Предложения по повышению эффективности ГЭЭ.
В "Положении о Госкомэкологии России" в разделе "Основные задачи и функции", среди перечисленных в нем 10 задач и 32 функций, отсутствуют задачи и обеспечивающие ее функции по повышению эффективности ГЭЭ [250]. Следовательно, постановка перед Госкомэкодогией России задачи по повышению эффективности ГЭЭ с формальной точки зрения будет некорректна при от-сутствии ее в Положении о Комитете. В то же время трактовка отсутствия этого требования как несущественного или как покрывающегося всеми остальными задачами Комитета не разрешает проблемы, поскольку реально она существует, а полнота покрытия ничем не подтверждена. Очевидно, что, если задачи Госкомэкологии России не обеспечивают достижения требуемой эффективности ГЭЭ, то она и не может быть достигнута, поскольку другие органы государственной власти не могут этим заниматься. Следовательно, необходимо ввести в перечень основных задач Госкомэкологии России задачу обеспечения эффективности ГЭЭ.
Исследования эффективности ГЭЭ проводятся не только для того, чтобы иметь представление о ее состоянии, как одной из форм деятельности, а главным образом для того, чтобы усилить влияние государства на СППР, Однако уровень фактической эффективности ГЭЭ по всем его (государства) многочисленным аспектам является результатом деятельности большого числа субъектов СППР, среди которых государство только один из многих.
Чтобы влияние государства на СППР было более существенным, оно должно иметь совершенно конкретные области влияния, цели, методы и механизмы решения своих задач, системы контроля полученных результатов. Кроме того, выступая в качестве субъекта С1ШР, государство должно определить; свои интересы в этой области и свои возможности, соответствие между интересами и возможностями субъектов, с которыми по интересующей проблеме оно собирается взаимодействовать, а также содержание и форму такого взаимодействия. В связи с этим Госкомэкологии России необходимо сформировать идеологию, разработать методы и процедуры определения "экологических" интересов и возможностей государства в СГ1ЛР (возможно, в формулировках "основных задач" Положения это выражается термином "государственная экологическая политика", но какой документ фиксирует сейчас эту политику?).(3) Трудность также заключается в том, что ГЭЭ в СППР рассматривает те универсальные аспекты, которые свойственны каждой отрасли народного хозяйства (проектирование, строительство, стандартизация, нормирование и т.д.). Поэтому государственные интересы и возможности представляют в рамках ГЭЭ многочисленные государственные органы, не подчиняющиеся друг другу (Госстандарт России, Госстрой России, МПР России и т.д.). Положение о Госкомэкологии России не позволяет Комитету единолично представлять конкретные интересы и возможности государства в реализации государственной экологической политики. Проблема эта не сводится к приданию Госкомэкологии России каких-то дополнительных прав, поскольку проблема управления развитием страны, оставшаяся нерешенной в СССР, продолжает оставаться нерешенной и в России. На сегодня нет государственного органа, который выполнял бы эти функции, а политическая ситуация, скорее всего, не позволит его создать. Не ожидая разрешения проблемы, представленной в предыдущем пункте, Госкомэкология России в решении вопросов определения интересов и возможностей всех субъектов СППР, выступающих от лица государства, может взять на себя проведение необходимых исследований, направленных на повышение эффективности ГЭЭ либо для всех субъектов СППР, либо только в пределах своей компетенции.
В связи с этим необходимо;в определить всех участников-субъектов СППР от лица государства и зафиксировать их функции в регулирующих документах по каждому ведомству;
• запустить полномасштабное исследование проблемы повышения эффективности ГЭЭ.
Отсутствие разработанной системы понятий и обозначающих их терминов и определений для широкой области, называемой ГЭЭ, препятствует осознанию реальных отношений, определению организационно-экономических и правовых форм, методов и средств выработки решений, обеспечению заинтересованности и ответственности. Решение задачи повышения эффективности ГЭЭ может быть получено, если известно, что понимается под "эффективностью" и под "ГЭЭ". Хозяйственная практика в буквальном смысле слова вынуждена "продираться" через законы, организационные формы и рекомендуемые наукой принципы и правила проведения ГЭЭ. В перспективе неразработанность этих понятий может стать мощным тормозом социального развития. Поэтому необходимо приступить к формированию понятия ГЭЭ и ее концепции желательно как можно скорее.
Поскольку из истории оценок эффективности уроки не извлечены, в настоящее время линия на использование показателя эффективности ГЭЭ как орудия воздействия на инициатора ХДТ продолжается. Можно однозначно предсказать, что она, как и раньше, не приведет к успеху, так как ГЭЭ, будучи элементом СППР, не стремится к каким-либо изменениям самой системы, работая только с одним ее субъектом. Разработка методологии подготовки и принятия решений о развитии намечаемой ХДТ с учетом экологического фактора является тем единственным делом, которое способно изменить положение в СППР. Время руководителей, единолично и бесконтрольно принимающих решения, безвозвратно уходит. Обеспечение эффективности ГЭЭ, что бы это не значило, может быть достигнуто только путем повышения эффективности всей СГ1ПР. В существующсй ситуации учет экологических требований в СППР осуществляется номинально, а в качестве "носителя этого требования" выступает только ГЭЭ.
Мы уже рассматривали подробно, к чему может привести недоучет экологических требований при разработке и реализации одной-единственной идеи. Например, отрицательное заключение ГЭЭ на проект строительства завода по производству но-ливинилхлоридов (ПВХ) может отнять у страны решающий шанс в развитии химической промышленности (и всех тех, кто использует ПВХ) и сделать ее зависимой от внешнего мира и в дальнейшем привести к возникновению самых разнообразных неблагоприятных последствий, сопровождающих каждое химическое производство. В связи с этим необходимо начать переход от существующей практики подготовки и принятия решений к выработке решений с помощью таких процедур, которые направлены па полноценный учет экологическою фактора на всех этапах СГГПР.(6) Поскольку эффективность ГЭЭ является мерой субъект-субъектных отношений, все решения по повышению эффективности должны быть двусто- ронними юридическими актами, а не односторонними решениями Госкомэколо- гии России, т.е. они должны быть реально выгодны всем субъектам ГЭЭ. Крайне неблагоприятное влияние на эффективность ГЭЭ оказывает зафиксированная в Федеральном законе "Об экологической экспертизе" практика подготовки за- ключения экспертизы - только "положительного" или "отрицательного". По су- ществу, закон изолирует ГЭЭ от инициатора ХДТ и других субъектов, рассмат- ривая ее как нормоконтроль. Следовательно, требуется разработать единый ком- пгтек'о нормативных документов, обеспечивающих эффективность ГЭЭ с учетом интересов всех субъектов намечаемой ХДТ. Оценка эффективности ГЭЭ как подсистемы СППР должна поручаться государственному органу, ответственному за социально-экономическое развитие страны, а не Госкомэкологии России, ко- торая не располагает всеми необходимыми возможностями для решения этой за- дачи.
(7) Мимоходом упомянутое в Положении о Госкомэкологии России тре- бонанце о взаимодействии органов государственной власти и общественных объединений, организаций и граждан должно быть заменено четко работающими механизмами, обеспечивающими полноценный учет интересов всех участников СППР.
Повышение эффективности ГЭЭ является как раз той областью, в которой может быть накоплен опыт разработки и применения таких механизмов. По всей, видимости, механизмы и меры, находящиеся в настоящее время в компетенции Госкомэкологии России составляют незначительную часть требующихся механизмов и мер. Поэтому надо отделить те механизмы и меры, которые может реа-лизовывать Госкомэкология России самостоятельно, от тех, которые могут быть задействованы только с привлечением других участников ГЭЭ и СППР.(8) Общепризнано, что институт проектирования, существовавший в СССР (и отождествленный в лице Госстроя СССР) был малоэффективным по отношению к его способности решить экологическую проблему, во многом создаваемую строительным производством. Широкая систематическая работа по обеспечению эффективности экспертизы проектной документации, в том числе экологической, не проводилась. В настоящее время прежний институт проектирования фактически перестал существовать (объемы проектирования сократились в 2-3 и более раз). А возникающий в новых социально-экономических условиях институт проектирования в России неизбежно будет унаследовать некоторые прежние черты. Угроза воспроизводства бюрократического управления и нормоконтроля, как единственно возможной формы проведения ГЭЭ, возрастает, однако, ее наличие и масштаб обществом не осознаются. В связи с этим необходимо осуществлять общественный контроль за созданием нормативных докумен-тов, регулирующих правила подготовки и принятия решении, а учет экологического фактора должен стать неотъемлемой функцией СППР на всех ее этапах.
Итак, предложения, направленные на повышение эффективности ГЭЭ, неразрывно связаны с эффективностью СППР. В то же время в анализе эффективности ГЭЭ преобладает подход, представляющий экспертизу как одно из звеньев аппарата управления. Следствием такого подхода является подчеркивание поло-жительных статистически определяемых показателей (количество проведенных экспертиз и т.д.) и практически утеря действующих факторов процесса подготовки и принятия решений, особенно таких, как длительность процесса ГЭЭ, количество его участников, их интересы и возможности, организационные формы управления проектом и др.
В настоящее время для Госкомэкологии России решение проблемы эффективности ГЭЭ сводится к перераспределению его весьма ограниченного бюджета между такими задачами, как осуществление государственной политики, государственного управления и контроля; проведение ГЭЭ; формирование нормативно-правовой и инструктивно-методической базы. Если же Госкомэкология России определит себя как субъект СГНТР. то предлагаемый подход к повышению ее эффективности позволит превратить процедуру учета экологического фактора при подготовке и принятии решений о развитии намечаемой ХДТ в обязательно выполняемую, вполне конкурентную процедуру.