3.2. ЗАКОНЫ И ДРУГИЕ НОРМАТИВНЫЕ ДОКУМЕНТЫ, РЕГУЛИРУЮЩИЕ ЭКОНОМИЧЕСКИЕ, ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫЖЕЛЕЗНОДОРОЖНОГО ТРАНСПОРТА

Составными элементами этой системы являются важнейшие правовые акты, регламентирующие правовые, экономические и организационные основы всех аспектов деятельности железнодорожного транспорта в Российской Феде-рации, его место и роль в экономике и социальной сфере страны с учетом про-ведения структурной реформы и с позиций национальной безопасности. Эти документы по сути являются основными и они, как правило, принимаются Фе-деральным Собранием Российской Федерации, Президентом Российской Феде-рации, Правительством Российской Федерации. Кроме того, в правовой практике железнодорожного транспорта применяется ряд актов, которые регулируют и развивают отношения, не вошедшие в основные акты. Как правило, эти правовые документы не противоречат основным.

Железнодорожный транспорт функционирует в рыночных отношениях как отрасль материального производства. И совершенно естественно, что как субъект рыночных отношений он должен так же действовать в рамках гражданского права.

В связи с этим основу законодательства Российской Федерации о железно-дорожном транспорте положена целая система законодательных актов, которые и по форме и по содержанию отличаются друг от друга. В эту систему входят законодательные акты самого высокого уровня. Основываясь на Конституции Российской Федерации, эти федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации определяют место железнодорожного транспорта в экономике страны, регулируют его деятельность и взаимоотношения с потребителями транспортных услуг и обеспечивают его нормальную работу.

Во главе всех законодательных актов стоит Гражданский кодекс Российской Федерации.

Другим аналогичным законодательным актом, определяющим правовые основы федеральной политики общего характера, является Закон «О естественных монополиях» от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ, который направлен на достижение баланса интересов потребителей и объектов естественных монополий и в соот-ветствии с которым в сфере железнодорожных перевозок регулируется деятель-ность железнодорожного транспорта как субъекта естественной монополии.

В то же время следует иметь в виду, что особенностью правовых отношений в области железнодорожного транспорта, возникших после начала осуще-ствления структурной реформы на железнодорожном транспорте, является то, что в них сочетаются властно-организационные отношения, регулируемые ад- министративным правом, и имущественные отношения, регулируемые граж-данским правом.

Роль и место железнодорожного транспорта в экономике и социальной сфере определяет Закон «О федеральном железнодорожном транспорте в Рос-сийской Федерации» от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ. В этом федеральном законе зафиксирована норма, что железнодорожный транспорт в Российской Федера-ции является составной частью единой транспортной системы Российской Федерации и призван во взаимодействии с организациями других видов транспорта своевременно и качественно обеспечивать потребности физических лиц, юридических лиц и государства в перевозках, способствовать созданию условий для развития экономики и обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации.

Закон устанавливает правовые, организационные и экономические условия функционирования железнодорожного транспорта общего пользования, основы взаимодействия организаций железнодорожного транспорта и выполняющих на железнодорожном транспорте работы (услуги) индивидуальных предпринимателей с органами государственной власти и организациями других видов транспорта, а также основы государственного регулирования в области желез-нодорожного транспорта необщего пользования.

Роль железнодорожного транспорта в экономике страны, учитывая огромную территорию и недостаточное развитие других транспортных инфраструктур, трудно переоценить.

Следует также отметить, что правовое регулирование в Гражданском кодексе РФ отношений, связанных с перевозкой грузов, пассажиров и багажа, в значительной степени отличается от регламентации иных видов договорных обязательств. Например, в пункте первом статьи 784 ГК подчеркивается, что перевозка грузов, пассажиров, багажа осуществляется на основании договора перевозки, а второй пункт гласит, что общие условия перевозки определяются транспортными уставами и кодексами, иными законами и издаваемыми в соот-ветствии с этими законами правилами. Следовательно, гражданско-правовые акты, касающиеся взаимоотношений перевозчика с клиентом, включают в себя лишь принципиальные отдельные положения, а в остальном взаимоотношения грузоотправителей, перевозчиков и грузополучателей традиционно детально регулируются транспортными уставами и кодексами. Транспортные уставы и кодексы в соответствии с Конституцией РФ и Гражданским кодексом должны приниматься на уровне федерального закона.

Как отмечалось выше, с началом осуществления Программы структурной реформы на железнодорожном транспорте происходит поэтапное изменение формы собственности. Основной формой изменения собственности принята приватизация и вывод из структуры федерального железнодорожного транспорта отдельных предприятий, входящих в потенциально конкурентный сектор и не связанных с организацией движения и обеспечением аварийно- восстановительных работ. Кроме того, предусматривается продажа пакетов ак-ций дочерних обществ ОАО «РЖД» и других акционерных обществ, созданных на железнодорожном транспорте с участием государственного капитала.

Чтобы обеспечить права собственности, государство установило организа-ционно-правовые особенности приватизации имущества федерального желез-нодорожного транспорта, а также управления и распоряжения имуществом же-лезнодорожного транспорта.

В соответствии с особенностями приватизации имущества железнодорожного транспорта и для обеспечения права собственности законом установлено, что учредителем единого хозяйствующего субъекта (ОАО «РЖД») является Российская Федерация. Решение об учреждении ОАО «РЖД» принимается Правительством РФ. Оно же утверждает Устав ОАО «РЖД». Уставный капитал ОАО «РЖД» сформирован путем внесения в него имущества федерального же-лезнодорожного транспорта.

В ГК РФ правовое регулирование отношений, связанных с перевозкой грузов, пассажиров и багажа, носит общий характер. Более детально взаимоотно-шения грузоотправителей, перевозчиков и грузополучателей регулируются правовым документом - Федеральным законом «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» (далее - Устав), введенным в действие 10 января 2003 г. (№ 29-ФЗ). Этот законодательный акт регулирует отношения, связанные с перевозкой грузов и пассажиров, а также устанавливает ответственность железнодорожного транспорта и клиентуры за нарушение транспортного законодательства.

В Уставе закреплены нормы гражданского права, основывающиеся на положениях ГК РФ, других федеральных законов и международных соглашений, действующих в сфере железнодорожного транспорта. Нужно иметь в виду, что Устав определяет основные условия перевозок грузов, пассажиров, багажа, грузобагажа, а также основные положения в области эксплуатации железнодорожных подъездных путей. Следует отметить, что в Уставе урегулированы не все вопросы взаимоотношений. Поэтому, как говорилось выше, особое место в законодательстве о железнодорожном транспорте занимают специальные нормативные акты, в которых эти условия конкретизируются.

Таковыми документами являются Правила перевозок грузов и Правила перевозок пассажиров, багажа и грузобагажа на железнодорожном транспорте.

В соответствии с третьей статьей Устава федеральный орган исполнитель-ной власти в области железнодорожного транспорта с участием федерального органа исполнительной власти по регулированию естественных монополий на транспорте, заинтересованных организаций в пределах своей компетенции, эти правила разрабатывает и в установленном порядке их утверждает.

Необходимо подчеркнуть, что в тех случаях, когда отдельные виды гражданско-правовых отношений с участием потребителей транспортных услуг, помимо норм ГК регулируются и специальными законами Российской Федерации (например, договор перевозки), то к отношениям, вытекающим из таких договоров, может применяться Закон о защите прав потребителей в части, не противоречащей ГК и Уставу.

Правительством Российской Федерации Постановлением от 2 марта 2005 г. № 111 утверждены «Правила оказания услуг по перевозке пассажиров, а также грузов, багажа и грузобагажа для личных, семейных, домашних и иных нужд на железнодорожном транспорте».

В связи с проведением структурной реформы впервые дано понятие инфраструктуры железнодорожного транспорта и ее предназначение. Важным моментом является то, что использование инфраструктуры должно осуществ-ляться на условиях публичного договора. Учитывая важность этого положения, Правительство Российской Федерации Постановлением № 703 от 20 ноября 2003 г. утверждило Правила оказания услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта.

Основным документом, регламентирующим перевозки грузов, пассажиров и багажа, является договор перевозки. ГК расширяет сферу свободного воле- излияния сторон договора перевозки. Это подтверждается вторым абзацем вто-рого пункта статьи 784 ГК, согласно которому условия перевозки и ответственность сторон по этим перевозкам определяются их соглашением, если транспортными уставами, иными законами и издаваемыми в соответствии с ними правилами не установлено иное.

Модель такого договора составлена исходя из реальных обязательств сторон, по схеме: перевозчики обязуются в установленные сроки принимать грузы в согласованном объеме, а грузоотправители обязуются предъявлять их для перевозки. Предусмотренные указанными договорами перевозки грузов осуществляются на основании принятых заявок. В отличие от ранее действовавшего порядка в нынешнем Уставе предусматривается согласование заявки как перевозчиком, так и владельцами инфраструктуры.

Договор железнодорожной перевозки груза относится к публичным дого-ворам, предусмотренным статьями 426 и 789 ГК, т.е. он является договором, по которому перевозка должна осуществляться в отношении каждого, кто обратится с просьбой о перевозке. Поэтому отказ в приеме и согласовании заявки может быть обжалован в судебном порядке.

В Уставе отсутствуют слова о том, что железная дорога обязана доставить вверенный ей груз в пункт назначения, что по смыслу ГК РФ, означает заключение договора путем вручения груза перевозчику, т.е.

На железнодорожном транспорте таким документом в соответствии с Пра-вилами перевозок грузов является транспортная железнодорожная наклад- ная. В соответствии со статьей 25 Устава грузоотправитель при предъявлении груза для перевозки должен представить перевозчику на каждую отправку гру-за транспортную железнодорожную накладную. Из текста статьи следует, что транспортная железнодорожная накладная подтверждает заключение договора, является доказательством его заключения, а не его письменной формой, т.е. договор перевозки на железнодорожном транспорте заключается не путем составления самостоятельного документа, а путем вручения груза, подтвержденного железнодорожной накладной. Указанная транспортная железнодорожная на-кладная и выданная на ее основании грузоотправителю квитанция о приеме груза подтверждают заключение договора перевозки груза.

Сдаче грузоотправителем груза к перевозке и его принятию перевозчиком предшествует выполнение ими ряда других операций. К таким операциям относятся: подача транспортного средства под погрузку, подготовка отправителем груза для погрузки, погрузо-разгрузочные работы, включая размещение и укладку груза в транспортном средстве, определение массы груза или количества мест и др. Выполнение этих операций может вытекать из обязательных отношений сторон, предшествующих заключению ими договора об организации перевозки.

Сроки представления заявок грузоотправителями на перевозки грузов и сроки их рассмотрения перевозчиками, равно как и различные претензии по исполнению взаимных обязательств, определены соответствующими статьями Устава.

Между перевозчиком и грузовладельцем могут заключаться в письменной форме долгосрочные договоры об организации перевозок. В этих договорах оп-ределяются объемы, сроки, условия предоставления транспортных средств и предъявления грузов для перевозки, порядок расчетов, а также иные условия организации перевозок.

Долгосрочный договор способствует достижению устойчивости в отно-шениях перевозчика и потребителя транспортных услуг, устраняет ненужные разногласия между ними при заключении и исполнении конкретных договоров перевозки грузов. Однако такой договор вовсе не освобождает грузоотправителя от представления заявки на перевозку грузов, так как заявка на перевозку грузов является документом, на основании которого осуществляется исполнение указанного договора.

Особое место в регулировании отношений, связанных с перевозкой, занимает договор перевозки пассажира. Главной особенностью правового регулирования этого вида перевозок является то, что в качестве стороны, потребляющей услуги по перевозке, выступает гражданин, и данное регулирование отличается от регу-лирования других договорных обязательств, предусмотренных ГК.

К нормативно-правовым актам, распространяющимся на пассажирские пе-ревозки по железным дорогам, входящим в единую сеть железных дорог Рос-сийской Федерации и открытым для общего пользования, относятся: ГК (главы: 34-Аренда, 40-Перевозки, 47-Хранение, 48-Страхование, 59-Обязательства вследствие причинения вреда и др.); Закон о федеральном железнодорожном транспорте; Правила оказания услуг по перевозке пассажиров, а также грузов, багажа и грузобагажа для личных (бытовых) нужд; Правила перевозок пасса-жиров, багажа и грузобагажа на железнодорожном транспорте, а также иные нормативные правовые акты. Кроме того, как указывалось выше, в тех случаях, когда отдельные виды гражданско-правовых отношений с участием потребите-лей, помимо норм ГК РФ, регулируются специальными законами Российской Федерации, может применяться Закон о защите прав потребителей.

Основной обязанностью как грузоотправителя по договору перевозки груза, так и пассажира по договору перевозки пассажира или багажа является внесение провозной платы за перевозки. При перевозке грузов, пассажиров и багажа транспортом общего пользования плата устанавливается на основании тарифов, утверждаемых в порядке, установленном Уставом. Поскольку, по Закону о естественных монополиях, железнодорожный транспорт является субъектом естественных моно-полий, в отношении его допускается ценовое регулирование.

В настоящее время регулирование цен (тарифов) на перевозки грузов и по- грузо-разгрузочные работы, перевозки пассажиров, багажа, грузобагажа и почты на железнодорожном транспорте осуществляют Правительство Российской Федерации и уполномоченные федеральные органы исполнительной власти. Определение (установление) цен (тарифов) или их предельного уровня возложено на Федеральную службу по тарифам.

В Тарифном руководстве публикуются утвержденные в установленном порядке включенные в тариф цены на работы и услуги железнодорожного транспорта, сборы, порядок исчисления ставок платы за перевозки пассажиров, грузов, багажа, грузобагажа, пользование вагонами, контейнерами.

59

Поскольку договор перевозки транспортом общего пользования относится к категории публичных договоров, основные условия такого договора, в том числе и цена (тариф), должны быть одинаковы для всех пользователей. Соблюдение этого требования можно обеспечить лишь путем установления единых тарифов провозной платы.

Если в соответствии с законом или иными правовыми актами в исключительных случаях установлены льготы или преимущества по провозной плате в отношении отдельных категорий пассажиров или грузоотправителей, то все расходы, связанные с осуществлением перевозок на льготных условиях, должны быть перевозчику компенсированы. Работы и услуги, которые выполняются по просьбам грузоотправителей, грузополучателей, пассажиров, но цены на которые отсутствуют в Тарифном руководстве, оплачиваются по соглашению сторон. Следует иметь в виду, что эти договорные тарифы могут устанавливаться по просьбе клиента только на работы и услуги, которые не являются обязанностью железнодорожного транспорта.

Таким образом, железнодорожный транспорт как объект гражданского права является участником регулируемых гражданским законодательством отношений, определяемых федеральными законами и другими нормативно- правовыми актами, не противоречащими им. Любые исключения из указанного правила могут приниматься только на уровне федерального закона, что и определяет место железнодорожного транспорта в гражданском законодательстве.