Федерализм и местное самоуправление в США
Говоря об американском федерализме и его влиянии на политику в области образования необходимо исходить из того, что американское единое государство было создано путем объединения независимых штатов.
Только по окончании Гражданской войны, в 1865 году, объединение было завершено, и Соединенные Штаты стали единым и неделимым федеративным государством.Расширение роли центрального правительства происходило постепенно. В 1929 году доля расходов федерального правительства в общих расходах составляла 26%, в 1990 году — уже 59%, остальное приходилось на расходы штатов и муниципалитетов. То же происходило и в области законодательства. В Конституции США содержится положение о верховенстве об-щегосударственных законов над законами штатов. В случае несоответствия законов штатов или муниципалитетов общегосударственным законам пос-ледние имеют приоритет. Кроме того, Конституцией предусмотрено, что некоторые области законодательства являются исключительной прерогативой центрального правительства. Взаимоотношения штатов и муниципалитетов определяются тем, что органы местного самоуправления имеют только те полномочия, которые предоставлены им штатом. Законы штата имеют верховенство над законами органов местного самоуправления.
При написании.этого раздела использованы материалы, подготовленные The Urban Institute (Вашингтон): Federalism and Local Governance: the U.S.Experience, UI-IUE Study Tour. 2003. Washington, D.C., April 7-11.
Так как каждый штат формально независим и имеет независимое от другого штата законодательство, это обуславливает, во-первых, разнообразие различных систем организации, а во-вторых, может явиться основой противоречий между законами разных штатов.
Для подобных случаев судами разработаны правила преодоления таких противоречий, именно поэтому прецедентное право имеет для США такое большое значение. Кроме того, развита система заключения договоров между штатами для решения конкретных вопросов, лежащих в сфере интересов нескольких штатов.Независимость штатов выражается в том, что они могут сами устанавливать налоги, их ставки. В то же время правительства разного уровня могут собирать один и тот же налог. Около 80% доходов штатов и местных бюджетов основано на их собственной доходной базе. Это означает, что штаты могут сами формировать свою политику в области расходов. Ограничения касаются только той части доходов, которые приходят в виде различной помощи из федерального бюджета.
Очертания американского федерализма постоянно меняются, периоды усиления федеральной власти чередуются с периодами ее ослабления. В то же время существует мнение, что до конца 1970-х годов не было явного крена ни в сторону федеральной централизации, ни в противоположную сторону. В целом американскую систему федерализма можно охарактеризовать как систему многообразия.
Но существуют некоторые принципы, следование которым всегда было обязательным. Одним из таких принципов является принцип равенства, требующий «равного отношения к равным», как записано в Декла-рации независимости. Этот принцип означает, что люди, находящиеся в одинаковых обстоятельствах, должны платить одинаковые налоги и получать одни и те же услуги по государственным социальным программам.
В определенной степени принцип равенства вступает в противоречие с принципом многообразия, который также высоко ценится в американском обществе. Ведь более высокая степень многообразия, как правило, сопряжена с повышением степени неравенства, поскольку существуют явные различия в ставках налогов, в размерах пособий и т.п. между различными штатами, графствами и муниципалитетами.
Между тем, несмотря на это противоречие, существенных споров относительно того, какой уровень власти в США отвечает за реализацию той или иной функции, не возникает.
Подход здесь сугубо прагматический — выбирается тот уровень, на котором поставленные задачи будут ре-шены наиболее эффективным способом. Именно этим прагматическим подходом определяется то разделение функций, которое сложилось, довольно устойчиво и не подвергается пересмотру.
Государственное общее образование продолжает оставаться сферой ответственности муниципального уровня, несмотря на то что степень участия уровня штата за последние годы существенно возросла. Таблица, которую мы приводим ниже, дает представление о разделении сфер ответственности между уровнями власти в США.
Таблица 1
Уровни власти и сферы ответственности
Сферы ответственности
Уровень власти и степень ответственности
Исключительная ответственность центрального правительства
Международные отношения, национальная оборона, общественное землепользование
Преобладающая ответственность центрального правительства
Конституционные гарантии защиты собственности, торговля между штатами, регулирование экономики между штатами, банковская система, валюта, транспорт воздушный и железнодорожный, социальное обеспечение, пособия (в форме про-довольственных талонов и налоговых льгот)
Преобладающая ответственность штатов
Регулирование отношений в сфере частной собственности, государственное послесреднее образование (университеты), общественный транспорт, уголовное судопроизводство
Преобладающая ответственность органов местного самоуправления
Государственное начальное и среднее образование, планирование и регулирование землепользования, строительные кодексы, противопожарная защита, уборка мусора и очистка воды, полиция, муниципальный транспорт
Многие области ответственности попадают в сферу понятия смешанной ответственности. В первую очередь это касается разграничения полномочий между графствами и муниципалитетами, так как и те и другие являются органами местного самоуправления.
Типы организации американского местного самоуправления многооб-
разны - это графства, города, районы и муниципалитеты, школьные и специализированные округа.
Графства сегодня имеются в 48 штатах и существенным образом различаются по своим полномочиям и обязанностям. Изначально они возникли как административные единицы, помогающие управлять территориями штатов. Города и муниципалитеты по размерам, как правило, меньше графств и отличаются еще большим разнообразием, так как возникали они естественным путем. Школьные и специализированные округа формировались для выполнения определенных функций (предоставление образования, пожарная охрана, водоснабжение, канализация и т.д.). В таблице 2 представлены типы муниципальных единиц и их динамика.Таблица 2
Типы органов местного самоуправления и их динамика 1967 1977 1987 1997 Органы местного самоуправления (всего) 81248 79862 83186 87453 В том числе: — графства 3049 3042 3042 3043 — муниципалитеты 18048 18862 19200 19372 — районы и города 17105 16822 16691 16629 — школьные округа 21782 15174 14721 13726 — специализированные округа 21264 25962 29532 34683 Примечание. Таблица составлена в The Urban Institute на основе материала, подготовленного Дэвидом Фальком (Университет Мэриленд) для учебной программы.
Из таблицы видно, что общее число муниципальных единиц местного самоуправления за последние 30 лет увеличилось, причем в основном выросло количество специальных округов. Количество же школьных округов сократилось на 40% за счет их объединения.