Номинальные Реальные (цены 1983 г.) 1959/60 12329389 302 1026,4 2,42 1969/70 34 217773 670 1773,2 3,46 1979/80 86 984142 1865 2402,8 3,36 1989/90 187932 903 4095 3244,1 3,45 Источник: Statistical Abstract о) the US, 2000.
Начальные и общие государственные школы тратят на текущие расходы 294 млрд долл. в год, и плюс к этому 44 млрд долл. идут на инвестиционные цели (данные 1998/99 учебного года). В среднем по стране на 1 учащегося тратится около 6,5 тыс. долл. в год, из которых 61% идет на выполнение базисного плана, 8% — на управление, 10% — на содержание заданий, 21% — на транспорт, программы поддержки учащихся и учителей, летние школы и др.
Подчеркнем, что сумма в 6,5 тыс.
долл. — средняя. В различных штатах разная ситуация. В таблице 9 представлено распределение штатов по удельным расходам на 1 учащегося. Как видим, в подавляющем большинстве штатов сумма варьирует от 5 тыс. до 8 тыс. долл.Таблица 9
Расходы на одного учащегося в год (1999/00 учебный год) Расходы на одного учащегося, тыс. долл. Число штатов Менее 5 2 От 5 до 5,999 13 От 6 тыс. до 6,999 15 От 7 до 7,999 11 От 8 до 8,999 6 Свыше 9 6
Расходы на 1 учащегося в США постоянно росли, например, с 1970 по 1990 год они выросли на 35% в постоянных ценах. Дело в том, что в 70~80-х годах в судебном порядке был принят ряд решений, расширяющих права школ на получение финансовых средств и увеличивающих ответственность (в том числе и финансовую) штата за образование своих жителей. Несмотря на то, что эти судебные решения принимались в отношении отдельных штатов и школьных округов, они создавали прецедент, предопределивший развитие общей тенденции к увеличению финансовых поступлений в образование.
В среднем в 1970 году на общее среднее образование расходовалось, как и сегодня, 3,7% от ВВП, но 4,7% от подоходного налога (сегодня 4,4%). Как видно на графике (рис. 3), с 1960 года расходы на 1 учащегося выросли более чем в три раза в сопоставимых ценах.
Однако, судя по вышеприведенным цифрам, этот период закончился в начале 90-х годов. Так как федеральная помощь практически не увеличивается (в процентном отношении к остальным финансовым источникам), а доходы местных бюджетов ограничены законодательно, то единственным ресурсом
Рис. 3. Расходы на одного ученика с сопоставимых ценах (2000-2001)
Источник: National Center lor Education Statistics, Institute of Education Science, U.S., Department of Educati
увеличения финансирования образования являются бюджеты штатов. Бюджетные трудности последних лет еще более усугубят ситуацию с расходами на образование. В 1990-2000 годах расходы на 1 учащегося выросли лишь на 6%.
Структура текущих затрат общеобразовательных школ представлена на рис.
4. Как видим, более 60% средств идет на обеспечение выполне-Рис. 4. Структура текущих затрат начальных и средних школ по функциям, %
Другие образовательные программы 4%
ния стандартной, обязательной учебной программы (instructional plan). Средства на дополнительные программы составляют не более 5%. Около трети всех расходов — расходы, обеспечивающие учебный процесс. Интересно, что сюда относятся не только расходы на содержание зданий, но и заработная плата вспомогательного персонала. Такое деление текущих затрат по функциям позволяет вычленить расходы, связанные с выполнением основной задачи образовательного учреждения, то есть обеспечением базовой учебной программы, а также расходы, направленные на решение этой задачи.
Так как наем персонала осуществляется не школой, а образовательным округом, то и заработная плата выплачивается из окружного бюджета. Доля расходов на оплату труда и дополнительные выплаты работникам доходит до 80_85% от общих расходов округа. Кроме того, важным компонентом окружных расходов являются расчеты за приобретаемые услуги.
В качестве примера приведем структуру расходов одного из образовательных округов штата Аляска.
Рис. 5. Структура расходов школьного округа по объектам финансирования (округ North Star Borough), %
Расходные
За последние 30 лет существенно выросло количество занятых в отрасли, что не могло не повлиять на удорожание образования, поскольку в расходах на образование 85% занимают затраты, связанные с персоналом. Если в 1970 году число сотрудников, осуществлявших обязательные образовательные программы, составляло 50,2 человека на 1 тыс. учеников, то в 1998/99 учебном году их количество выросло на 50% и составило уже 75,6 человека на 1 тыс. учащихся. Такой значительный рост объясняется увеличением числа детей, нуждающихся в специальных программах, детей из «групп риска», детей с девиантным поведением, появлением в связи с этим новых образовательных программ и предметов, а также нежеланием руководства округов сокращать число работников при уменьшении числа учащихся, вызванного демографическими причинами.
Кроме того, происходило расширение спектра образовательных ус-луг, включение в него новых программ, например программ физической подготовки и развития учащихся, программ для детей, английский язык для которых не является родным, детей из «групп риска» и т.п.Одновременно шло законодательное уменьшение наполняемости классов в школах, увеличение продолжительности школьного дня и школьного года. Это, в свою очередь, привело к тому, что соотношение ученик/учитель резко изменилось — теперь на одного учителя приходится 15 человек вместо 25.
30 25 20 15 10
Источник:
National Center for Education Statistics, Institute of Education Science, U.S., Dept. of Education.
/0° Л"0 о?> ої> о!4 о!* oSb С© ^ ев> чс§Ь чс?> ^ к$>
Рис. 6. Число учеников на 1 учителя
Всего в 1998/99 учебном году в государственных школах насчитывалось 2,8 млн учителей со средней годовой заработной платой 40,6 тыс. долл., плюс 375 тыс. учителей работали в частных школах.
Кроме учителей, в государственных школах занято 2,6 млн человек персонала, включая 212 тыс. школьных и окружных администраторов. В среднем на каждую тысячу учащихся приходится сегодня учителей 60,7; администраторов и координаторов — 4,7. В государственных школах на 1 учителя приходится 1 человек, обслуживающий учебный процесс, а управленческий персонал составляет 4% от числа всех занятых в государ-ственных школах. В целом в системе общего и среднего образования занято около 4% рабочей силы страны. Заработная плата продолжает оставаться основной статьей расходов.
Рис. 7. Текущие расходы на обеспечение обязательной образовательной программы в начальном и среднем образовании, %
Другие расходы
В 70-х годах заработная плата учителей выросла в постоянных ценах на 8%. В то же время за прошедшие годы выросло качество учительского труда, повысился средний уровень подготовки педагогов. Сегодня 45% представителей учительского корпуса имеют мастерскую степень (законченное высшее образование по российской терминологии), в то время как в 1970 году ее имели только 30% учителей начальных и общих средних школ.
Более 65% учителей имеют 10 и более лет стажа работы в образовании. Все это, с одной стороны, способствуетросту качества предоставляемого образования, а с другой — делает его более дорогим.
Увеличение финансирования образования в последние годы на две трети произошло за счет увеличения количества персонала, задейство-ванного в выполнении обязательной программы (instructional staff), и по-вышения средней заработной платы.
За 30 лет, прошедших с тех пор, как был принят документ «Нация в опасности» (Nation at Risk), было проведено несколько реорганизаций на федеральном уровне, уровне штатов и локальном уровне служб образования с целью улучшить качество услуг, предоставляемых учащимся, а также увеличить финансирование образования.
В последние годы основным нововведением стали предпринимаемые штатами попытки связать выделение дополнительных финансовых средств с качеством обучения. Многие штаты устанавливают некие стандартизированные условия (standards-based), стандартный набор знаний, умений и навыков, которые должны приобрести учащиеся. Контроль осуществляется как за успеваемостью учащихся, так и за профессиональными успехами учителей. Достижение определенных результатов является прямым условием увеличения финансирования с уровня штата.
Сочетание ограничений на увеличение налогов и расходование средств на образовательные цели, которые вводятся как на уровне штатов, так и на уровне образовательных округов, а также законодательное ограничение на дополнительные деньги, которые могут выделяться лишь при улучшении результатов обучения, привели к тому, что рост финансирования образования в 1990-х годах сильно замедлился, несмотря на общее улучшение экономической ситуации в стране.