8.3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНЫМ ТРАНСПОРТОМ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ

В связи с реструктуризацией отрасли в 2001-2003 гг.

Магистральная сеть железных дорог общего пользования рассматривается как основа транспортной системы РФ, что определяет особые условия развития и функционирования железнодорожного транспорта. Этим законом определены экономические, правовые и организационные основы деятельности железных дорог, регламентированы их взаимоотношения с государственными органами управления и клиентурой.

Введены и четкие положения по вопросу собственности. Имущество предприятий, учреждений и объектов железнодорожного транспорта «может находиться в государственной, муниципальной, частной и иных формах собственности в соот-ветствии с законодательством Российской Федерации» (п. 6 статьи 1 Закона).

Не менее важное значение имеют сформулированные в Законе требования к владельцам инфраструктур, перевозчикам, организациям и индивидуальным предпринимателям, выполняющим вспомогательные работы (статьи 11, 12 и 13). Определены основы осуществления перевозок пассажиров, грузов, багажа и грузобагажа (статья 14), а также организации управления перевозочным процессом (статья 18). Управление движением поездов осуществляется на ос-новании сводного графика, которым взаимоувязываются графики движения по-ездов на смежных участках различных владельцев инфраструктур.

На состоявшемся в мае 1996 г.

Главной целью совершенствования системы управления железными доро-гами является стабилизация их экономического положения, что позволит повы-сить эффективность работы дорог и их конкурентоспособность на внутреннем и международном рынках транспортных услуг.

Для достижения этой главной цели необходимо решить ряд задач, основ-ными из которых являются:

реорганизация производственных и организационно-управленческих структур и приведение их в соответствие с требованиями государства, общества и бизнеса, повышения качества перевозок и снижения их себестоимости;

создание условий для применения высокоэффективных современных транспортных технологий и технических средств, логистических, транспортно- распределительных и терминальных систем;

переход к механизму рыночного саморазвития дорог при целевой госу-дарственной поддержке социально важных услуг железнодорожного транспорта, в первую очередь в интересах малообеспеченных слоев населения, к реали-зации комплексных федеральных, региональных и местных целевых программ;

расширение и укрепление взаимодействия дорог с администрацией ре-гионов, прежде всего, в области пригородных и местных пассажирских перево-зок, развития их материально-технической базы;

создание благоприятных условий для устойчивого транспортного взаи-модействия с дорогами стран СНГ в межгосударственном сообщении и для эф-фективной работы на международном рынке транспортных услуг.

Одновременно в масштабах каждой дороги должны быть выработаны новые принципы внутридорожных отношений и организации финансов, а также подхо-ды, позволяющие избежать двойного налогообложения, максимально концентрировать средства на дорожном уровне, перейти на консолидированную систе-му учета и отчетности между дорогой и линейными подразделениями.

Система управления должна стимулировать:

развитие услуг и эффективных видов коммерческой деятельности, в том числе нетрадиционных для отрасли;

создание негосударственных страховых, пенсионных и других коммерческих фондов;

расширение и консолидацию банковской и страховой систем, обслужи-вающих предприятия железнодорожного транспорта;

создание на дорогах собственных автотранспортных компаний по пере-возке грузов и пассажиров, если это оказывается экономически выгодным;

расширение форм и методов сервисного обслуживания пассажиров на вокзалах и в поездах, включая предоставление автостоянок, возможностей про-ката автомобилей, услуг междугородной и международной связи, развитие сети гостиниц, торговых центров, внутреннего и международного туризма.

В условиях нового подхода к имущественным отношениям эти мероприятия позволят получить дополнительные финансовые ресурсы на развитие и техническое перевооружение железных дорог.

Главный резерв эффективности работы железнодорожного транспорта, однако, связан с увеличением объема перевозок и их качества, сокращением экс-плуатационных издержек.

Центральное место в новой системе управления должно занять высокое каче-ство транспортного обслуживания клиентуры.

266

Более высокий уровень качества транспортных услуг, однако, как правило, связан с ростом эксплуатационных расходов, что повышает уровень тарифов на перевозки, а это, в свою очередь, ограничивает спрос на перевозки. Возникает вопрос: каким критерием должны пользоваться дороги, чтобы добиться финан-сового благополучия и экономической устойчивости?

Рынок, казалось бы, дает на этот вопрос ясный и однозначный ответ - при-былью, рентабельностью работы дороги как коммерческого предприятия. Дело, однако, обстоит гораздо сложнее, поскольку высокая рентабельность является результатом высокоэффективной работы дороги в целом, вне какой-то отдель-ной службы и тем более не результатом деятельности только ее управленческого аппарата. Косвенными показателями (индикаторами) качества перевозок, а следовательно, и финансовой устойчивости дороги могут служить:

скорость (или время) доставки грузов;

процент отправок (или масса грузов в весовом выражении), доставленных получателю без нарушения договорных сроков;

среднее время оборота грузового вагона;

средний простой вагонов на технических станциях;

процент отправления (проследования, прибытия) поездов по графику.

К косвенным показателям эффективности, безусловно, можно отнести и такие показатели, как средние темпы роста (или прироста) грузооборота за рас-сматриваемый период (год, пятилетие и т.д.) как в целом, так и по отдельным родам грузов.

Важным показателем, характеризующим эффективность системы управления железными дорогами, следует считать возможность проведения на дорож-ном уровне активной социальной политики. С этим связаны обеспечение дос-тойного уровня жизни работников железнодорожного транспорта, их физическое и психическое здоровье, социальный статус.

Социальная ориентированность той или иной модели управления дорогой может быть измерена качественно системой индексов, отражающих:

возможности справедливой оплаты труда работников транспорта;

условия и уровень безопасности труда;

267

наличие и состояние отраслевой системы оздоровления и здравоохране-ния работников;

возможности подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров в рамках отрасли;

возможности предоставления социальных льгот и гарантий, включая жилье, детские дошкольные учреждения, пенсионное обеспечение, трудоуст-ройство, материальную поддержку работникам и другие.

Как объект экономической и социальной политики государства отрасль за-интересована в научно обоснованной и тщательно разработанной законода-тельной базе, регламентирующей:

правовой статус предприятий железнодорожного транспорта, имея в виду центральное положение отрасли в транспортной инфраструктуре России;

финансовые отношения с федеральным, региональными и местными бюджетами (ценовая политика, налоги, льготы).

При совершенствовании управления железнодорожным транспортом нашей страны следует учитывать положительный зарубежный опыт, но нельзя говорить, что будущее железных дорог России промоделировано на дорогах США. Было бы неправильно также полагать, что по производительности труда наши дороги отстали от железных дорог Запада. На исходе ХХ в., например, производительность труда на железных дорогах ведущих стран Западной Европы характеризовалась следующими данными (тыс.

В течение нескольких лет, в условиях тяжелейшего экономического кризи-са и беспрецедентного падения спроса на перевозки, железные дороги России работали с прибылью. Даже в 1996 г. сеть в целом вышла практически на нуле-вую рентабельность, т.е. на безубыточную работу. Финансовое положение же-лезных дорог в странах Западной Европы характеризуется отношением доходов к общим расходам по основной деятельности. Это отношение в начале 90-х гг. ХХ в. составляло: в Германии - 0,44; во Франции - 0,50, в Великобритании - 0,82.

Цифры говорят о том, что финансовое положение железных дорог в ведущих за-падноевропейских странах было значительно труднее, чем в нашей стране.

Совершенствование производственных и организационно-управленческих структур железнодорожного транспорта на отраслевом и дорожном уровнях требует:

перехода в основном на двухзвенную систему «центральный аппарат компании - железная дорога» с целью сокращения затрат на управление и ис-ключения дублирования за счет упразднения промежуточных звеньев;

укрупнения дорог с повышением качества управления перевозочным процессом на базе новых информационных технологий и переходом на систему фирменного транспортного обслуживания с внедрением маркетинговых прин-ципов работы и новых технологий перевозочного процесса, ориентированных на высокое качество транспортных услуг;

интеграции подразделений железнодорожного транспорта и предприятий других форм собственности в различных сферах транспортного сервиса;

закрепления взаимодействия железных дорог с регионами Российской Федерации в конкретных организационно-экономических и нормативно- правовых формах.

Система управления железнодорожным транспортом не может обойтись без государственного регулирования - совокупности средств и методов влия-ния государства на производственные и социально-экономические отношения с целью защиты интересов производителей и потребителей материальных благ, реализации государственной транспортной политики, обеспечения экономиче-ской безопасности страны и ее устойчивого развития в перспективе.

Признавая необходимость четкой системы государственного регулирова-ния, в которую встраивается отраслевое управление железнодорожным транс-портом, следует исходить из определенных требований к этой системе:

поддержание степени государственного вмешательства в производст-венную деятельность железных дорог (по жесткости и глубине этого вмеша-тельства) в рамках разумной достаточности;

многомерность регулирования, которое должно носить системный ха-рактер и распространяться на следующие сферы: нормативно-правовую, нало-говую, лицензионную, финансовую и тарифно-ценовую;

целостность и непрерывность (возможность реализации регулирующих функций на федеральном, региональном и местном уровнях).

Регионализация экономической политики России требует переноса части ре-гулирующих функций государственного аппарата из центра на места. В силу этого система регулирования должна быть многомерной, распределенной между феде-рацией, ее субъектами и местными органами власти.

Законодательными и другими нормативно-правовыми актами должны быть обеспечены:

распределение государственных и хозяйственных функций в вопросах управления транспортом;

регламентация условий взаимодействия государственных и негосудар-ственных транспортных предприятий, признание важной социальной роли и права коллективов транспортных предприятий на самостоятельную предпри-нимательскую деятельность (прежде всего - в сфере подсобно- вспомогательных работ) в соответствии с законодательством;

создание условий для равноправной конкуренции хозяйствующих субъ-ектов независимо от форм собственности;

введение единых условий ценообразования на транспортную продукцию по видам работ и услуг;

принятие единых форм и методов социальной защиты железнодорожников с учетом особенностей их работы на предприятиях различных форм собст-венности.

Условиями успешной разработки целостной системы государственного ре-гулирования и управления на железнодорожном транспорте являются:

единство и непротиворечивость исходных принципов для совокупности уже принятых и намечаемых законоположений по всему своду законов и подза-конных актов;

возможность внесения кардинальных изменений во всю совокупность законоположений, в прошлом создававшихся в разные сроки и часто без со-блюдения требований преемственности и внутренней непротиворечивости;

минимум изменений в базисной (нормативно-технологической) части (документах, уже принятых Правительством РФ, и отраслевых нормативных актах) и максимум - в надстроечной (законодательной);

учет в возможно полной мере специфических особенностей и условий работы железных дорог;

преодоление несогласованности между действующими нормативными документами правительства и отраслевыми нормативными актами - с одной стороны, и намечаемыми новыми законоположениями - с другой, с учетом тре-бований их иерархической значимости и стратегической весомости;

сквозной охват в единой процедуре всех частных разработок по проек-там законоположений (собственно проектирование, авторский контроль и со-провождение проекта вплоть до представления законов в соответствии с их приоритетностью на рассмотрение в Государственную Думу);

возможно более полный учет факторов, вытекающих из особенностей постперестроечной фазы в социально-экономическом и политическом развитии страны, включая сохранение органической внутренней связи железных дорог России и государств - участников СНГ.

На прочной правовой базе должны основываться: предоставление дотаций убыточным, но социально значимым предприятиям железнодорожного транс-порта; разрешение в органах государственного арбитража споров, возникающих в процессе эксплуатационной и хозяйственной деятельности перевозчиков, независимо от форм собственности; регулирование отношений предприятий железнодорожного транспорта с грузовладельцами; обеспечение безопасности перевозки пассажиров, движения поездов и защиты природного окружения от чрезмерных экологических нагрузок.

Утвержденная Правительством Российской Федерации в январе 1998 г. Концепция структурной перестройки железнодорожного транспорта не просто реализуется, но уже находится на завершающем, третьем этапе (2006-2010 гг.).

При этом в полной мере должны обеспечиваться: управляемость и беспе-ребойность работы железнодорожного транспорта; целостность экономическо-го пространства страны; выполнение перевозок для обеспечения обороноспо-собности и национальной безопасности государства; самоокупаемость пред-приятий отрасли за счет тарифов и дотаций.

В ходе реформ из состава железных дорог выделены и приватизированы:

предприятия торговли и общественного питания (кроме закрытой сети);

предприятия строительного комплекса (кроме специализированных);

промышленные предприятия, не связанные с обеспечением перевозочного процесса;

объекты жилищно-коммунального хозяйства и социальной сферы (кроме линейных станций и населенных пунктов, где предприятия железнодорожного транспорта являются градообразующими);

школы, дошкольные и внешкольные учреждения, дома культуры, спорт- сооружения (кроме тех, которые обслуживают в основном только железнодо-рожников и членов их семей).

Особое место на завершающем этапе реализации Концепции приобретает проблема путевой составляющей себестоимости железнодорожных перевозок. Необходимо централизованное бюджетное возмещение расходов железных до-рог на содержание пути, которые они несут в полном объеме, в отличие от своих конкурентов - других видов транспорта, путь которых содержится за счет государственного бюджета. Размеры этого возмещения можно определить дос-таточно точно. Кроме того, в интересах соблюдения рациональных народнохо-зяйственных пропорций необходимо расширять и обновлять инфраструктуру железных дорог.

Кратко охарактеризованные выше транспортные и политико- экономические аспекты регулирования принесут плоды лишь в том случае, если железные дороги будут отвечать самым строгим требованиям регулируемого рыночного хозяйства; если правительство и законодательные органы будут ис-ходить из того, что только железнодорожный транспорт сможет выполнять роль главного вида транспорта, обеспечивающего политическую и экономиче-скую целостность страны.

Развитие информационных управляющих систем позволит укрупнить же-лезные дороги. При этом целесообразно придерживаться следующих принципов: предельно возможное сосредоточение на полигоне укрупненной дороги закон-ченной транспортной продукции, т.е. завершенной перевозки - от погрузки до выгрузки груза; снижение себестоимости перевозок на укрупненных дорогах; создание на сети параллельных ходов (направлений) для внутриотраслевой кон- куренции в сфере транзитных перевозок. Это окажет положительное влияние на управляемость в эксплуатационной и финансово-экономической работе.

Реформирование структуры управления отраслью продолжается, причем наиболее эффективной мерой не без оснований считается создание крупных железных дорог на основе внедрения информационных технологий управления перевозочным процессом с переходом на двухзвенную систему. В перспективе, по предварительным расчетам, можно выйти на эффективный уровень концентрации управления перевозочной работой при 6-8 базовых дорогах.

Ликвидация или присоединение мелких линейных подразделений к более крупным, преобразование их в обособленные структурные подразделения (как это сделано на Восточно-Сибирской и других дорогах) позволит сократить не-производительные затраты, повысить эффективность финансово- экономической деятельности дорог за счет исключения финансовых потерь, в том числе и от повторного налогообложения.

Пассажирские перевозки в составе железных дорог выделяются в само-стоятельную подотрасль со своим балансом, обеспечивающую обслуживание пассажиров поездов дальнего следования, создаются самостоятельные (или со-вместные с администрациями регионов) компании по пригородным перевозкам, которые переходят на работу с региональными администрациями на договорных условиях. В тесном контакте с регионами должен быть отлажен и сам ме-ханизм определения уровня тарифов.

Контрактная форма отношений железных дорог с муниципальными орга-нами власти должна учитывать объемы и качество перевозок, определять меха-низм регулирования уровня тарифов в пригородном сообщении, полностью ис-ключать убыточность железных дорог в пригородных перевозках на основе прямого дотирования из местного бюджета, либо обеспечивать частичное по-крытие расходов на приобретение подвижного состава, предоставление скидок на потребляемую электроэнергию, налоговые льготы и другие меры. По мере развития системы фирменного транспортного обслуживания будет ускорен пе-реход на новые отношения с клиентурой, что позволит более гибко и эффек-тивно решать экономические и технические вопросы взаимодействия с грузо-владельцами, удовлетворяя их требования к качеству перевозок, менеджменту и тарифам на перевозку различных грузов.

С образованием Содружества Независимых Государств (СНГ) появился новый аспект в управлении транспортом, связанный с координацией деятельности предприятий различных видов транспорта на территории, которую прежде занимал Советский Союз. Эта важная управленческая функция выполняется отдельно по железнодорожному и другим видам транспорта.

В соответствии с протоколом Совещания глав правительств независимых государств от 30 декабря 1991 г. в Минске было образовано действующее на по-стоянной основе Координационное транспортное совещание (КТС), являющееся единым органом межгосударственного регулирования в области транспорта на территории СНГ. Цель КТС в составе министров и других руководителей транс-порта стран СНГ - решение вопросов использования, развития и взаимодействия видов транспорта, а также выработки общей политики в области транспорта на основе добровольности, взаимосогласованности и равенства прав.

Постоянно действующим исполнительным органом КТС является Исполни-тельный комитет (ИК), который: обеспечивает разработку нормативных доку-ментов, регламентирующих организацию перевозочного процесса в межгосудар-ственном сообщении и в сообщении с третьими странами; организует разработку единых принципов построения тарифов, в том числе принципов формирования на многосторонней основе транспортных тарифов; координирует разработку ос-нов, нормативных документов по безопасности движения транспорта; организует подготовку предложений по приоритетному направлению развития транс-портных систем, научных разработок и других работ в этой области.

Аналогичные функции в области железнодорожного транспорта выполняет Совет по железнодорожному транспорту, образованный в январе 1992 г. со-глашением МПС РФ с начальниками железных дорог стран СНГ. Постоянно действующим рабочим органом Совета является Дирекция, в структуре кото-рой имеется несколько департаментов. Совет в своей деятельности руководствуется законодательством государств-участников СНГ, решениями Совета глав государств и глав правительств Содружества, а также утвержден-ным в марте 1992 г. положением о Совете по железнодорожному транспорту, которым определены его основные функции:

• разработка графиков движения поездов в сообщениях между странами СНГ;

разработка планов формирования поездов в сообщениях между страна-ми СНГ;

разработка и согласование нормативов использования подвижного состава в сообщениях между странами СНГ;

взаиморасчеты между странами СНГ за международные перевозки;

утверждение основ документов по безопасности движения поездов и межгосударственных стандартов для обеспечения перевозочного процесса на единых принципах.

Все главные вопросы по функциям Совета рассматриваются и решаются на регулярно проводимых заседаниях, в работе которых в качестве ассоциированных членов участвуют представители железных дорог стран Балтии - Литвы, Латвии и Эстонии.

При совершенствовании управления транспортным комплексом в целом руководящим принципом должна быть идея воссоздания ETC страны. В совре-менных условиях жизненно важной практической задачей для России и других республик, входивших в состав СССР, является реинтеграция транспортных коммуникаций. Единая ширина колеи (1520 мм), общие для всех стран СНГ га-бариты железнодорожного подвижного состава и приближения строений, стан-дартные размеры гидротехнических сооружений (шлюзов) на внутренних водных путях, согласованные сетки транспортного флота, общие характеристики эксплуатируемого самолето-вертолетного парка и автотранспортных средств, - все это обеспечивает техническое единство транспортного пространства СНГ. Это единство следует дополнить необходимыми условиями политико- экономического характера и нормативно-правовыми актами на страновом и межстрановом уровнях. От решения данной задачи во многом зависит обеспе-чение экономической и национальной безопасности страны.

Некоторые отраслевые нормативно-технологические акты не имеют доста-точной нормативно-правовой базы, а порой и просто противоречат действующему законодательству РФ. В этих условиях создание хорошо организованной системы безопасности на транспорте России становится одной из важных об-щегосударственных задач. Безопасность перевозки пассажиров, доставки гру-зов, движения транспортных средств, надежная защита природного окружения от чрезмерных экологических нагрузок со стороны транспорта требуют проч-ной правовой базы.

Исторически сложившиеся внутренние и внешние транспортно- экономические связи, привязанные к конкретным сетям путей сообщения, кон-сервативным по своей природе, - один из важных факторов укрепления пози-ций России в Содружестве Независимых Государств и других вполне возможных в будущем политических и экономических образованиях. Стратегически выгодное географическое положение России нужно использовать для ускоре-ния интеграционных процессов не только в области транспорта, но и экономики в целом.