Уровень проектной документации.
Бшн угиерждтгы постановлением Госплана СССР и Госстроя СССР от 34 апреля 1985 г K!9v'fj0.
тивных документах имеются требования о необходимости включения в проектную документацию мер по предотвращению отрицательного воздействия на ок-р\'жаютую среду, в том числе описание мероприятий по охране атмосферного воздуха и водоемов от загрязнения вредными веществами, восстановлению (ре-культивации) земельного участка, использованию плодородного слоя почвы, охране недр и животного мира.
Кроме того, в проектной документации должна быть представлена "комплексная оценка оптимальности предусматриваемых технических решений по рациональному использованию природных ресурсов и мероприятий по предотвращению отрицательного воздействия строительства и экс-плуатации предприятия, сооружения на окружающую природную среду, включая флору и фауну"' [113]*.Анализ документов каждого уровня, включая проекты строительства хозяйственных объектов и комплексов, а также инструктивно-методических материалов по подготовке этих документов, изданных с 1.990 по 1997 г. (всего 48 доку-ментов), показал, что формы их организации, управления, нормативно-правового регулирования, систематизации отсутствуют и отношения между ними не определены. Только на уровне точечных объектов соблюдается преемственность задач, решаемых при подготовке той или иной документации и ее соподчинен-ность. Так, в СП 11-101-95 указано, что разработка проектов строительства осуществляется на основе утвержденных (одобренных) Обоснований инвестиций в строительство. Однако само Обоснование инвестиций формируется не из принятых на более ранних стадиях планирования решений (отраслевой, территориальный или концептуальный уровни), а исходя из "цели инвестирования, назначения и мощности объекта строительства, места (района) размещения объекта строительства..." [114].
Схемы развития и размещения отраслей народного хозяйства и отраслей промышленности, развития и размещения производительных сил использовались лишь для определения перечня предприятий, по которым должны были разрабатываться ТЭО/проекты строительства.Строительные пргши.тт [СП ( 1-01-95) отменили и что требование
Следовало бы ожидать преемственности предпосылок формирования решении от концептуального уровня до проекта строительства конкретного объекта, однако 'именно отсутствие такой преемственности служило основанием для множественности разрозненных поручений, которые сопровождали разработку различных документов, Так, несмотря на то, что в схемах отраслевого развития не-обходимо было заранее предусматривать перечень будущих объектов и сроки подготовки обосновывающей документации, такие перечни готовились самостоятельно в виде титульных списков предприятий, строительство которых осуществлялось за счет государственного финансирования. Титульные списки утверждались Советом Министров СССР, Госстроем СССР и Госпланом СССР, непосредственно министерствами и ведомствами и являлись одним из важнейших доку-ментов, как теперь говорят, среднесрочного управления. На их основе разрабатывались планы проектно-изьтскательских работ для строительства, планы развития мощностей строительно-монтажных организаций и баз строительной индустрии, для определения потребностей в основных видах технологического и энергетического оборудования. Утвержденные перечни и титульные списки рассылались отраслям и производственным объединениям для дальнейшей реализации (то есть для подготовки проектной документации, проведения согласований и. осуществления строительства намечаемых объектов).
По главное - вся деятельность в рамках таким образом сложившейся системы управления была ориентирована на подготовку собственно документов, а действия всех участников СППР ограничивались требованием соблюдения правил "игры" - подготовить документ (продукт) нужного качества. Содержанием такой СППР являлись субъект-объектные отношения.
Субъектами СППР в данном случае выступали стороны, не имеющие юридически закрепленных отношений, но стремящиеся к максимальному удовлетворению своих интересов за счет участия в подготовке "продуктов" СППР - документации разного уровня. В зависимости от объекта СППР, меняются субъекты и их цели, интересы и возможности. Чем ниже проект хозяйственного решения спускается по уровням неопределенности(от концепции до проекта строительства "точечного" объекта), тем больше субъектов вступают во взаимоотношения с объектом СППР, тем большее количество задач должно решаться в рамках СППР и тем с большей долей вероятности можно говорить об отдалении идеи (замысла, цели, интереса), присутствующей на самой верхней точке развития, до ее реализации в виде удовлетворения некой потребности конкретного субъекта, Л с другой стороны, каждый субъект ориентируется на свой интерес, который может не совпадать и не совпадает с интересами, другого субъекта.
Вот один весьма характерный пример. Отраслевая стратегия разработки Курской магнитной аномалии (КМА) базировалась на приоритетном развитии добычи железной руды открытым способом. Это и служило основным аргументом в пользу создания гигантских мощностей на КМА и знаменитых разрезов. Однако КМА - это не только руда, но и знаменитые русские черноземы, 30 тыс.га которых уже уничтожено горными разработками, а еще 200 тыс.га подверглось косвенному воздействию в результате пыления. загрязнения воздуха и т.д. При открытой добыче 1 млн.т руды народное хозяйство несло убыток в размере 20 млн.руб., а при подземной добыче народнохозяйственный эффект составил бы 10 млн.руб. Разница - 30 млн.руб.! И все же отраслевые концепции развития КМА до сих пор базируются именно на сохранении открытого способа добычи. Как отме-чал в свое время М.Я.Лемешев, "Здесь явно дает о себе знать аномалия ведомственности, забота только о своем, отраслевом интересе, в ущерб общенародному, Постоянное и устойчивое наращивание объемов добычи диктуется чисто отраслевыми интересами, стремлением достигнуть высоких валовых показателей любой ценой, потому что именно по этим валовым показателям оценивается деятельность министерств, ведомств и предприятий" [127].
Этот пример ярко иллюстрирует нерешенность проблемы поиска целей и форм развития народного хозяйства, выражавшуюся в том, что эффективность капитальных вложений в лю-бой отрасли производства оценивалась не по выпуску конечного продукта, а по произведенным затратам, В этом случае ответственными за эффективность использования капитальных вложений становились непосредственно строительные организации (организующие процессы строительства), а поскольку по эффективности использования капвложений оценивалось развитие народного хозяйства, то эти организации, по существу, являлись ответственными и за развитие. Недаром, как отмечает С.П.1 Тпканоров. Госстрой СССР из нормативного (что предполагалось при его создании) превратился в крупнейшее народнохозяйственное ведомство, а капитальное строительство - в основополагающую отрасль народного хозяйства [164]. В табл.2,1 представлены интересы субъектов СППР, как они вытекают из имеющихся в настоящее время нормативных документов.Нед и рассматривать СППР как "продуктовую" отрасль, то социальная функция по непрерывному производству соответствующих "продуктов" надле-жащего качества - документов "на тему" развития (планово-проектной документации) различного уровня полностью ею выполняется. При этом следует отметить три важных фактора, влияющих на "внешнее" отношение к СППР и подчеркивающих ее неструктурированность и отсутствие целостности. Во-первых, перечень "продуктов" СППР заранее кем-то определен и по отношению к реализации подготовленных и отраженных в документации решений СППР играет вспомогательную роль, никак не влияя на их качество, поскольку последнее уже занорми-ровано в очередном продукте; во-вторых, если СППР ориентирована на "производство" документов, то требования по учету, например, экологических норм и правил едины для всех видов "продуктов" СППР, независимо от уровня документации, различаясь лишь по степени детализации - от общих к частным и наоборот. СППР лишь "вбирает" эти требования, не претендуя на участие в процессе их разработки, детализации, корректировки и т.д.; в-третьих, объектами выработки различных решений, в том числе таких, как нормы и правила, включая экологические, являются отдельные документы и процессы их создания.
Вне внимания СППР остается комплекс взаимоподчиненных и иерархически выстроенных решений и процессы выработки такого взаимоподчинения и взаимодействия.Таблица 2.1
ИНТЕРЕСЫ СУБЪЕКТОВ СППР, УЧАСТВУЮЩИХ В ПОДГОТОВКЕ "ПРОДУКТОВ" СППР Объекты ¦ Объекты СППР ! Интересы субъектов СППР СППР ! 1 Программы Орган государствен- Устанавливает ориентиры развития, отвечает за жизнен- j социально- : ной власти ¦ ность программы, обеспечение финансами и т.д. экономиче- ского раз- СОПС, НИИ, Ака- Организует разработку программы и стремится получить вития демия наук с о от в етст и у кмп се вози агражде пне. Схемы раз- Отраслевые мини- Формируют отраслевую потребность, масштабы, темпы вития от- стерства и ведомства и пропорции развития производства и размещения ! расли предприятий, заинтересованы в увеличения объема капитальных вложений и ресурсов для удовлетворения заявленной потребности СОПС: отраслевые Разрабатывают отраслевые схемы НИИ Генплан Органы власти (или Формируют идею о развитии города (населенного пунк- города местного самоуправ- та), заинтересованы в развитии, привлечении матери- ления) альных и иных ресурсов на территорию Архитектурно- Организуют подготовку генпланов и рассчитывают па планировочные уч- соответствующее вознагражден не реждения Технико- За кач чик/инш шатор Представляет интересы инициатора и рассчитывает до- экономи- биться определенной .выгоды ческие рас- Разработчик (про- Разрабатывает обоснование инвестиций, стремится ук- четы/ док- ектная организация) репить свое положение на рынке проектных услуг, по- лады лучить соответствующее вознаграждение Орган власти Согласовывает материалы к Акту выбора площадки Проект Проектировщик Подготавливает проектную документацию строитель- Орган власти Согласовывает обосновывающую документацию, выдает ства разрешений и др. Строительная орга- Строит, заинтересована в расширении объемов строи- низация тельства Эксплуатирующая Эксплуатирует предприятие, обеспечивает выпуск про- организация дукции Конечный потреби- Заинтересован в наличии определенного продукта опре- тель продукции деленного качества
Следующий фактор, подтверждающий не структурированность и отсутст-вие целостности СППР, как продуктовой отрасли, заключается в том, что в рам-ках субъект-объектных отношений интересы субъекта всегда подчинены соци-ально-экономическим задачам, решаемым на данном этапе развития.
И чем меньшее количество субъектов участвует в СППР, тем больше их интересы детер м и! i и рут о те я сопи ал ь н о -э к о н о м 11 ч с с к л м 11 у с л о в и я м и., Например, про в о з г л а -щепная в 20-х годах идея электрификации всей страны [128] уже через год воплотилась в план ГОЭЛРО, для реализации которого "все советские учреждения, все Совдепы, все рабочие и трудящиеся крестьяне напрягут все свои силы и не остановятся ни перед какими жертвами ... во чтобы то ни стало и вопреки всем препятствиям..,'1 [ 129].Разработчики плана ГОЭЛРО были убеждены, что "электрическая основа обеспечит подъем народного хозяйства в кратчайшие сроки. Для целей электрификации "вопреки всем препятствиям" наиболее доступными были в то время равнинные реки, строительство на которых было технически наиболее простым.. Вопрос о возникновении неблагоприятных экологических последствий такого строительства вообще не поднимался [282]. Во имя ожидаемых всеобщих благ и высоких целей в жертву приносилась природа. Мнения местных жителей не спрашивали. Со временем стало ясно, что гидроэлектростанции на равнинных ре-ках создали больше проблем, чем решили задач, а затраты на ликвидацию эколо-гических последствий их строительства не соизмеримы с возможностями обще-ства в целом. На смену одной парадигме развития пришла другая - стали строить атомные станции, последствия воздействия которых на окружающую среду также не учитывались при подготовке концепции развития атомной энергетики и т.д. Примерами не такого уж далекого прошлого являются планы переброски части стока северных европейских рек в бассейны южных морей. Интерес Минводхоза СССР (привлечь наибольший объем капитальных вложений) столкнулся с инте-ресом общественности (не допустить возникновения неблагоприятных и необра-тимых экологических последствий), конфликт интересов не реализовался в ком-промисс, совместная деятельность оказалась невозможной. В итоге, так и не была удовлетворена потребность в водных ресурсах южных территорий страны.
Таким образом, СППР как "продуктовая" отрасль, в бесконечном круговороте продуцирующая планово-проектную документацию, по сути отстранена от конструирования процессов выработки решений по развитию системы управле-лия, которая бы охватывала все управленческие звенья (как объекты, так и субъ-екты) - от зарождения замысла - через его обоснование - л о реализации.