Формулы выравнивания

Штаты используют различные способы распределения финансовой поддержки, включая различные формулы, учитывающие число студентов, возраст оборудования, специальные гранты под программы и т.д. Единого подхода не существует, и каждый штат решает эти вопросы самостоятельно, учитывая те или иные факторы, которые, на взгляд законодателей штата, имеют большое значение. Но во всех случаях уровень финансовой помощи от штата зависит от налоговых усилий локальных (окружных) администраций, а также от того, насколько правильная политика в расходовании средств осуществляется руководством образовательного округа.

Каждый штат стремится иметь программу поддержки образования в муниципалитетах, основываясь на «фундаментальной программе». Два века назад штаты не оказывали местным администрациям никакой финансовой поддержки, лишь предоставляли им право иметь свои финансовые источники. Затем незначительное количество помощи от штатов стало выделяться, чаще всего на основе расчета «на одного учителя», при этом имелось в виду, что осуществление минимально необходимой образовательной программы возможно и без финансовой поддержки штата. Позже стало очевидно, что школьные округа очень сильно различаются по благосостоянию своих жителей и, следовательно, по налоговому потенциалу. Возникла задача «выравнивать» школьные образовательные округа, чтобы нивелировать разницу в доходах округа, возникающую из- за разного материального благосостояния жителей.

За последние 30 лет в решении проблемы «выравнивания» штаты продвинулись достаточно далеко, устанавливая свой «целевой уровень расходов» для каждого образовательного округа, а также принимая во внимание нужды детей из низкодоходных семей (бесплатные завтраки), детей с недостатками развития (специальные программы), неанглоговорящих детей (дополнительные «языковые» часы).

Сегодня, говоря, что финансовая помощь штата выравнивает условия образования в школьных округах, имеют в виду как особенности самого округа, так и специфические потребности, связанные с финансовым положением находящихся на его территории домохозяйств.

В то время как цели программ финансовой помощи, оказываемой штатами, в целом одинаковы для всех штатов, способы реализации этих программ различны, и различия эти весьма существенны. Некоторые штаты устанавливают индивидуальные рациональные соотношения, такие как, например, число учеников на одного учителя, уровень заработной платы, уровень расходов с учетом инфляционного удорожания услуг и т.д. Некоторые штаты устанавливают ограничения, связанные с тем, что уровень расходов по определенному направлению не должен превышать определенной доли от доходов, полученных от какого-то налога (налога на доход, например).

В таблице 11 приведены факторы, которые могут учитываться в формуле расчета финансового обеспечения школ.

Таблица 11

Факторы, «участвующие» в формуле расчета

Компонент

Индикаторы

Определение

1. Подушевое финансирование — общее расположение

2. Базисная прог-рамма

3. Факторы, учитывающие особенности учащихся

Число учащихся, «взвешенное» по ступеням обучения

Число учащихся, «взвешенное» по полному времени обучения («full time equivalent, FTE) Начальная и средняя школа

Несколько разных базисных программ фундаментальные программы Свободные курсы

Социально-имущественный состав учащихся Дети с недостатками развития Дети, нуждающиеся в дополнительных занятиях английским языком

15 категорий общего образования

10 категорий программ профессионального об-разования

Число учащихся К-3 Число учащихся 4-5-го, 6-8-го, 9-12-го классов

Доля учащихся из малоимущих семей в общем числе

Доля детей с недостатками развития в общем числе Доля детей с неродным английским языком в общем числе

4.

Размер школы

Местоположение (удаленность от дома) школы

Расходы пропорционально площади

75% расходов на основе площади, 25% — на основе числа учащихся

В силу того что опыт применения подобного расчета (по факторам) очень актуален для введения нормативного бюджетного финансирования в России, остановимся на этом более подробно.

Поясним на примере. Базисная программа стоит 5 тыс. долл. на учащегося. Финансирование может осуществляться либо по «фактическим детям» (по головам), либо по «условным детям», число которых приведено к числу детей, занимающихся полный учебный день. Если для выполнения базисной программы на определенной параллели необходимы до-полнительные 4 тыс. долл., то «вес» ребенка из этой параллели будет 1,8.

С другой стороны, если программа стоит 4 тыс. долл., но ребенок ходит в школу только 50% времени, то его «вес» будет 1,4 в переводе на «эквивалент полного времени».

Итак, базой для расчета подушевого финансирования может служить:

фактическое число учащихся;

условное число учащихся.

Каждый штат сам выбирает способ учета учащихся. Единица стоимости — стоимость программы обучения 1 условного учащегося, то есть учащегося среднего, без учета особенностей определенного класса. Если ребенок нуждается в дополнительном числе занятий для освоения данной программы, ее стоимость может быть пересчитана путем увеличения «веса» числа этих детей. То есть некие стандартные знания, умения, навыки (результат) могут быть получены при различном числе часов занятий, что и выражается в «весе».

Кроме того, стоимость «стандарта» в разных параллелях разная. За базу (за единицу) может приниматься либо 1-й класс (начальная школа), либо 4—7-й классы (средняя школа).

Таблица 12

Примеры «весов» для расчета стоимости обучения Эдмонпон Питсбург Сиэтл (3,1 тыс. долл.)* (4,6 тыс. долл.) (2,4 тыс. долл.) 1-3-й классы 1,01 1,000 1,00 4-5-й классы 1,01 1,000 0,83 6-8-й классы 1,16 1,384 0,83 9-12-й классы 1,00 1,505 0,96 'В скобках указана стоимость обучения «базового" учащегося.

Как можно видеть из таблицы, вовсе не обязательно, что обучение в старших классах является более дорогим.

Общая идея состоит в том, что если есть стандартный результат — некий набор умений и знаний, которые должен приобрести учащийся после года обучения, то этот стандарт имеет стандартную стоимость. Если стандарт выражается в часах обучения, то эти часы обучения также имеют стоимостную оценку. В целом же, разную стоимость обучения имеет начальная, средняя и общая средняя школа.

Для России проблема выделения стандартного уровня образования и определения его стоимости до сих пор не решена. Как правило, оперируют удельными фактически сложившимися расходами на 1 учащегося. Оказывается, удельные расходы настолько разные, что противники введения нормативного финансирования выдвигают это в качестве аргумента: единого норматива быть не может, у каждой школы — свой норматив. В то же время анализ показывает, что у российского и американского образования проблемы общие — определение стоимости стандартной образовательной услуги и выделение дополнительных средств с учетом ряда «факторов удорожания». Причем порядок выделения средств для «стандартного образования» и «дополнительного образования» может быть различен. Если средства на «стандарт» должны выделяться школам на подушевой основе в обязательном порядке, то «дополнительные» средства могут поступать в виде программ, субсидий и т.д. Это во многом помогает решить проблему оптимизации бюджетных расходов на образование. Выделение средств на данную услугу становится прозрачным. Кроме того, такой подход может лечь в основу расчета объема государственных полномочий, «федерального мандата».

При существующей сегодня в России практике бюджетирования объем финансовых средств формируется исходя из потребностей образовательной сети.

Особенность такого подхода к нормативу заключается в том, что в него не включаются все произведенные в муниципалитетах расходы на образование. Он должен отражать стоимость «конституционно гарантированной образовательной услуги». Это позволяет сократить затратность образования, экономия по фонду заработной платы (с начислениями) практически во всех проанализированных нами муниципалитетах составила 25~35% от расчетного фонда оплаты труда.

Поскольку в Конституции записаны государственные обязанности по пре-доставлению бесплатного образования, это означает, что государство гаранти-рует некоторую стандартную, усредненную услугу. Возникает потребность про-вести разграничение этой гарантированной государством стандартной нормы, финансирование которой должно осуществляться из государственного бюдже-та (речь идет о консолидированном бюджете, а не о федеральном или регио-нальном), и дополнительных расходов, которые неизбежно возникают при ди-версификации образовательной услуги в конкретных муниципалитетах.

Несмотря на то, что большинство штатов' в качестве основного базового показателя утверждают расходы на одного учащегося, применяются различные способы расчета числа учащихся.

Используется реальное среднегодовое число, в некоторых штатах вычисляют среднее число за несколько предшествующих лет, чтобы нивелировать влияние сокращения количества детей в отдельные годы.

При расчете числа учащихся используются «веса», чтобы учесть число учащихся, нуждающихся в специальных программах. Так, если дети обучаются по специальным программам, то число детей учитывается с «весом» 1,8, что означает, что обучение такого ребенка требует на 80% больше затрат, чем обучение среднего, обычного ребенка.

Таблица 13

Расчет финансовой помощи штата школьному округу на основе числа учащихся,

2002/03 учебный год* Дошкольное специальное образование Число учащихся 1,1779 Обучение в детском саду Число учащихся ¦ 0,5887 Обучение в 1-8-м классах сельской школы Число учащихся • 1,3414 Обучение в 1-6-м классах Число учащихся 1,2312 Обучение в 7-8-м классах (за исключением сельских школ) Число учащихся • 0,9822 Обучение в 9-12-м классах (программа 1-74 ADM) Число учащихся • 1,4663 Обучение в 9-12-м классах (программа 75-149 ADM) Число учащихся • 1,1711 Обучение в 9-12-м классах (программа 150-549ADM) Число учащихся • 1,0212 Всего Расчетное число учащихся • 2,347 " Расчет основан на среднегодовой численности учащихся, обучающихся по стандартной программе. Источник: Северная Дакота, Департамент общественного образования, школьных финансов и организации.

Помимо средств, рассчитанных на основе «взвешенного» числа учащихся, рассчитываются средства помощи округам от штата на: оплату транспортных расходов; оплату компенсаций учителям; средства на выплату стипендий; средства на профессиональное образование.

При расчете помощи округу учитываются его фискальные возможности. Многие штаты для этой цели используют показатель «оценка недвижимости в расчете на одного учащегося», некоторые сочетают информацию об имуществе и доходе даже в том случае, если образовательный округ не обладает фискальными полномочиями.

Используется механизм дифференцированных норм налоговых отчислений для различных видов собственности, которые лимитируют ставку налога с недвижимости в зависимости от дохода семьи, чтобы уменьшить воздействие налога на собственность на домохозяйства.

В некоторых штатах от округов требуется произвести оценку налоговых поступлений для покрытия разницы между необходимыми расходами и возможными налоговыми доходами образовательного округа, в то время как в других штатах оценка «налогового потенциала» округа не нужна.

Финансовые средства округу не выделяются, если его финансовое положение позволяет ему покрыть минимально необходимые расходы на образование. Штат может не настаивать на повышении ставки налога на недвижимость в округах, где финансовых средств достаточно, чтобы за счет этого округа увеличить помощь бедным округам.

Образовательным округам предоставляются различные права по распоряжению финансовой поддержкой штата. В некоторых штатах округам разрешено получать неограниченные локальные финансовые средства, что не приводит к уменьшению финансирования со стороны штата. Другие штаты вводят ограничения на долю своей помощи в общих доходах бюджетов округов.

Увеличивать финансовую помощь со своей стороны штаты могут при условии роста налоговых поступлений из местных источников, что стимулирует муниципалитеты или образовательные округа увеличивать свои собственные доходы.

В ряде штатов поддержание базового, программного уровня финансирования (foundation level) выражается не в предоставлении дополнительных средств в расчете на учащегося, а в развитии обязательных (categorical) программ, финансирование которых по особой формуле округ мо-жет получить от штата. В то же время далеко не все округа штата могут вводить эти обязательные программы и соответственно получать под них финансирование.

Введение таких программ имеет как минимум два безусловных плюса. Они изолируют средства, полученные на определенные цели, от других средств, и они позволяют штатам выделять 'средства даже в «налоговоиз- быточные» муниципалитеты и округа, прямая финансовая помощь которым не разрешена.