фискальная «независимость» образовательных округов
Фискальная «независимость» подразумевает, что административная единица самостоятельно определяет параметры окружного бюджета. Бюджет не контролируется и не может быть существенно изменен по указанию властей других уровней. Кроме того, окружные власти уполномочены не только устанавливать и взимать налоги, но и осуществлять финансовые заимствования путем выпуска облигаций.
В таблице 6 приведено количество «зависимых» и «независимых» местных образовательных округов в некоторых штатах. Совершенно очевидно, что «независимых» округов существенно больше.
Таблица 6
Распределение «зависимых» и «независимых» округов по штатам Штат Зависимые округа Независимые округа Округов всего Аляска 34 19 53 Калифорния 57 993 1050 Коннектикут 149 24 173 Мэриленд 24 24 Небраска 674 674 Нью-Йорк 5 701 706 Источник: Governments Organisations, 1997.
Школьные округа имеют большую самостоятельность, в том числе и финансовую, но они учреждаются, получают полномочия и частично финансируются властями штата. Иными словами, дать или не дать полномочие школьному округу, а если дать, то в каком объеме, решается на уровне штата.
Этим объясняется большое разнообразие в системах школьных образовательных округов, их полномочиях и мере ответственности за образование.Чаще всего правительство штата дает аккредитацию школьным округам, сертифицирует учителей, устанавливает требования к выпускникам и программы тестирования и распределяет финансирование между округами. В большинстве штатов работают выборные или назначенные советы по образованию и департаменты образования, которые формируют политику штата в области образования.
Тем не менее, хотя существует прямой административный контроль со стороны властей штата над образовательными округами, наиболее значимая мера — непрямой контроль над возможностями получения школьными округами доходов. Такой контроль осуществляется путем ограничений, накладываемых на рост оценочной стоимости собственности в целях налогообложения, налоговых ставок на собственность.
Основная задача, стоящая перед администрацией штата в этом смысле — контролировать уровень налога на собственность (имущество), не давать ему слишком вырасти. В то же время доходы образовательных округов во многом (а точнее, наполовину) зависят именно от этого налога. То есть, с одной стороны, законодатель, являясь одновременно родителем, стремится увеличить доход образовательных округов, а следовательно, будет лоббировать рост налога. С другой стороны, перед ним стоит задача не допускать роста налога. С этой дилеммой сталкиваются прак-тически во всех штатах.
Рис. 2. Распределение доходов от налога на недвижимость в 2001 году в штате
Спец. нужды 4%
Бюджеты графств
Городские бюджеты 22%
Бюджеты школьных округов 46%
Миннесота, %
Доход от налога на недвижимость составляет только половину дохода школьного округа. Остальные источники диверсифицированы, они могут изменяться от штата к штату. У округа могут быть еще налоговые поступления, кроме того, средства поступают от штата (гранты выравнивания, средства на специальные программы). Поступают и федеральные средства на выполнение различных программ (преимущественно программ для детей с недостатками развития и т.п.).
Приведем в качестве примера свод доходов школьных округов штата Небраска по 2000/01 учебному году (полная расшифровка представлена в таблице 1 приложений).
Законодательство штатов, влияющее на доходы школьных округов, постоянно изменяется, что отражается на проводимой штатом по отношению к образовательным округам политике.
Например, в штате Миннесота в 2001 году изменилась структура финансовых источников школьных округов. Часть поступлений от собираемого школьными округами налога на недвижимость была заменена прямыми поступлениями от штата. Доля образования в собираемом налоге на недвижимость уменьшилась с 48,6% в 1997 году до 45,5% в 2001-м. В то же время об- щая сумма налоговых поступлений от налога на недвижимость увеличилась в городах штата с 1997 года на 9,1 % — с 1,57 млрд долл. до 1,61 млрд. долл. Связано это с тем, что выросли поступления от активов, находящихся в собственности школьных округов, а также инвестиции в эти активы (Minnesota Cities, August 2001, http:// educationminnesota.org/).Таблица 7
Свод доходов школьных округов штата Небраска Статья дохода Пояснения Доля дохода в общей сумме, % Налог на недвижимость, взимаемый школьным округом Школьные округа имеют свою «квоту» в налоге на недвижимость, установленную штатом 44,7 Налог на пользование легковыми автомобилями 4,7 Всего местных поступлений 52,4 Всего поступлений от графств Неклассифицированные доходные ресурсы графства, лицензионные сборы, др. 0,9 Помощь штата Средства аккумулируются штатом, а затем распределяются в соответствии с законом о выравнивании налогообложения и поддержки образования 29,3 Средства на специальное образование Помощь округам для обучения детей с физическими и умственными недостатками 7 Всего поступлений от штата 40,5 Федеральные программы поддержки Специальные программы, поддержка инновационных проектов 5,6 Всего поступлений от федерального бюджета 6,2 Итого доходов 100 Примечание. Часть статей дохода в рамках доходов по уровням власти не указана.
Кроме обозначенных источников доходов, у школьного округа могут быть доходы от его собственности в виде недвижимости, а также доходы от ценных бумаг. В связи с непростой структурой доходов в администрациях крупных образовательных округов есть должность финансового ме-неджера.