ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ИНФОРМАЦИОННЫЕ СИСТЕМЫ КАК ИНСТРУМЕНТ РЕШЕНИЯ ПРОБЛЕМ
Южный федеральный университет, г. Ростов-на-Дону
На сегодняшний день реформа местного самоуправления (№131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003) является принципиально важным, речь идет о задачах именно финансовых органов по повышению сбалансированности местных бюджетов.
Под сбалансированностью при этом понимается увязка без дефицита доходной и расходной частей местных бюджетов. Таким образом, требования, которые Министерство финансов разослало в конце 2008 года, касались практически всех аспектов деятельности местного самоуправления в увязке с его бюджетным процессом. И очень важно, что именно Минфин поставил перед своими структурами в регионах задачу, которая касается и повышения доходности местных бюджетов, и работы муниципалитетов с расходными полномочиями.Многие IT-компании более 10 лет активно работают на рынке систем управления для государственного и муниципального сектора. В процессе выполнения проектов по созданию современных систем управления с использованием IT-технологий, сотрудники проводят обследования муниципальных образований различного типа, интервью со специалистами муниципальных администраций. Накопленный опыт позволяет выделить ряд актуальных для большинства муниципальных образований задач и схожих проблем, связанных с реформированием МСУ.
Основой для построения системы управления для любого органа исполнительной власти является действующая нормативно-правовая база. Анализируя региональные нормативно- правовые акты, касающиеся вопросов организации местного самоуправления, приходится констатировать их большую степень различия, как по перечню охваченных вопросов, так и по глубине их проработки. Нередко встречается такая ситуация: по официальным заявлениям руководителей субъекта РФ, регион с 01.01.2006 года в полном объёме выполняет требования №131- ФЗ, а соответствующая нормативно-правовая база для этого отсутствует.
Фактически, не определен порядок решения вопросов местного значения в переходный период до 01.01.2009, не решен вопрос с субвенциями органам МСУ, не проведено разделение объектов собственности между муниципалами и регионом. В тоже время, в другом регионе, несмотря на то, что соответст- вующие нормативно-правовые акты, отсутствующие в первом случае, уже имеются, наблюдается противоположная картина. Администрация этого субъекта РФ осознанно пользуется положением [1], дающим региону в переходной период до 01.01.2009 определять порядок решения вопросов местного значения. Более того, обкатка новой нормативно-правовой базы на практике проводится в опытном режиме на "пилотном" муниципальном районе.Такая ситуация во многом объясняется отсутствием цен-трализованной методологической поддержки процессов реформирования МСУ на федеральном уровне. В отличие от, например реформы бюджетного учета (2004-2005 гг.) нет методологического центра, готовящего модельные нормативно-правовые акты, обобщающего и распространяющего примеры лучшей практики. Отдельный пример ведомственной инициативы продемонстрировал департамент межбюджетных отношений Минфина РФ, опубликовавший в середине 2005 г. на сайте Министерства финансов «Сборник модельных правовых актов для обеспечения бюджетного процесса в муниципальных образованиях», следствием этого является то, что хорошо проработанное положение о бюджетном процессе в N-ком муниципальном образовании это не редкость. В качестве примера субфедеральной инициативы можно привести выпушенный в Сибирском федеральном округе «Сборник модельных муниципальных правовых актов», содержащий более 60 модельных муниципальных правовых актов, рассматривающих полный перечень вопросов местного значения, установленных федеральным законодательством.
Тем не менее, в масштабах страны проблема координации нормативно-правовой деятельности субъектов РФ и органов МСУ и организации методической поддержки реформирования является насущной и требует практического решения. Отсутствие организованной PR-поддержки процессов реформирования, пропаганды (в лучшем смысле этого слова) идей реформирования МСУ приводит к тому, что большинство муниципальных работников и население не понимают сути реформы.
Реформа воспринимается как отделение от государственной власти и предоставление самим решать проблемы, накопившиеся за время государст-венного управления. Все это не может не приводить к нарастанию антагонизма между муниципалами и государственными органами управлениям регионом. Процесс зачастую объективен, т.к. вопросы формирования налоговой базы, разграничения объектов собственности чаще всего решаются не в пользу муниципальных образований, перечень полномочий передаваемых на местный уровень постоянно растет [2], а соответствующие им субвенции опаздывают или отсутствуют. В перспективе можно получить «парад муниципальных суверенитетов», что демонстрируют некоторые финансово независимые от региональных дотаций муниципальные образования. Ситуацию смягчает тот факт, что подавляющее большинство муниципальных образований дотационные, но это не являлось целью реформы.В целом, можно выделить следующий перечень наиболее типичных проблем реформирования МСУ в РФ:
Недостаточная финансовая обеспеченность органов МСУ.
Необходимость самостоятельного выполнения новых, ранее не исполняемых процессов управления.
Несовершенство федеральной и региональных нормативно- правовых баз, регламентирующих деятельность МСУ.
Отсутствие необходимого количества подготовленных муниципальных служащих.
Информационный «голод» органов местного самоуправления.
В качестве способа, позволяющего в значительной мере компенсировать вышеперечисленные проблемы, IT-компании, видят в предложении органам МСУ специализированного программно-методического решения состоящего из:
организационно-методического обеспечение (нормативно- правовые акты, регламенты, методические рекомендации);
образовательное обеспечение (учебные курсы по муниципальному управлению в новых условиях, по использованию современных инструментов управления);
информационно-технологического обеспечение деятельности органов местного самоуправления (комплексная информационная система управления).
Одним из самых сложных вопросов реформы МСУ является финансовая обеспеченность муниципальных образований.
Проблема финансовой обеспеченности органов МСУ своими источниками имеет следующее:слабость налоговой базы МСУ;
невозможность налогового администрирования собственных доходов;
отсутствие систематизированного учета неналоговых доходов бюджета;
отсутствие систематизированного управления расходами муниципального бюджета.
Полная мобилизация собственных доходов. Совокупная доля собственных доходов (земельный налог и налог на имущество физических лиц) в структуре доходов муниципальных образований поселенческого уровня в среднем по стране составляет 8-9% [3]. В нашей практике обследованных муниципальных образований эта величина составляла 9-15%. Поэтому, необходимость выживания ставит перед администрациями муниципальных образований задачу полной мобилизации собственных доходов. Аналогично, в перечень наиболее приоритетных направлений деятельности администрации относится задача максимального сбора неналоговых доходов от аренды земли и муниципальной собственности.
Компьютеризация похозяйственного учета. Анализ данной ситуации показал, что для решения проблемы полной мобилизации собственных доходов крайне необходима компьютеризация похозяйственного учета на уровне сельских поселений (похозяй- ственный учет в сельских поселениях традиционно ведется в бумажном виде, что требует значительных усилий по извлечения из него необходимых данных и отрицательно отражается на их качестве и достоверности). Это позволит оперативно использовать для этой цели данные таких разделов похозяйственного учета как «Земли, находящиеся в пользовании граждан» и «Жилой фонд». Более того, сведения о налогоплательщиках собираемые в поселениях в рамках похозяйственного учета более достоверны, чем те, которые использует межрайонная инспекция федеральной налоговой службы (ИФНС) для начисления вышеупомянутых налогов. В первую очередь, компьютеризация похо- зяйственного учета позволяет муниципальным образованиям точно прогнозировать объёмы земельного налога и налога на имущество физических лиц.
Однако максимальный эффект достигается при решении следующего.Администрирование собственных доходов. Администриро-ванием собственных доходов муниципальных образований занимается межрайонная ИФНС. Это приводит к следующему. Во- первых, как федеральная служба, она в первую очередь выполняет планы по сбору федеральных налогов и не заинтересована в максимальной собираемости местных налогов, т.к. план по их сбору определяет самостоятельно. Во-вторых, использование ИФНС неполных, а иногда и недостоверных данных о налогоплательщиках приводит к тому, что реальная собираемость этих налогов составляет 30-40% от их возможного объёма. Однако, в недалеком прошлом когда администрированием налогов на землю и недвижимость занимались сотрудники сельских администраций собираемость этих налогов была не ниже 90%. Поэтому, если с использованием информационных технологий выстроить схему организации похозяйственного учета поселение - район и дополнить её регламентом взаимодействия с ИФНС, как показано на рис. 1, то можно реально повысить собираемость собственных доходов поселений не менее чем в 2 раза (до 60-80%). Это позволит поднять совокупную долю собственных доходов в структуре доходов муниципальных образований поселенческого уровня до 18-30%. Соответственно росту доходов поселений на аналогичную величину можно снизить нагрузку на бюджет субъекта РФ (дотации поселениям) или оптимизировать использование его средств на реформирование МСУ.
Регистрационная палата
Инспекция ФНС
БТИ
Земельный налог
Налог на имущество физических лиц
U
Актуальный реестр налогоплательщиков
Перечень неплательщиков, не содержащий сведений разглашающих налоговую тайну
Муниципальный район
и
Сельское поселение
Рис. 1. Схема организации похозяйственного учета
С проблемами налогового администрирования собствен-ных доходов муниципальных образований столкнулись в ходе опережающей реализации муниципальной реформы и в Ставропольском крае. Там также поднимается вопрос о необходимости законодательного закрепления полномочий и функций института сборщиков налогов в составе муниципальных администраций, которые позволят закрыть вопросы полной мобилизации местных налогов.
Увеличение объёма неналоговых доходов.
Следующая проблема - работа с неналоговыми доходами. «Продвинутые» руководители местных администраций понимают, что первым шагом к увеличению объёма неналоговых доходов бюджета является инвентаризация муниципальной собственности. Практически это означает создание в муниципальном образовании ин-формационной подсистемы управления имущественно- земельным комплексом. В рамках такой подсистемы возможно ведение реестра, содержащего необходимые сведения по земельным участкам и объектам недвижимости, принадлежащим муниципальному образованию, а также финансовый учет отношений аренды, передачи прав, продажи собственности. Практика показывает, что компьютеризация этого направления деятельности муниципального образования позволяет повысить собираемость неналоговых доходов в 2-3 раза, что в свою очередь повышает наполняемость местного бюджета.
Управление муниципальными расходами. Следующая проблема - управление расходами муниципального бюджета, связанными с решением вопросов местного значения. Эта проблема приобрела большее значение в связи с обретением самостоятельности бюджетов муниципальных районов и поселений. Ранее, находясь на сметном финансировании, руководство муниципального образования имело слабое влияние на выбор направлений расходования бюджетных средств, поскольку они определялись бюджетной росписью на уровне региона. Однако, в соответствии с положениями №131-Ф3 самостоятельная реализация муниципальными образованиями собственных и делегируемых полномочий приводит к необходимости самостоятельного определения направлений расходования и объёмов бюджетных средств.
Отсутствие достоверной оценки объёма необходимых финансовых средств для выполнения собственных и делегируемых полномочий на этапе бюджетного планирования будет приводить к принятию неадекватных объективной реальности местных бюджетов. Следствием этого является усугубление и без того сложной ситуации с содержанием социальной инфраструктуры, сферы ЖКХ и как результат резкое ухудшение социальной обстановки в муниципальных образованиях. Поэтому, информационно-технологическое обеспечение этого направления деятельности муниципального образования важная задача. Сильно мешает решению этой задачи отсутствие единой федеральной методики расчета субвенций на исполнение делегируемых органам МСУ полномочий, основанной на принципах «нормативно- подушевого финансирования». Отчасти из-за этого большинство исполняемых муниципальными образованиями полномочий фактически остаются «нефинансируемыми мандатами».
Таким образом, необходим комплект нормативно- правового, организационного и информационно-методического обеспечения, обеспечивающего легитимность взаимодействия информационных ресурсов субъектов государственной и муниципальной власти между собой, а также определяющего основные принципы раскрытия административной информации для обеспечения интересов населения и хозяйствующих субъектов.
Список использованных источников
Федеральный закон «О внесении изменений в статьи 83 и 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного само-управления в Российской Федерации», Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» и в статью 7 Федерального закона «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах» №129- ФЗ от 12.10.2005 г.
Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» №199-ФЗ от 31.12.2005 г.
Мокрый В.С. Доклад на семинаре-совещании «Практика реализации 131-ФЗ в Ростовской области», 21-23 сентября 2008 года.