Контрактация как форма государственно-частного партнерства
Наиболее распространенной формой привлечения частного сектора для повышения эффективности сектора бюджетных услуг является контрактация.
Заключение контрактов с частными поставщиками товаров и услуг, которые нужны государству, всегда было важной частью экономической деятельности в общественном секторе. Однако в последнее время в процессе обслуживания конечных потребителей, в частности образования, на основе контрактов идет замещение услуг общественного сектора услугами частного сектора.Контрактация имеет смысл прежде всего потому, что частный предприниматель гораздо более, чем бюрократ администратор, заинтересован в экономном расходовании ресурсов, в данном случае средств бюджета. Правда, в этом случае предъявляются повышенные требования к самим контрактным документам, к детальному описанию обязательств, которые берет на себя частная фирма.
Реформы в образовании Великобритании конца 1990-х годов предлагают модель такого контракта государства с частными компаниями, получившую название «Общественно-частное партнерство» (Public Private Partnerships — РРР). На 2000 год 450 школ подписали более 50 контрактов РРР, причем 30 контрактов поддержаны программами кредитования.
Уже несколько лет содержание школ (новое строительство, ремонт, энергоснабжение и т.п.) обеспечивалось контрактами между несколькими частными фирмами и местными администрациями по образованию. С принятием нового закона об образовании и переносе центра тяжести в управлении и финансировании с локальных администраций на школы возникают новые взаимоотношения между общественным сектором уже в лице отдельных школ или их объединений и частными фирмами.
Участие частного сектора в обслуживании образовательного процесса приведет, по мнению английских законодателей, к росту эффективности бюджетных расходов вообще и расходов муниципального уровня в частности.Контракты нового типа предоставляют обеспечение и управление активами одному контрагенту (школе), который может получать от этого прибыль. Основное различие между традиционными контрактами и РРР состоит в том, что последние позволяют разделить выгоды и издержки местной администрации, а также стимулируют эффективное распределение ресурсов и инновации в сфере предоставления товаров и услуг частным сектором общественному сектору.
На начальном этапе новый тип контрактов должен инициироваться местными администрациями. Органы управления школ включаются в эти контракты (Private Finance Initiative — PFI) следующим образом:
при рассмотрении проектов частного финансирования администрации извещают о них школы;
местная администрация разъясняет, как конкретный проект повлияет на школу, на выделенный ей бюджет, какова роль школьных органов управления;
школьные органы управления играют ключевую роль при определении деталей контракта и предоставляемых работ и услуг, поскольку контролируют распределение бюджетных средств на неучебные цели, школы теперь заинтересованы в получении выгоды;
местная администрация должна получить письменное согласие от школьных органов управления на перевод части школьного бюджета для выполнения контракта.
Органы управления школы вовлекаются в контракт на самой ранней стадии, поскольку именно они решают, что нужно их школе. Они также должны хорошо представлять себе собственную ответственность по контракту. По программе «прозрачного финансирования» школа передает часть выделенного ей бюджета на финансирование проекта, предусмотренного в контракте, а взамен получает те или иные услуги.
Привлечение частных средств позволяет повысить качество предоставляемых услуг и расширяет возможности местных администраций по техническому обеспечению и обслуживанию школ.
Заключаются контракты нового типа по определенной процедуре. Сначала местная администрация получает одобрение департамента образования и группы финансового контроля проекта. Затем от частных фирм принимаются заявки на участие в проекте. Коммерческий контракт заключается между местной администрацией (иногда органами управления школы) и фирмой, выигравшей конкурс.В контракте указаны работы и услуги, предоставляемые частным сектором, размер их оплаты не фиксирован, а колеблется в зависимости от их качества. Платежи осуществляются ежемесячно или ежеквартально. Если фирма существенно нарушила условия контракта, он может быть разорван и передан другой фирме. Оплата производится только тогда, когда требуемые работы/услуги уже предоставлены.
Расходы, связанные с работой по контрактам, дополняют традиционные капитальные расходы местных бюджетов, расходы на ремонт и строительство школ. Как при любом государственном финансировании, в этой области также существуют определенные лимиты, и спрос часто превышает предложение.
Существует несколько типов контрактов с частными фирмами, хотя такое разделение достаточно условно и реально контракты могут быть смешанного типа.
Схема, включающая планирование, строительство, финансирование и управление (DBFO), агент со стороны частного сектора (может быть несколько фирм) берет на себя обеспечение и долгосрочное управление проектом. Это стандартная схема в рамках программы стимулирования частного'финансирования школ (PFI).
Смешанный договор между местными властями и частными фирмами. Отличие от предыдущей схемы в том, что здесь работы и услуги предоставляются фирмой, которой владеет и частный, и общественный сектор.
Возможны специальные схемы финансирования строительства и ремонта за счет экономии потребления электроэнергии школой и ряд других схем.
«Двухуровневая» система отбора школами проектов стимулирования частного финансирования была представлена в апреле 1999 года. Местные власти и представители школ совместно выбирают лучшие проекты, которые затем рассматриваются группой финансового контроля проектов (Treasury led Project Group, PRG) до начала переговоров с потенци-альными частными партнерами.
PRG оценивает финансовую эффективность проекта.
Когда проект одобрен, по нему может быть проведена рекламная кампания через местную администрацию.После подписания контракта на него выделяется финансовая поддержка через программу кредитования (одна из форм долгосрочного контракта, возможно также совместное предприятие). Программа кредитования контрактов с частным сектором обеспечивает финансовую поддержку по капитальной стоимости проекта, тогда как по традиционной схеме поддержка выделялась только на определенную долю капитальной стоимости. Это, конечно, серьезный стимул для местной администрации заключать контракты с частным сектором.
Кроме того, в смету расходов по проекту, например если речь идет о строительстве новой школы, включаются текущие затраты на содержание нового здания.
Администрации и школы получают также возможность привлекать финансовых и технических экспертов из частного сектора, в том числе для эффективного распределения рисков по проекту. Целью всей этой программы является создание рыночных стимулов для повышения эффективности использования общественных средств.
В ведении местной администрации находится большое число школ, но каждый проект должен быть одобрен конкретной школой, выделяющей на него средства из собственного бюджета. Эти средства передаются местной администрации и должны покрывать операционные издержки по проекту.
В соответствии с законодательством органы управления школой подобны корпорации и поэтому могут заключать контракты, накладывающие на них определенные обязательства.
Орган управления школой несет расходы по услугам, которые предусмотрены делегированным бюджетом школы, кроме расходов на те услуги, которые школа хочет приобрести дополнительно.
Тарифы по услугам едины для всех школ (но, к примеру, местонахождение школы может увеличить какой-либо тариф).
Орган управления школой должен быть осведомлен о механизме выплат по контракту, и, если возникли непредвиденные дополнительные расходы, связанные, к примеру, с плохой работой частных фирм, эти деньги должны быть возвращены школе.
Если проект заключается для нескольких школ и только одной пре-доставлены услуги неприемлемо низкого качества, возможно расторжение контракта именно с этой школой (контракт с другими школами сохраняется), что защищает интересы каждой отдельной школы.